我國“農家樂”用地問題的法律思考

摘要：我國的“農家樂”現象自產生之初就與農村宅基地結下了不解之緣，也因此出現了“農家樂”用地與農村宅基地混用的問題。本文分析了農村宅基地的法律性質和“農家樂”中占用農村宅基地進行經營存在的法律問題，并針對我國當前“農家樂”發展的現實，提出了幾點法律完善建議。

關鍵詞：“農家樂”； 農村宅基地； 法律對策

中圖分類號：F301 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0161-03

2008年國家調整了節假日的休假時間，將以往的“五一”黃金周七天假期已經縮短為三天，并增加了清明、端午中秋等傳統節日的假期這樣的調整，勢必會將歷年來火爆的“長線游”轉變為“短線游”，那么，位于大中城市城郊農家小院的“農家樂”必將成為旅游業的一大亮點。

一、 “農家樂”的產生及其意義

“農家樂”發端于四川郫縣友愛鄉農科村，上世紀80年代中后期，這里的老百姓見許多城市人跑到農村里尋求“返璞歸真”，這些頭腦靈活的農民便利用自己的農家小院辦起了10元人民幣吃玩一天或15元人民幣吃住一天一宿的休閑園地。由于城市人喜歡到那些流水潺潺的溝河和田園中去觀光度假，于是他們又將自己的承包土地聯合起來進行花草園區培植，日久天長，現在這里已是“國家生態示范區”，是農家民俗旅游的代表，也是享譽全國的花卉、盆景、苗木、樁頭的生產基地。這就是農家樂的雛形。

所謂“農家樂”就是以農村地區為特色，以農民為經營主體，以農民所擁有的土地、庭院、經濟作物和地方資源為依托，以旅游、觀光、休閑、度假活動為內容的一種社會經濟活動，是農業經濟體系的一個組成部分。

“農家樂”不僅是一種以“吃農家飯，住農家院，享農家樂”為主要內容的旅游現象，更是一種“以城帶鄉，統籌城鄉，城鄉互動，相互促進”的城鄉協調發展現象。事實證明“農家樂”確實帶動了農村經濟的快速發展，對加快全面小康建設的步伐，尋找解決“三農”問題的途徑，發揮了重大的作用。[1]

二、 農村宅基地與“農家樂”用地的法律性質分析

“農家樂”雖帶動了農村經濟的發展，但也產生了一系列的問題，如農村和城市郊區規劃的混亂、亂占濫用土地、生態環境被破壞等。其中用地問題最為突出。

“農家樂”的經營方式一般表現為農民在自己的宅基地及其周圍開辟園地，建造房屋，作為營業場所；或者干脆在自己的宅基地范圍內又新建房屋，用于營業。農民的住宅房屋與作為營業的場所是一體的，在物理上很難區分。

（一） 農村宅基地的法律屬性

農村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。

依照我國《物權法》第152條規定，宅基地使用權是指農村集體組織的成員依法享有的占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋及其他附屬物的權利。宅基地使用權有如下基本法律特征：

1. 性質上為用益物權。在宅基地使用權中，權利人有權在土地上建造房屋及其他附屬設施。所謂用益物權，是指在他人所有的物上享有的權利。在我國，農村的土地，除法律規定屬于國家的以外，屬于集體所有。個人不是土地的所有權人，故宅基地使用權是建立在集體所有的土地之上的。

2. 宅基地使用權主體是農村集體組織的村民。因為宅基地使用權具有一定的社會福利性，此點主要表現在農村居民能以非常低廉的價格甚至是無償獲得宅基地，國家通過分配給農民宅基地，有效的保障了農民的基本生活居住條件，最終維護農村社會秩序的穩定。

3. 宅基地使用權只能用于建造農村村民的個人住宅。所謂建造農村村民的個人住宅，是指農村村民所建住房以及與住房的居住生活有關的其他建筑物和設施，如廚房、廁所、院墻、儲藏室。

我國現行《土地管理法》第62條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”可見，農村宅基地使用權具有一定的社會福利性。

（二） “農家樂”用地的法律性質

筆者認為，“農家樂”占用農村宅基地行為的法律性質可以從以下幾點進行把握：

1. 宅基地的一定社會福利性與“農家樂”占用宅基地行為的經營性相矛盾。眾所周知，農村宅基地使用權具有生存保障的性質，是國家給予農戶的福利，農民的宅基地的使用權是無償獲得的。而“農家樂”是經營性質的，其土地使用權屬于建設用地使用權，因而不具有生存保障性質，也就是說“農家樂”用地不應是無償的。

2. “農家樂”用地主體超出了農民范圍。從農家樂投資的主體分析，農民個人或者合伙在農村興辦的農家樂應該占“農家樂”發展的主導，但由于缺乏有效的管理，“農家樂”的投資主體不再限于農民，一些工商企業也開始涉足“農家樂”投資經營并逐漸侵蝕了農民的利潤，這種濫用“農家樂”的主體資格的情況，違背了國家解決農民發展問題的意愿。

3. 宅基地的土地用途決定了“農家樂” 占用農村宅基地的不合法性。原則上，劃撥的宅基地只能用于該土地建造住宅以及與生活相關的其他附屬設施，但是在現實生活中，往往存在超標占用宅基地或改變宅基地用途，建造非生活設施的情況等現象。

依照我國《土地管理法》第12條規定“依法改變土地權屬和用途的，應該辦理土地變更登記手續。”第65條第二款規定“不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。”

但由于基層政府對農民建房缺乏的正確引導和管理，加之農村宅基地實行的是無償、無期限的使用制度，由于利益的驅使，便出現了農民超標準占用宅基地建房或未經土地管理部門批準任意在承包責任地上建房或不按照批準的用途使用土地，改變宅基地用途等情況的出現。例如，鎮江市有一組數字顯示，在被調查的鎮江市某區下轄3個鎮、1個民營經濟開發區（合計21個行政村）和4個街道辦事處共17300余戶農村宅基地中，宅基地面積不符合規定并成為超標戶的有9500余戶，約占總戶數的55%。超標戶的主人超標建房的目的性非常明確，是為了謀取利益利用家前屋后空閑地擅自占地建房，并將超標建房用來發展家庭副業，開辦家庭第三產業，這部分宅基地通常是超標面積在36㎡以上，統計中，超標面積在36㎡以上的超標戶約有2400戶，占這一時期超標戶總數的34%。[2]

總之，“農家樂”屬于農民發展第三產業的營利方式，因而，其用地應屬于建設用地的性質。

三、 我國現行法律對“農家樂”用地規范存在的不足

針對性法律的缺失是造成“農家樂”占用農村宅基地現象普遍存在的原因之一，目前，我國《土地管理法》、《物權法》中都沒有針對“農家樂”的用地問題的專門性規定。

（一） 《土地管理法》的規定過于原則

我國《土地管理法》中涉及宅基地使用的相關條款有：第12條規定“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”第44條規定“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”第62條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”

“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準，其中涉及占用農用地的，依照本法第44條之規定辦理審核手續。”

第65條第二款規定“不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。”

第77條規定“農村村民未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。”

由以上法律規定可以看出，《土地管理法》對宅基地用地做出的規定是原則性的，[3]其中并沒有專門涉及“農家樂”占用宅基地的相關規范。

（二） 《物權法》的規定不足

《物權法》對宅基地的規定基本沿襲了《土地管理法》的規定。第152條規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”第153條規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”可見，《物權法》也沒有針對“農家樂”占用宅基地的現象進行法律規定。

四、 規范“農家樂”用地的法律對策

針對性法律制度的設計缺失是“農家樂”占用農村宅基地問題產生的法律原因，對現行的農村宅基地法律制度進行完善和創新是解決問題的根本性出路。我國急需制定與《土地管理法》相配套的“農家樂”經營用地管理方面的法律或法規。筆者認為，規范“農家樂”用地的法律完善可以從以下幾個方面進行：

1． 在立法的指導思想、基本原則方面。在立法的指導思想方面，應當做到兼顧農村宅基地的福利性與經濟性，對現行的農村宅基地法律制度進行完善。立法的核心是完善農民的宅基地使用權，對現行法律中出現的原則性規定進行細化，適應時代發展需要，針對宅基地使用中出現的不同狀況出臺對應的法律措施。可以先出臺地方性的管理法規，進行試行，然后出臺《農家樂用地管理條例》，最后出臺《農家樂用地管理法》。[4]

在立法的基本原則方面，我們在遵守憲法法律的基礎上，結合農家樂用地的實際情況，可以設計以下幾個原則：一是珍惜土地，保護耕地，合理利用每一寸土地，保護國家的國土資源。二是充分調動農民的生產積極性，切實保護農民的權利。三是規范農家樂用地，促進農村經濟的發展。

2． 在具體制度設計方面。（1）對集體建設用地實行有償使用。我國《土地管理法》確立了國有土地的有償使用制度，即對具有經營性質的土地實行有償使用，對具有公益性用地才適用無償劃撥。根據這一原理，在對耕地進行保護的前提下，對經營性土地應實行有償使用，對公益性土地才實行無償供地。也就是說，對于“農家樂”、企業等贏利土地進行有償使用，對于給予生存保障性的宅基地申請進行無償安排。因而，對于“農家樂”，在符合鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的用途的前提下，應進行有償使用，而不是僅限于現在的只對“農家樂”用戶征收營業稅。在此應特別說明：有償使用是針對在宅基地范圍以外另辟新地建造“農家樂”的而超出的面積（即除去保障面積后，保障面積是國家無償賦予的，屬于無償劃撥性土地）。對超標準部分要求繳納資源占用費，并形成合理的價格體系，價格的確定要體現宅基地區位環境質量的差異性，因地定價。對于在宅基地范圍內另建房屋或在居住房屋上另建幾層作為“農家樂”的情況，我們則應只對其征收營業稅，因為國家基于生存保障無償提供給農民宅基地使用權后，這種宅基地生存保障的使命即告結束，至于農民無償取得宅基地使用權后如何使用，有自主決定的權利。（2）以租賃方式充分利用農村的閑置宅基地。我國《土地管理法》第62條第2款規定“農村村民建住宅應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。”目前我國正處在城市化進程的高峰期，大量農民遷移到城市，這樣便造成農村有大量的空置宅基地。為了不對耕地造成嚴重破壞，日益升溫的“農家樂”可以利用空置宅基地來發展其規模。在我國采用租賃方式利用空置的宅基地是合法且可行的，空置宅基地的出租不會損害集體經濟組織的所有權，它不是對集體所有權的限制，只是在所有者可控制范圍內，提高對宅基地的利用效率。因此宅基地的租賃是符合我國現行法律規定和土地政策的。把空置的宅基地出租給“農家樂”經營者使用，使農村空置宅基地物盡其用，可以緩解“農家樂”用地壓力，加大對農戶的扶持力度；空置宅基地以合法合理的方式有效利用后，也可以防止宅基地非法交易現象的滋生；空置宅基地進行整合后，可以用于農家樂的擴建或重建，這樣，便提高了宅基地的使用率，同時也節約了宅基地資源。[5]另外，需要注意的是，該租賃對象只限于該農村集體經濟組織中的成員，這樣既是對相關法律的遵循，也可以防止非農戶租賃該空置地用于“農家樂”的營業。（3）在法律規定中明確“農家樂”的經營主體資格。目前，“農家樂”的經營主體并不是僅限于擁有宅基地使用權的農戶，還有一些投資主體。為了帶動農戶的經濟增長，保護農戶的合法權益，因而必須確保農戶在經營主體中的地位，農戶可以以宅基地的使用權作為出資方式，而享有“農家樂”的盈利。而對于那些通過非法交易宅基地或受讓房屋使用權而獲取宅基地使用權的投資者，應該予以取締或通過其他方式使其經營合法化。因為，宅基地的使用權具有身份性，失去集體經濟組織成員這一身份，宅基地的使用權也會失去存在基礎。那么，以宅基地為基礎的“農家樂”也會缺乏合法性。（4）強化農用地轉用法律制度、用途管制法律制度和規劃法律制度。我國《土地管理法》第44條規定“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”第65條第二款規定“不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。”第59條規定“鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規定辦理審批手續。土地利用規劃制度是土地用途管制制度的前提，農用地轉用審批是實現用途管制的關鍵，三者之間相互聯系。我國法律對以上三方面只做了原則性的規定，并沒有提出具體的實施細則，因而為適應社會的發展，應該不斷強化、細化。（5）加強對宅基地審批工作的監管力度。目前，農村村民取得宅基地一般要經過以下程序：申請、審批和登記。申請是取得宅基地使用權的前提，村民向村民委員會提出申請，村民委員會進行討論，并報鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。審批是指村民委員會根據村鎮規劃，對提出用地申請的村民的申請進行全面審核，按規定權限上報鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。[6]從目前農村宅基地管理現狀來看，審批農村宅基地過程是比較消極被動的，只要與土地利用總體規劃不沖突，不占用基本農田，無權屬糾紛，農民選在哪里基層國土部門便批在哪里，隨意性、零散性很大。農村宅基地建設審批既無規劃也無計劃，農民建房更是規劃意識淡薄，建房選址往往不是看規劃，這樣便出現了為發展“農家樂”或擴大經營規模，不經審批在自家耕地上建房，使宅基地占用耕地數量呈逐年增長態勢，造成了土地的大量浪費和閑置。[7]因此，審批工作體系的完善，可以減少一些人出于各種目的，抓住規章制度的漏洞，亂批、不批或濫批宅基地。（6）加強執法監察，嚴格執法力度，逐步建立縣（市）、鎮、村、組四級土地監察網絡，形成強有力的國土資源管理隊伍，從基層抓起。同時，可將農村宅基地管理工作納入政府工作責任制考核目標中，作為考核鎮、村干部的依據，嚴格依法行政，努力把各種違法現象解決在基層。（7）強化土地法律責任，對于違反宅基地管理規定的行為應當承擔相應的法律責任。例如，由于審批工作人員玩忽職守、徇私舞弊的，應由所在單位或上級主管機關給予處分；造成損失較大，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

當然，除了加強立法完善以外，我們還應加強土地保護的宣傳力度，使農村村民逐步形成珍惜土地的保護意識。目前，由于我國農村村民環保意識比較淡薄，因而，利用廣播、電視、報刊等媒體，加大對土地管理法律、法規和基本國策的宣傳，增強干部群眾的法律意識和土地憂患意識，增強領導干部的責任感，在全社會逐步形成良好的用地氛圍，共同遵法守法。

參考文獻：

[1]劉俊.中國土地法理論研究[D].北京:法律出版社，2006.

[2]胡俠，蘇小芳.論農家樂占用農村宅基地現象的合法性[J].西昌學院學報，2007，（9）.

[3]物權法，宅基地使用權章條文理解與適用[J].法律天地.

[4]姜愛林，陳海秋.改革與完善農村宅基地法律制度的思路與若干對策建議[J].財經政法資訊，2007，（2）.

[5]牟旭.農村空置宅基地利用問題初探[J].法制與社會，2007.

[6]陳龍業.物權法百事通[D].北京:中國法制出版社，2007.

[7]丁大平，歐志強.完善農村宅基地管理的五點建議[J].國土資源導刊，2005.

責任編輯 王友海