就業援助：香港經驗及其啟示

摘要：香港就業援助制度是香港政府建立的促進就業困難人員就業的援助制度。它的主要內容包括“綜合社會保障援助”計劃、“自力更生支援”計劃、勞動就業計劃、雇員再培訓計劃等。它的基本特征有：民間機構擔當重要角色；就業援助服務專業化程度高；就業援助經費來源廣泛；就業援助保障水平高。香港促進就業援助的經驗給了我們一些有益的啟示：一是發揮政府在就業援助服務宏觀管理方面的作用；二是發揮民間就業援助機構的重要作用；三是改革官辦就業援助服務機構；四是建設一支就業援助的專業化隊伍。

關鍵詞：香港； 就業援助制度； 內容體系； 基本特征； 政策啟示

中圖分類號：C913.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0116-04

黨的“十七大”報告中指出:“完善面向所有困難群眾的就業援助制度，及時幫助零就業家庭解決就業困難。”就業援助，是對弱勢群體就業的一種幫助，幫助這些就業困難人群實現就業和再就業，這對于提高整個社會的就業率是最關鍵的事情。完善的就業援助制度是我國建設和諧社會的重要內容，而在就業援助制度的建設上，香港地區的經驗值得關注和研究。

作為亞洲四小龍之一的香港，雖然經濟發展速度很快，但由于眾多原因，其并不是“福利社會”，很難說有完善的社會福利制度。在英國社會保障制度的影響下，香港政府從20世紀70年代開始建立社會救助制度——現金公共援助制度（一種社會救濟舉措），同時，政府對志愿機構的補助也日益增多。1973年香港政府公布了“香港福利未來發展計劃”，以后又陸續發表了多次綠皮書，從法律上奠定了社會援助的基礎。此類計劃中沒有專門的失業保險計劃或制度，對失業者是通過社會援助金以社會救濟的形式資助的。香港學者對于為何香港沒有失業保險的問題存在三方面的解釋：一是香港除20世紀70年代中期短暫一段時間外，一直勞動力供不應求，這是因為其工商貿易始終蓬勃發展的緣故；二是即使有少量失業者，可由政府的援助金計劃、福利計劃來解決；三是人們對失業保險也有不同的看法，不少人認為會導致養懶漢，無助于經濟發展。[1]但是，自遭亞洲金融風暴襲擊后，特別是1998年5月以來，香港的失業已成為嚴峻的社會問題，如何幫助港人就業和重新就業，如何資助失業者，已成為香港政府乃至全社會共同關注的熱點。

港府把對就業者的援助視為關系社會經濟發展及社會全面進步的重要內容。一方面，建立起了統一管理社會就業援助服務的政府職能機構，制訂了統一的發展規劃和政策，對就業援助機構實現了統一管理，對相關福利費用實現了統籌使用；一方面，香港政府加強教育、培訓和就業服務，有助紓解失業情況。促進勞動人口順應新世紀就業市場的轉型和挑戰進行知識結構的轉型，提升本地勞工的技能及適應能力；另一方面，香港政府采取積極財政措施。在刺激投資方面，港府在五年內投資2350億港元發展各類公營基礎建設，在中、短期及長期為勞工階層提供大量就業機會。[2]

一、 香港就業援助制度的內容體系

香港特別行政區面積為1101平方公里，人口694萬，勞動人口360.2萬人，就業人數338.6萬人；失業人數21.6萬人，失業率為5.7％；就業不足人數9.7萬人，就業不足率為2.7％。[3]香港2006年人均本地生產總值達215，006港元。根據多年經驗積累，香港已建立一個自由開放的就業體系，并在實行一個積極的就業政策，即：為適應香港經濟發展，提高勞動生產率和人民的生活水平，適應勞動力的需求，使勞動力能自由選擇職業，而提高充分就業率，克服失業和不充分就業。

20世紀后期，香港受東南亞經濟危機和產業結構調整的影響，數以萬計的勞動者被迫失業。在1993年，香港有5.6萬人失業，失業率為2.0％。自從1997年金融風暴之后，香港的失業人數大幅度飆升，至1999年10至12月，共有22萬人失業，失業率達6.0％。[4]面對嚴重的失業問題，香港政府強調失業者遭遇經濟困難，可向社會福利署升領綜合社會保障援助。除此之外，社會福利署及其資助機構轄下的服務單位亦為失業者及其家屬提供各類不同的社會福利服務。

（一） 就業援助管理體制

前任特首董建華說：“一個負責任的政府必須要了解和正視社會大眾面對的問題，才可提出有效和適時的措施，與大家一起解決困難，政府推出的一連串財政措施及刺激經濟的方案，正是要達到這個目的。”香港政府呼吁市民克服依賴政府的心態或怨天尤人的情緒，因為“政府有力的協助固然必不可少，但經濟復蘇的動力，主要還是來自市場的靈活應變以及市民的處世不驚，積極進取的精神。”[5]

香港的就業援助管理體制可以分為兩類：一類是直接管理，即與法律關系密切的心里疏導、免費就業服務和綜合社會保障援助這幾項工作直接由政府直接管理的機構承擔；例如香港政府負責就業的勞動機構勞動局就業服務處為求職者和雇主提供多元化的免費就業及招聘服務。另一類是間接管理。即大量為求職者服務的工作是通過非政府的福利機構（即民間福利機構）管理的，是由眾多服務單位承擔的。間接管理模式充分體現了就業援助制度社會化的客觀要求。

香港政府是就業援助制度的主角，政府在“衛生福利局”之下設的“社會福利署”和勞動局就業服務處、安置處等機構，其主要職能是制定整個就業援助制度、監督制度的啟動實施，最大限度地使用勞動力資源，為香港的繁榮和穩定做出貢獻。香港政府通過制定計劃、投資撥款、委派官員與決策，始終控制著整個就業援助計劃的實施。

（二） “綜合社會保障援助”計劃

1971年，香港當局推行“公共援助”制度，為市民提供靈活多樣的福利服務，向有需要人士發放現金。1993年，公共援助改名為“綜合社會保障援助”，以更加豐富的內容，援助生活有困難的人士。綜合援助計劃由政府社會福利署社會保障處直接管理，各區設社會保障辦事處，負責具體事務。該計劃由政府全權負責，經費來自政府財政劃撥，有專職人員管理。

適合失業者領取的綜合援助計劃的具體內容包括：（1）援助類別。綜合援助計劃的主要內容是向經濟有困難的個人及家庭提供現金援助，其中包括標準援助金、輔助金及特別津貼。這三項金額總和接近或稍高于最低25％開支組別非綜合援助受助家庭的平均每月開支。[6]一個失業者可領取的援助金包括標準援助金及特別津貼。標準援助金每月最高可領取1965元，最低可領1290元。而特別津貼則包括租金、水費、學費、幼兒園費及喪葬費。兩項金額的總額估計大概有2520元。到1998年7月份，香港領取失業援助金的人數已達23754人。為全港失業人數的16.2％，占領取綜合援助金整體個案的11.3％。[7]（2）申領條件。失業者必須符合港居年限、經濟狀況調查、積極找尋工作的三個條件，才可獲得援助。香港當局規定指出，失業者必須擁有香港居民身份最少一年，在申請日前在本港住滿最少44個星期。在決定一個家庭是否符合資格申請綜合援助時，香港當局會考慮整個家庭的資源和需要，即把所有家庭成員的每月收入和所需開支一并計算，以決定這個家庭是否符合資格申請綜合援助，以及可得的綜合援助金額。

（三） “自力更生支援”計劃

香港當局除了透過綜合保障援助計劃為因失業而導致經濟困難的人提供安全網，亦從1999年6月1日起，推行一項“自力更生支援計劃”，協助失業的綜合援助受助人重新就業。

該計劃主要有3個部分，包括積極就業援助計劃，要求受助人參與社區工作，以及受助人可獲豁免計算入息。（1）積極就業援助計劃。積極就業援助計劃是由社會福利署連同勞工處和雇員再培訓局推行。這計劃強調在協助受助人的過程中采用一對一的服務方式。受助人一經登記，便會成為求職者，由積極就業協助主任提供個人服務，照顧他們的需要和提供有關求職的資料和輔導。（2）受助人參與社區工作。香港當局要求失業的綜合援助受助人每周參與社區工作一次或兩次，作為繼續領取綜合援助的條件，目的是使受助人加強自尊和自信，以及重新培養工作習慣，為日后受薪工作做好準備。（3）豁免計算入息（收入）。現時的失業綜合援助受助人每月豁免計算的入息最高為1805元。另外，受助人在覓得全職工作后的首月入息，可全數豁免計算。但這做法在兩年內只可獲豁免一次。豁免計算部分入息的目的是讓受助人應付與就業有關的開支，亦鼓勵受助人繼續工作。

（四） 勞動就業計劃

為盡早解決香港面臨的就業問題，香港政府于1992年6月開始制定一系列勞動就業計劃，并希望通過這些計劃，幫助港人找到工作。（1）展能計劃。該計劃為殘疾人士及雇主提供免費的職業介紹及招聘服務，舉辦公眾教育及推廣活動，灌輸公眾對殘疾人士的正面態度。（2）中年就業計劃。政府給予雇主培訓津貼，鼓勵他們聘請40歲或以上失業人士。雇主如聘用40歲的求職人士擔任全職長工，并提供在職培訓，可獲得每月1500元的培訓津貼，每3個月為限。（3）工作試驗計劃。為尋找工作有特殊困難的求職人士提供一個月的工作試驗，提升其就業能力。在圓滿完成工作試驗后，每位試工者可獲5000元津貼。（4）就業展才能計劃。為殘疾求職者提供職前培訓，協助他掌握最新的勞工市場信息、求職策略、面試技巧等。每聘用一名殘疾求職人士，雇主可獲發相當于殘疾雇員每個月工資的一半（上限為3000元的津貼），以3個月為限。（5）展翅計劃。為15－19歲離校青年提供一系列與就業有關的培訓、工作實習、擇業輔導及支持服務。目前已有超過6000名青年人接受展翅計劃的培訓，成功就業率約70％。在一個月的工作實習期，學員可獲2000元津貼。（6）青少年見習就業計劃。為15－24歲的青年人提供在職培訓。雇主每聘用一名學員，便可獲每月2000元的培訓資助，培訓期6至12個月。（7）本地家務助理特別津貼獎勵計劃。如家務助理愿意跨區或在特許時段（下午五時至次日早上九時）內工作，可申領每天50元及每月最高1200元的特別津貼。（8）輸入勞工政策。雇主必須優先聘用本地工人，填補勞工市場的職位空缺；如雇主確實未能在本港聘得所需人手填補職位空缺，可輸入勞工，輸入勞工享有本地勞工同等的權益及福利。（9）輸入內地人才計劃。內地人才必須擁有本港缺乏或無法實時提供的專業知識和技能。輸入的人才必須能為本地企業的日常運作及有關的行業作出貢獻。計劃也適用于輸入藝術、文化、體育、以及飲食界的優才和專才。2007年1至9月，入境事務處共批準了3308宗輸入內地人才的申請。[8]

（五） 雇員再培訓計劃

為解決就業結構轉化而引起的矛盾，幫助失業者再就業，港府于1992年推行雇員再培訓計劃，并且成立了再培訓局，由勞、資、政三方代表共同組成。該局通過培訓機構網絡提供訓練，所舉辦的認可課程獲得再培訓基金資助。政府先后出資6億多港元。雇員再培訓計劃的參與對象為30歲及以上的港人。后來，范圍逐步放寬至家庭婦女、老年人、傷殘人及新移民。再培訓課程包括專業課程、技術課程、基礎技術以及技術提升課程。再培訓局鼓勵雇員參與課程設計及籌辦工作。除了技術提升課程外，所有再培訓課程都是免費的，參與全日制課程的學員政府給予一定的補貼。截至1996年，接受再培訓的工人總數達15.5萬人。

因此，香港雇員再培訓計劃有以下一些特點：（1）政府統籌培訓活動。在再培訓中，香港政府主要負責制定培訓計劃、落實培訓機構、監督指導培訓工作；不斷加大投資力度，提高投資份額。據統計，在所有的再培訓經費總額中，香港政府的投資占80％以上；[9]（2）市場主導培訓方向。香港市場對資源的基礎性調節作用尤為突出。在勞動就業方面，完全沒有政府指令而言，決定下崗職工再就業的因素是市場供求機制。香港各再培訓機構的專業設置、內容的選定都以勞動力市場對人才素質的要求而確定。（3）社會各界積極參與。從雇員再培訓局領導層的政治背景看，他們既是政府官員，又有雇主代表，還有雇員代表；從其成員所在領域看，既有教育界的學者，又有宗教界的代表，還有工商界人士。他們共同參與了再培訓計劃的制定和實施。（4）依據契約，靈活辦學。從現有的百家社會辦學機構中篩選出來的教學機構與政府的關系是契約關系，即政府與篩選出來的條件好、信譽高的機構簽訂合約，以委托的方式由雇傭機構完成培訓任務。這些機構接受委托后，按照再培訓局的計劃和要求，開展招生宣傳和組織教育活動，并積極向該局申報教學進度、學員名單等；而再培訓局則派員核實后，按學員人數撥發培訓經費。（5）精講多練，提高效能。在課程設置上，無論是原有職業技術的繼續教育課程，還是新開設的技術教育課程，都在一個共同點，就是教學課時不多，一般掌握在40學時左右。教學內容以針對性、實務性、操作性的內容為主，相對實踐操作，理論教學內容所占比例較少。

二、 香港就業援助制度的基本特征

經過多年的發展，香港已建立了完善的就業援助制度和架構，可與亞洲任何地區媲美。完善的就業援助制度對香港社會穩定與經濟的平穩發展起到了積極作用，使得香港這一空間有限，資源匱乏的大都市呈現繁榮穩定的局面。具體而言，香港就業援助制度具有以下基本特征：

第一，民間機構擔當重要角色。香港就業援助制度，一個最大的特點是官助民辦，民間機構作用巨大。香港政府非常注意發揮民間機構在開展就業援助服務工作方面的特殊作用。它們認為，民間社會福利機構，如社會辦學機構，靈活自如，專業程度高，應變能力強。充分發揮民間社會福利機構的作用，可為就業者提供較完善、較豐富和符合市場需要的高質量的就業援助服務。為此，香港政府通過宏觀規范管理、咨詢培訓、政策引導、經費資助等方式，大力扶持和發展民間社會福利機構。

第二，就業援助服務專業化程度高。適應城市現代化的需要，香港大力發展就業援助服務的專業化。一方面在大學里開設社會就業服務專科，開展就業援助制度服務研究，進行就業援助專業教育，培養專門人才。另一方面，通過多種教育方式，在社會上培養造就了一大批從事就業援助服務的專業人士。此外，他們運用資格審查、組織培訓等方法，不斷提高非政府社會就業援助機構的專業化水平。目前，香港已形成了包括專業教育、專業人士、專業機構、專門政策等在內的就業援助服務體系。

第三，就業援助經費來源廣泛。香港就業援助制度經費來源，主要有6種：（1）政府撥款。政府的撥款占經費的主要比重，這部分經費主要用于對認可的服務按照不同性質而給予不同程度的資助。比如，2000年香港政府對雇員再培訓就投入了6.82億港元。[10]（2）政府批準的可雇傭外地勞動的雇主的征款。香港政府向聘用外地勞動力的雇主征款，款額應根據補充勞工計劃聘用雇員所收取的相同（即每月400元港幣），于新合約及重續合約時征收。征款是根據《雇員再培訓條例》征收，該條例列明假若輸入雇員未能在得到簽證后抵港，或抵港未能完成雇員合約，所繳交的征款將不獲退還。倘若雇主予四個月之內重新申請一個新的外地雇員來港，入境事務處處長在處理申請時會把預繳征款的余額計算在內。（3）企、事業團體或私人捐款。香港每年都要舉辦各種各樣的募捐活動，籌集款項，籌款形式主要有義演、義賣、個人捐款、機構捐款，電話熱線捐款，上街募捐等，受到慈善機構、演義界、新聞媒介、熱心的知名人士和大公司、以及數十萬市民的積極參與。（4）政府注入的就業援助基金放入銀行獲得的利息。（5）社會輔助再就業機構向就業者收取的費用。

第四，就業援助保障水平高。過高的社會保障水平對于就業的負面影響，在大多數發達國家中，普遍存在，其原因是好的保障條件讓就業者在勞動力市場中變得不積極和過于挑剔，傾向于在更長的時間中等待有更好的就業崗位出現。于是，全社會的長期失業比重就會上升。據香港有關方面的資料顯示，在目前的情況下，如果一個三口之家領取“綜合保障援助金”，月收入可達萬元以上；而如果該家庭有一個人就業，只要他的薪資不高于或略高于三人的綜合援助金總額，那么，減去交通費等與工作相關的支出，其實際收入就會少于領取綜合援助金。所以，在綜合援助制度下，對于許多低技能勞動力而言，他們辛苦工作的勞動收入可能不如失業在家領取的社會保障收入。不僅如此，企業工資的穩定性要比社會保障收入差得多，隨時還可能面臨減薪。事實上，在當前的香港勞動力市場中，一般的低技能勞動者要找到一份月薪上萬元的工作，是十分困難的。因此在香港，寧愿失業在家等待而不愿去找工作的情況就比發達國家更為嚴重。

三、 香港經驗對我國推進就業援助制度改革的啟示

盡管香港就業援助制度的背景及歷史與內地有很大不同，在這方面我們不可能照搬。但是它山之石，可以攻玉。從香港再就業培訓的成功舉措中，我們能受到一些啟示。

第一，發揮政府在就業援助服務宏觀管理方面的作用。經驗證明，政府直接充當就業援助服務提供者的角色存在效率低下問題，就業援助社會化的任務之一就是改變政府的這種角色。然而并不意味著政府責任的弱化，從香港經驗看，政府的責任還應加強，政府的角色就是作為間接提供者，為社會機構提供資助或為服務對象提供補貼，而后由獨立的社會機構提供服務。政府用于就業援助的資金不因為角色的轉變而減少，但是在使用方式上有所變化，不再像過去那樣把錢用于鋪攤子建機構，而應用來建立新的資助和補貼制度。同時，從香港經驗看，政府首先必須加強發展規劃方面的職能，及時發布規劃目標，給社會各界提供指導。其次，政府必須完善就業援助服務指標體系，建立有效的統計渠道，這樣才有可能及時反映行業發展狀況。再次，政府必須建立就業援助服務行業標準，例如設施、人員、服務質量控制等等，為服務機構提供準繩。最后，政府必須代表就業者及公眾對就業援助服務機構進行監督，保障就業者及其家屬的合法權益。

第二，發揮民間就業援助機構的重要作用。香港就業援助制度，一個最大的特點是官助民辦，民間機構作用巨大。香港政府非常注意發揮民間機構在開展就業援助服務方面的特殊作用。它們認為，民間就業援助機構，靈活自如，專業程度高，應變能力強。充分發揮民間就業援助機構的作用，可為社會和需要者提供較完善、較豐富和質量較高的就業援助服務。為此，香港政府通過宏觀規范管理、咨詢培訓、政策引導、經費資助等方式，大力扶持和發展民間就業援助機構。目前，非政府就業援助機構已成為香港就業援助工作的重要角色。另外，民間就業援助機構在管理上相對獨立。一些規模較大的民間就業援助機構在發展過程中形成了集團，在集團內部可有多至幾十個相對獨立的服務單位。這些單位有的直接得到政府資助，有的則通過集團間接得到資助。于是形成兩層管理，基層單位的職責是提供服務，集團高層機構的主要職責則包括向基層單位提供信息、培訓和技術服務，進行服務監督，負責發展新項目，并充當服務單位與政府之間的中介。

第三，改革官辦就業援助服務機構。官辦就業援助服務機構應成為獨立于政府主管部門的服務提供者。長期以來，官辦就業援助服務機構，如官辦再培訓機構，依附于上級主管部門，缺乏應有的自主權，也缺乏自身發展的動力，造成人浮于事，效率低下。[11]要吸取香港的成功經驗，摒棄過去一個政府部門分管一切的傳統方式，重構政府與下屬機構的關系，一方面要把營運自主權下放給服務機構；另一方面應改變政府直接向下屬機構撥款的辦法，改為資助或補貼，按照服務機構的業務量提供資金，促進服務機構改善服務以吸引更多的服務對象。

第四，建設一支就業援助的專業化隊伍。由于在中國大陸，絕大部分就業援助服務工作直接由街道和居委會的干部承擔，大多數管理人員文化水平不高，對就業援助理論、制度及政策的認識與理解粗淺，缺乏相關的專業知識與技能，政策執行水平比較低。從香港的經驗看，香港就業援助制度的管理人員專業化水平高出許多，他們專職負責就業援助服務項目，不需要兼顧其他社會援助業務，更別說其他性質的工作。中上層管理人員的文化水平與專業水平均比較高，大都有大專以上的教育程度，他們在管理就業援助項目時，能從較高的專業層次著手。同時，香港的社會救助專業人員與國外同行交流密切，經常參加國際學術會議，吸收國際社會的先進經驗和技術。

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責任編輯 劉鳳剛