國外征信機構運作模式的比較及借鑒

摘要：個人信用征信制度是我國社會信用體系的重要組成部分之一，在建構我國個人信用征信制度的進程中，信用征信機構的運作模式直接關系著整個制度發展的成敗得失。世界其他國家個人信用征信機構主要為公共征信系統與私營征信機構兩種運作模式，在分析前述模式之優勢與不足的基礎上，提出我國應在目前運作模式的基礎上，逐步過渡到以政府為主導、并進行監管，以中國人民銀行個人信用數據庫為核心載體、以公司化的信用征信機構為重要主體的運作模式，以此構建有中國特色社會主義和諧征信體系與制度。

關鍵詞：個人信用征信機構； 公共征信系統； 私營征信機構； 和諧征信體系

中圖分類號：F11 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0120-04

個人信用征信制度是社會信用體系的重要組成部分之一，指在對個人信用數據的收集、利用、提供、維護和管理活動中所必須遵循的規范或準則。主要包括個人信用登記制度，個人信用分析、評估制度、個人信用查詢使用制度等一系列相應的制度。[1]其主體體系主要包括被征信人、信用征信機構以及信用數據使用者，有時根據具體情況可能還存在信用數據提供者。我國目前雖然尚未建立完全的個人信用征信體系，但隨著經濟的發展以及國家強有力的推動，無論是信用征信機構的設立、運作，還是信用消費者權益保護、以及市場發展的外圍環境、制度等等各方面均在大踏步的發展，可以說，現階段我國個人信用征信體系建設已初具規模。

在建構個人信用征信制度的進程中，個人信用征信機構的運作模式直接關系著整個制度發展的成敗得失，因此，系統研究世界其他國家個人信用征信機構運作的主要模式，分析其成功與不足，取其精華、棄之糟粕，可以更好地為構建我國個人信用征信機構運作模式提供借鑒基礎。本文擬從簡要地介紹世界其他國家個人信用征信機構運作主要模式入手，分析前述模式之優勢與不足，并對我國個人信用征信機構運作模式提出建議，以期為理論研究積淀些許素材。

一、 世界其他國家個人信用征信機構運作的主要模式

針對個人信用征信機構的運作模式分類，有人主張分為公共征信系統、私營征信機構運作模式；有人主張分為市場主導型、政府主導型以及公私兼有型。筆者更傾向于前者的劃分方式。因為在市場經濟國家，企業的運作均是由市場進行調節的，傳統計劃經濟條件下的以國家直接經營或干預企業運作的形式已經基本不復存在，當然，國家必須對市場進行宏觀調控、對企業的市場運作進行微觀規制，而如以市場主導型、政府主導型以及公私兼有型的方式劃分，其中政府主導型方式很容易使人誤解為是政府干預或參與市場運作，而實質上，即使是政府主導型的征信系統運作，政府仍然也只是監管者的角色。如下擬簡要敘述兩種模式的特征與典型代表國家的情況。

（一） 公共征信系統模式——以法國為代表

公共征信系統模式是以政府或中央銀行、銀行監管者為主導的征信系統模式。此公共征信系統是由政府直接出資建立的，并對其進行監督管理。中央政府利用行政權力，強制性要求企業和個人向這些機構提供征信數據，并通過立法保證這些數據的真實性。具體而言，此種模式多以中央銀行建立的銀行信貸登記系統為基礎，進而建立相應的征信管理體系。在實行公共征信系統模式的國家，中央銀行在征信活動實施、征信監管活動中扮演著重要的角色。[2]如下擬以法國的征信系統運作為例，進一步明了公共征信系統模式的特征。

法國是典型的公共征信系統模式，其不存在私營征信機構，征信服務由國家控制。法國的征信服務開始于1929年銀行壞賬普遍爆發的大危機期間。1946年，法蘭西國家銀行（法國的中央銀行）成立了信用服務調查中心，該中心建立了信貸登記系統，該系統分為企業信貸登記系統（Fichier bancaire des entreprises ，FIBEN）[3]和個人信貸登記系統（Fichier national des incidents de remboursement des Crédits aux Particuliers FICP）。其中個人信貸登記系統（FICP）是依據1989年12月31日頒布的《防止以及解決個人貸款問題的法案》（Act of 31 December 1989 on Preventing and Resolving Personal Debt Problems）而設立的，其主要負責對個人貸款逾期（delinquen cies）進行記錄，上述《法案》于2003年8月1日修正并實施，FICP也記錄包括個人破產情況、基于法院清算命令而償還貸款的情況。[4]所有信貸機構和金融機構必須每月報告關于分期付款、貸款、租賃、信貸額度和透支的逾期記錄情況。法國公營征信機構設立的主要目的是協助金融監管當局進行監管，法蘭西國家銀行根據征信機構提供的數據衡量貨幣政策的執行情況，對各金融機構的信貸資產質量、信用風險進行監控。同時，法國非常注重對個人數據的保護，自1978年以來，相繼出臺各種相關法案，以應對信息化給個人造成的傷害。有學者評價法國的隱私保護規定十分嚴格，嚴格得令私人征信機構實際上找不到生存空間。[5]

（二） 私營信用征信機構模式——以美國為代表

此種模式主要存在于美國、英國等信用經濟比較發達的國家，其從事征信業務的企業均由民間投資組成，政府不作投資，政府也不對征信服務行業實施任何準營許可，而完全交由市場機制決定。信用征信機構以利益導向為核心，其生死存亡完全取決于市場競爭，完全依靠市場經濟的法則和機制運作，完全依靠行業的自我管理形成具體的運作細則，政府僅負責提供立法支持和監管信用管理體系的運轉。

許多國家之所以選擇以私營信用征信機構為主的征信業運作模式，主要源于各國的歷史背景與社會環境?？疾觳捎盟綘I信用征信機構的國家，其征信機構出現之前，個人信用信息主要通過由親屬、婚姻、宗教或其他私人關系聯系起來的商人組成的網絡進行流傳或由商人自發組織的內部流傳，隨著消費信貸、信用經濟的飛速發展，并在由來已久的信息傳遞習慣的基礎上，逐步產生、演變為以盈利為目的的專門信用報告機構。這些機構大多由商人自發組織、籌建，主要是為商人擴大經貿范圍，保障交易安全而服務?？梢哉f，這些組織自建立之初便與政府并無必然、直接的聯系，只是后來為了規范征信業市場，國家基于其自身的職責，才以制定法律規范、實施監管等形式介入。另外，究其社會環境原因，采用私營信用征信機構的國家，其社會經濟均比較發達，民族文化呈現出“自由”、“平等”、“開放”等特點，此種社會環境使得信用報告機構極力追求開放、充滿活力并且透明的運作機制，而此種運作機制的要求恰恰與私營征信機構運作模式相契合。再加之這些國家在較長時間的征信實踐中獲得了良好的社會信用基礎和法制環境，因此，此種組織模式的征信機構可以比較好地滿足社會需求。如下擬以美國征信機構運作為例，進一步明了私營征信機構運作模式的特征。

美國個人信用征信與風險評估產業非常發達，其是伴隨著過去幾十年科技與市場的飛速發展而形成的。個人信用征信產業的中心力量是擁有征信數據覆蓋全國的三家個人征信機構，它們被習慣地稱為（或被譯為）征信局（Credit Bureau），它們分別是Equifax、環聯（TransUnions）和益百利（Experian），這些機構均是以股份公司形式運作的。雖然所有發放消費信貸的金融機構都記錄了他們自己的消費者的相關信息，但其中關于消費者還貸歷史情況最重要的、最全面的信息則來源于這三家個人征信機構。換言之，三大個人征信局提供的消費者信用記錄是消費者信貸風險評估系統里不可缺少的部分。沒有個人征信局的存在，美國今天的“現代消費信貸金融服務業”就幾乎不可能存在。同時，個人征信局非常注重其與消費者關系的管理，其主要通過披露程序、爭議報告程序、爭議核實程序、修正報告程序、欺詐受害者管理程序、成員身份調查以及假扮消費者的服務調查等七個方面的程序保障消費者權益。[6]

二、 對世界其他國家個人信用征信機構運作主要模式之評價

（一） 對公共征信系統的評價

通過如上介紹，我們可以看到，公共征信機構主要是由政府出資設立、以金融監管為主要目的的征信機構。大多數國家的公共征信機構都是由中央銀行或金融監管部門設立的。歐洲中央銀行（European Central Bank，ECB）將歐洲的公共信用調查機構定位于旨在為商業銀行、中央銀行和其他銀行監督機構提供有關相對于整個銀行系統的公司和個人債務狀況的信息系統。[7]公共征信系統的建立基本源于兩點動因：一是公共征信系統常常是為彌補私營征信局的缺乏而建立，在市場自身未產生信息分享時，政府采取了主動，當然，此也根源于社會經濟發展的需求，國家不再只作“守夜人”，而是主動承擔起維護金融安全的責任。二是公共征信系統在一定程度上更能充分地保護受信主體或信用交易主體的利益，在一定范圍抑制了潛在的道德風險。[8]與具體社會實踐相對應的，實行公共征信系統的國家，其信用管理、征信法律體系比較注重對征信業的監管以及對商業化信用征信機構、信貸機構行為的規制，以實現維護金融系統安全、保護消費者數據安全權等價值目標，在某種意義上，公共征信系統無論是在發達國家還是在發展中國家，其對防范金融危機均可起到一定的作用?？梢哉f，公共征信系統是很多國家個人信用征信體系建立的必然路徑，并與其長期形成的社會背景、法治環境、民族文化與交易習慣相統一。

公共征信系統的不足主要體現在國家財政對數據庫建設的投資較大，維護系統運轉的成本相對較高，這對一國自身實力要求較高，同時，維護公共征信系統是一個長期的過程，要求國家必須長期、持續地投入一定資金、精力等等，同時，其也同一國的民族文化、商業文化息息相關。實施公共征信系統的國家過多地注重國家金融安全，監管較嚴格，使得商業化信用征信機構、信貸機構裹足不前，因此很難全面、大規模地推動征信市場的發展。而征信市場的發達程度，直接關系著信用經濟的發展水平，關系著整個國家的經濟發展水平，因此，公共征信系統的選擇與實施更要與一國的經濟發展實際情況、階段性或長期的經濟發展任務相吻合。

（二） 對私營信用征信機構模式的評價

從歷史上考察，私營信用征信機構早于公共征信機構出現，私營信用征信機構在設立與發展之初主要是區域性、行業性的，或是作為生產或商業企業的附屬機構而存在。隨著信用經濟的擴展和科學技術的進步，私營征信機構在兼并整合的過程中，逐步產生了一批跨行業、跨地區、跨國境的專業信用調查機構。[9]如介紹私營信用征信機構模式時所述，歷史背景、社會環境、良好的信用經濟發展基礎與相對完善的法律體系使得私營信用征信機構發展呈現出相當的活力。

然而，事物的產生與發展總是辯證統一的。私營征信機構為主的征信業運作模式雖有其發展的優勢，但其也存在一定的不足，主要體現于：在收集信息以及提供服務時，其更追求效率，并呈現出廣泛性等特點，這使得其對法律環境和執法水平的要求較高，否則將有可能大規模地產生濫用信用信息資源和侵害消費者隱私權等問題與矛盾；同時，國家更多地是以法制手段約束私營征信機構的行為，而并非運用實時、全面以及嚴格的監管手段與措施調控征信市場，因此對私營征信機構自律性、自覺性的要求更高。毋庸置疑，征信活動旨在解決交易過程中的信息不對稱問題，而獨自作戰的各個私營征信機構之間，雖存在一定程度的信息共享，但其相互之間也存在著一定的信息不對稱。此種“背靠背”的市場運作模式，使得私營征信機構的個體運作行為久而久之可能會形成小漏洞，隨著全行業普遍性行為的擴大，有可能在大范圍產生危機，2007年始爆發于美國的次貸危機即是一例。

通過如上的比較之后，我們總是試圖尋求一個答案，希望能夠找到一個分清孰優孰劣的標準，但同時我們更應以客觀、嚴謹眼光視之，以期得出更精準的評價。由于一項經濟或法律制度，其深深植根于一國的社會經濟基礎、民族傳統文化以及商業交易習慣等方方面面，并從更深層次上反映一國生產關系與生產力之間的矛盾統一。因此，如下我們本著謹慎的態度，在介紹、分析公共征信系統、私營征信機構運作模式之后，擬深入探討我國在現階段及更長遠的時期內，如何更好地構建征信機構運作模式與發展征信市場，以期更好地推動我國經濟的發展。

三、 我國信用征信機構運作模式選擇

國際比較的目的并不僅僅在于了解與介紹，而更在于借鑒、為我所用。對于制度借鑒，大家似乎多半習慣采用“制度——制度”的研究范式，哲學或社會學領域則相對更多地循著“社會經濟基礎——經濟制度——法律制度”，并最終追根溯源至“生產關系——生產力”之間關系的范式進行研究?！爸贫取贫取敝芯糠妒娇此坪啙嵜髁?，其制度內容與形式極盡彰顯，但其不足之處在于我們往往僅研究制度本身的內容，而忽視了對社會經濟基礎、法律環境對制度形成的決定性影響等問題的研究，從而使得意欲借鑒的制度往往缺乏本土化的基礎條件。申言之，我們不能僅滿足于以西方的理論框架、概念、范疇和命題來研究中國，因為如果移植過來的制度“水土不服”，則只會把中國人的經驗裝進西方的概念體系中，從而把對中國問題的研究變成一種文化殖民的工具。[10]誠然，正如有學者認為，利用比較分析方法研究問題所運用的研究成本是最高的，因為我們只有在論證“目標國家”法治背景與社會環境與我國目前法治背景與社會環境同質的前提下，討論借鑒與移植“目標國家”的相關制度才有實際意義，才能證明其所得出的結論具有正當性，而任何所謂秉持邏輯主義與功能主義的做法均是不可取的。[11]而在借鑒他國制度、建構本土制度時，我們更要從理性與實際出發，誠如有學者所言，理性所能做的，是幫助我們更有效地達到既定的目標。[12]在比較借鑒世界其他國家信用征信機構模式之余，擬進一步深入探討我國信用征信機構運作模式，以期為我國征信制度理論研究與實踐拋磚引玉。

我國目前的個人信用征信機構運作模式基本上是以《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》中所述中國人民銀行征信中心與商業銀行，與各地方法規所述信用征信機構、數據使用主體、消費者之間的關系此兩種方式、途徑建立起來的，但更以前者為重心，如果對比目前世界上的公共征信系統與私營征信機構運作模式，我國目前的模式（更準確點說是“方式”，因為其尚未發展成熟、規?；└愃朴诠舱餍畔到y，而且從一定程度上說，目前模式是比較適合我國國情的，無論在法規、規范性文件的具體內容設計上、還是在實踐操作方面，均比較適合我國信用經濟發展的現狀。但其也存在一定的不足，我國地域遼闊、地區經濟發展存在著一定的不平衡，而如今經濟發展速度之快令世界咂舌，金融交易日益復雜，面對此種情況，長期持續建立、維護與更新龐大的個人數據中央公共系統，相應的人力、物力、財力投入和維護費用較大，國家財政負擔較重，從長遠來看，此種模式并不可行。那么，我們就需要找到能夠持續推動我國個人信用征信制度發展的動力以及最優模式。而在征信市場發展過程中，可以承擔此重任的即是信用征信機構，而我國目前尚未在法律層面明確規定可以從事個人信用征信業務的信用征信機構的地位及其權利、義務內容，信用征信機構總體上發展較弱，信用征信機構自身無法完成推動我國征信市場發展的使命。

當然，目前在我國相關個人信用數據開放的法律、法規不健全的情況下，純粹以信用征信機構為核心的商業化運作可能會導致信用數據收集困難、消費者信用數據被濫用，對信用征信機構、信用數據使用者無法全面保護等矛盾與問題，從而制約個人信用征信制度的發展。因此，從我國國情出發，綜合考慮我國征信業的發展歷程、現狀以及未來的目標，當前經濟發展情況決定了我國的征信機構運作模式既不能重復發達國家長期摸索、市場競爭的歷程，又不能完全采取政府一力承擔的方式。建議我國在目前運作模式的基礎上，逐步過渡到以政府為主導、并進行監管，以中國人民銀行征信中心個人信用數據庫為核心載體、以公司化的信用征信機構為重要主體的運作模式，以此構建有中國特色的社會主義和諧征信體系與制度。

對于上述諫言的運作模式需要說明的是，借鑒美國次貸危機的經驗、教訓，單純的商業化模式易使國家監管與全社會的經濟發展情況產生信息不對稱，因此公共信用數據庫是政府進行監管的重要措施之一，是防范金融風險的有效途徑，但公共信用數據庫不宜龐大，可設定一定額度或重要程度級別的指標，定期更新數據庫，以實現實時、有效地監管。同時征信市場交由征信主體運作，以市場經濟規律調節，從而建構健康、有活力、和諧的征信市場。在征信市場建構與運作的過程之中，國家宏觀調控與市場規制二者耦合互動之特點非常突出，并且此耦合理念也將更好地指導征信市場發展。[13]另外，對于信用征信機構的構成形式，在經濟全球化、金融全球化的大背景下，應摒棄身份差別，消除壁壘，無論是內資、外資征信機構，還是國有、私營征信機構，均應平等地參與到征信市場中，通過市場機制積極地、有效地競爭，進行資源配置，從而有力地推動征信市場發展。

構建個人信用征信機構運作模式是我國發展個人信用征信制度進程中的重要課題之一。西方發達國家的個人信用征信機構運作模式固然成熟，但是如將其借鑒、移植至我國的經濟制度體系框架中，能否繼續良性發展難以斷下評判。在社會主義和諧社會的大背景下，尋找一條適合我國個人信用征信機構發展之路勢在必行，在甄別西方發達國家制度經驗與教訓的基礎上，我國個人信用征信機構運作模式的構建必將走上坦途，我國信用經濟必將大踏步發展。

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責任編輯 仝瑞中