電子政府：公共服務型政府建設的戰略選擇

摘要：電子政府不僅是一個全新的概念，而且是一種全新的政府業務運作模式。電子政府在本質上是傳統物理組織形態向網絡虛擬形態的轉變，業務處理模式及其流程質量服務導向的改革與優化，其發展以建設更成熟更完善的服務型政府為基本目標。我國電子政府的發展正處在社會及政府轉型時期，因此要同服務型政府建設緊密結合，發揮電子政府在推動服務型政府建設中的工具作用，電子政府的服務型價值才能實現。

關鍵詞：電子政府； 服務型政府； 信息時代； 政府創新

中圖分類號：C93 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0081-03

一、 電子政府與服務型政府的關系

目前，從中央到地方都十分重視電子政府建設以實現公共服務為目標的政府改革，許多地方已經開始著手建設自己的公共服務型電子政府，但很多人對電子政府的認識還很片面，為了使電子政府沿著正常的軌道發展，為了更好地實現公共服務型政府，我們應該了解什么是電子政府，以及為什么傳統政府已經不適應這個社會，政府必須由管制型向服務型轉變。

1. “電子政府”的內涵。目前，關于電子政府的概念仍在不斷發展中，眾多學者對此也有不同看法。E-Government是國際上通用的概念，既可以譯為電子政府，又可以譯為電子政務。一般認為，電子政府是政府利用互聯網等多種信息技術與通訊技術，對政府管理所需信息以電子化、數字化形式自動采集、交流和再現，建立電子化、數字化的政府信息系統，對傳統政府的行政職能、組織結構和業務流程進行重組的基礎上，為政府機關、企業、社會組織和公民提供有效率、低成本的公共管理與服務，從而構建一個有回應力的、有效率、負責任、具有更高服務品質的政府，是一種更為有效的政府運作形態。[1]

從較為深刻的層次看，它實質上是對現有的政府形態的再造，它是和信息社會新生產力模式相適應的，有效和全面的管理和服務體系，這個管理和服務體系以信息共享和數據獲取為基礎，以電子化、網絡化、程序化辦公為依托，以信息安全為支撐，以公共服務為導向，目的在于將現在的政府改造成一個具有更高服務品質的政府。而電子政府和電子政務是兩個密切相關但又不同的概念：電子政府著重于實體性，主要指政府機構的電子化、信息化，而電子政務則傾向于程序性的描述，如政府工作活動的電子化、網絡化，是一種政府業務流程。

2. 傳統政府遭遇挑戰：傳統型政府向電子服務型政府轉型。在迅速發展的信息社會里，全世界的政府幾乎都面臨著同樣的問題，這些問題在一定程度上使政府面臨著信任危機，尤其是經濟全球化帶來更為嚴峻的競爭形勢對現有的政府改革造成的壓力也越來越大，許多國家已經深切的感覺到信息技術對政府創新的壓力及潛在影響。我國更是如此，長期實行的計劃經濟體制使得我國政府機構冗繁，效率低下，政府官員的職能分配不明確，難以治理，財政的支出和收入不能規范，對公民的威信力日趨下降。產生這一系列問題的根源就是原有的政府體制已經不能與這個以信息經濟為主體的社會相適應了，政府的職能必須以使市場經濟為基礎，從政府的各個方面，如領導方式、職能范圍、行政體制、組織結構、工作人員素質等，實現由管制型政府向服務型政府的轉變，最終達到推動社會穩定、健康地向前發展。

3. 構建服務型政府的必要性。所謂服務型政府，就是以“管理就是服務”為根本理念，以社會和大眾為主要導向，以社會管理和公共服務為核心職能，以實現經濟社會和人的全面和諧發展為根本任務的現代政府。[2]不難看出，服務型政府將以全新的服務理念為支撐，以民為本，以規范政府職能和提高政府服務水平為中心，以顧客和市場為導向，順應了政府變革潮流的必然選擇。而我國建設服務型政府的必要性主要體現在如下幾方面：首先，建設服務型政府順應了全球化和加入WTO的基本要求；其次，建設服務型政府是貫徹和落實科學發展觀的內在要求；再次，建設服務型政府有助于我國政府適應信息時代的飛速發展；最后，建設服務型政府是我國人民對政府改造的迫切要求。[3]因此我們可以看出，公共服務型政府是相對于傳統管制型政府提出的，它的建立勢在必行。總之，通過發展電子政府，推動傳統政府最終實現向服務型政府的轉變是當今政府改革的首要問題。

二、 電子政府推動公共服務型政府的構建

我國目前正處于健全市場經濟體制的過程中，在此階段，電子政府的發展為政府從管制型向公共服務型過渡提供了一條有效路徑。由于公共服務型政府的核心內涵正是強調政府的根本職能是以服務公眾為核心，而電子政府的發展正是通過推動政府的改革與創新來達到服務于民的最終目標，因此，理清電子政府與服務型政府的內在聯系，加速我國政府能力建設是當前面臨的緊迫任務。

1. 電子政府以服務為根本理念和原則。服務型政府是信息化新時期對政府建設提出以民為本的必然要求，也是政府組織職能轉變和發展的必然方向，在信息經濟社會中，它的建設必須通過發展電子政府來完成。有人說服務理念給予公共服務型政府模式頭腦和思想，那么，建立高效、透明的電子政府就是架構筋骨，是手段和方法。電子政府旨在建立一個虛擬政府，為公民提供方便、快捷、高質量的公共服務。[4]電子政府要求政府創新其服務的方式，使政府服務更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平、具有更高的附加值。因此某種程度上，電子政府的核心理念是通過信息技術改革政府，從而實現一個開放的、有回應力的、負責任的和有效率的服務型政府。[5]綜上可以看出，服務型政府與電子政府有著相同的“服務行政”的核心價值理念，二者是緊密相連、內在一致的，后者是前者的必然要求和實現途徑，前者是后者的最終目標和綜合體現。

2. 電子政府引領和推動政府服務創新。電子政府是政府管理方式革命的產物，發展電子政府是構建服務型政府的框架工具和有效途徑，因此在原有的政府體制下電子政府是無法得到發展的，它需要政府不斷創新才能達到實現公共服務型政府的目標，這種引領和推動作用主要體現在以下幾個方面：電子政府在很大程度上提高了政府職能部門的行政效率；樹立以客戶為中心的理念和意識，高度重視政務的有效整合；增強政府的回應力，擴大了公民的參與程度；[6]強化服務意識，建設一支高素質的服務團隊。作為服務型政府中最主要的支撐者，公務員的水平也應吸收信息化人才，淘汰跟不上時代發展腳步的人員，電子政府對公務員提出了更高的要求，由此可見，要從整體提高公務員的整體素質尤其是計算機方面的能力，將公共服務意識滲透到每一個行政人員心中，才能真正的促進電子政府的發展，真正的實現政府創新。

3. 服務型政府是電子政府政務模式發展的必然。電子政府通過信息交流的便利條件，使信息的傳遞更加高速通暢，減少信息的失真，在服務傳輸層面實現了服務的便捷性和滿意度，它的工作模式和運行機制提供了新式交流平臺，并減少腐敗事件的發生，成為改善政府與公眾關系的橋梁，有效整合了政府各部門之間的界限，最終激發公民參與政府事務的熱情。電子政府的這一切優勢正體現了政府的民主意識，使實現服務型政府找到了一條正確的道路，不再是空談，可見，服務型政府是電子政府發展的必然走向和終極價值目標。

4. 電子政府與服務型政府的組織結構具有統一性。傳統政府的組織結構模式是政府自上而下地統一劃分管理層次和管理幅度，政府內部是一個金字塔形的部門結構，業務流程復雜，議事程序多，大大損害了政府的形象，所以傳統政府組織結構已經不能完全適應信息社會發展的需要了。電子政府的建設徹底改變了傳統的組織結構，是一種虛擬的政府形態，其工作模式是電子政務。因此電子政府的建設與發展不僅僅是一個技術與工作設備的更新，更應該包括組織結構形態的重構，也就是說其組織結構的重新設計與規劃是與流程再造同步的。[7]而服務型政府正是我們所要建立的相對于傳統官僚政府提出的新型政府模式。它通過對電子政府的建設徹底改變以往政府的手工工作模式。由此可見，電子政府和服務型政府在政府的組織結構優化上具有一致性。

三、 服務創新視域的電子政府發展：存在的問題及對策

任何的改革與創新在實踐的道路上都不可能一帆風順，所以我們有必要研究公共服務型電子政府在發展過程中遇到的困難以及存在的問題，進而分析成因，并提出解決問題的具體思路，這樣才能從根本上發展電子政府，為實現服務型政府打好基礎。

（一） 障礙及存在問題

目前各方已經充分意識到實行電子政府的必要性，并且我國電子政務的建設已初見成效。但不可否認的是電子政府的發展在我國只是剛剛起步，還處于探索階段，一些問題和困難已經擺在我們面前亟待解決，主要有以下幾方面：

1. 原有的政府組織結構和行政管理體制無法適應電子政府的發展。電子政府不是簡單的電子和政府相加，而是信息技術和現代管理的有機結合。電子政府建設的目的是為人民和政府搭建一個相互溝通的平臺來方便政府更快捷的為人民服務，但是由于我國固有的行政體制制約了電子政府的快速發展。因為我國傳統政府就是一種集權政府，導致政府內部各級機構缺乏積極性和主動性，不同層級之間缺乏主動的溝通和協調，公民難以與政府進行有效的溝通，導致服務體制不夠完善。

2. 電子政務立法落后，相關的法律法規不健全。伴隨政府上網工程的推進，人們對于電子政務的需求已經不只停留在瀏覽政府網頁，知悉一些政府法規的狀態上，而是希望可以通過政務平臺可以與政府進行交流互動。我國電子政務目前只是由行政機關對互聯網的管理頒布了一些限制性的行政法規，這樣電子政務法規的不健全對于電子政務的制約就逐步顯現出來，如電子郵件是否具備法律效率，電子簽名是否合法等。[8]更為重要的是，我國沒有相關的信息供參考，政府和公眾都不知道哪些信息是可以公開、可以知道的，那些不行，在一定程度上制約了我國電子政務的發展。

3. 我國電子政務的發展極不均衡，數字鴻溝等現象仍非常嚴重。由于社會發展的不平衡及地區之間各種軟硬件條件的差異，我國電子政務的發展在各個地區、行業以及各級政府之間存在著很大差異。從中央到地方，從東部地區到西部地區，數字鴻溝問題仍然表現得十分明顯。因此，社會的不平等繼續被擴大，政府的服務職能也無法得到真正的體現。進而電子政府能夠給已經接觸互聯網、進入數字社會的人提供更多的便利和民主權利，但這反過來卻意味著那些沒有能力和條件進入數字社會的人享受政府服務和民主的幾率會相對減少，電子政府可能會繼續惡化社會劣勢群體的處境，加劇社會不平等，這顯然與我國建設電子政府的初衷即服務行政是相違背的，而且這種現象的存在會大大阻礙我國建設電子政府的進程。

4. 我國電子政府缺乏規范、整體、統一的規劃，發展方向不明確。由于我國政府機構的需求差異大，社會發展不均衡，所以目前我國電子政府缺乏宏觀規劃和統一的標準，沒有明確的規范指導和發展方向，以致政府的服務意識淡化、激勵機制不完善、人力物力財力欠缺等問題，各級地方政府采用的標準不盡相同，溝通和聯系的頻率和方式不能適應當今社會的發展，導致不斷的低水平重復建設和服務的不到位，給政府帶來了極大的浪費和工作上不必要的被動。

5. 系統的信息網絡安全與保密問題。政務活動不同于商務活動，政府信息不僅是國家資產，更是關系到整個國家的利益，所以信息的安全和保密是關系到電子政府生命的所在。電子政府倡導的就是利用網絡優勢加速信息的流通，使公眾更好的享受政府服務，但由于我國電子政府的起步較晚，所以網絡安全并不像西方發達國家那樣完善，在信息公開的同時對于如何抵御一些電子攻擊，如黑客入侵等仍是我國政府要引起重視的關鍵性問題。

（二） 解決上述問題的具體思路

我國電子政府正處于起步階段，在發展過程中體現出的不足有很多，需要解決的問題也有很多，只要我們能夠認清事實，正視這些不足，提出適合我國國情的發展方案及解決對策，我國的電子政府在今后的發展中將會得到不斷的進步和完善，實現公共服務型政府這一最終目標。

1． 加強政府組織建設和體制創新。服務型政府的建設關鍵在于政府職能的轉變，電子政務的實施對政府轉變職能起著催化劑的作用。因此電子政府的建設必須與政府職能轉變相結合。[9]可以說，電子政府的建設過程，也是政府職能轉變的過程。隨著電子政府實踐的逐漸深化，政府應當明確政務的客觀需求，切實重組內部行政體制，改革政府組織結構，重新審視自己的職權和能力，在注重網上管理職能的同時更要強化服務職能，建立一個各級政府及其職能部門相互溝通便捷的服務型分權政府。

2． 加快有關電子政務的立法，改善法律環境。當前比較緊迫的立法項目包括“政府信息公開法”、“電子政務促進法”、“隱私保護法”、“電子交易法”、“電子簽名法”、“電子支付法”以及各相關法律的實施細則等。在當前暫時不具備立法條件的，應該鼓勵各地方政府出臺相應地方性法規，在實踐探索中逐步積累經驗，而不是消極等待。中央政府也可以制定原則性的規劃綱要和政策指南以應對眼前急需。

3． 推動電子政府提高公共服務的公平性，擴大服務對象范圍。電子政府建設的最終目的是服務于民，為公民和政府的溝通提供一個電子平臺。由于我國社會發展過程中各個地區、行業處于一種非公平性的狀態，也就為電子政府提出了一個更為嚴峻要求。[10]政府應采取必要的推廣和宣傳手段，普及電腦及網絡等現代化的信息知識，針對一些很難得到信息服務的公民實行特定的分類培訓，對農村及經濟落后地區進行“電腦掃盲”，建立一套完善的公平服務體制。

4． 統一規劃、整合資源、明確方向。我國應建立相應的組織機構，組織協調好部門結構、工作程序及人事制度等問題。政府明確目標，清晰定位，致力于建設一個以民為本的現代化服務型政府。只有統一規劃并盡快出臺相關技術和標準，才能加快電子政務的建設，提高服務效率，明確創新方向。但是統一的規范和標準并不意味著各級政府的服務千篇一律，由于各政府部門、各級政府承擔的職能不同，承擔的具體管理和服務的任務不同，應據此提供個性化的服務。

5． 提高信息技術水平，加強信息安全建設。我國網絡技術的相對落后是制約我國網絡信息安全的關鍵所在，我國政府部門雖然一直以來也很重視信息安全和秩序，但在這方面做的實際工作仍顯不足。這就要求我們在提高政府的服務意識和水平的同時，要不斷加強軟硬件公共信息的基礎設施建設，圍繞著網絡信息的保障問題自主研究，建立技術創新體系，爭取同世界先進水平靠攏，改變對其他國家的技術依賴，實行分級、分類的管理制度，切實將信息的安全建設做到實處。

參考文獻：

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[10]吳建南，莊秋爽.“自下而上”評價政府績效探索:“公民評議政府”的得失分析[J].理論與改革，2004，（05）.

責任編輯 李 萍