論新時期民營經(jīng)濟與政府職能轉(zhuǎn)變的良性互動

摘要：民營經(jīng)濟的崛起與政策環(huán)境、地區(qū)經(jīng)濟以及社會和諧度均具有高度的相關性。政府與民營企業(yè)既是市場經(jīng)濟的元素，又是社會系統(tǒng)的元素，二者相互制約，相互聯(lián)動。官本位影響民營經(jīng)濟的發(fā)展。政府觀念轉(zhuǎn)變，對于民營經(jīng)濟的發(fā)展至關重要。實現(xiàn)民營企業(yè)與政府的良好互動，對于民營企業(yè)的發(fā)展、政府職能的創(chuàng)新都有著重要的作用。

關鍵詞：民營經(jīng)濟； 政府職能； 良性互動； 政治發(fā)展

中圖分類號：F276.5文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）11－００83－０3

改革開放30年，民營經(jīng)濟從無到有，從小到大，從弱到強，成為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，全面建設小康社會的重要力量。民營經(jīng)濟的巨大成就，離不開政府的支持與扶持。在一些民營經(jīng)濟發(fā)展比較好的地方，也正是政府職能轉(zhuǎn)換比較早、履行職能比較好的地方。但是，由于傳統(tǒng)觀念的滯后，相關法律法規(guī)不完善，政府對民營企業(yè)的監(jiān)管和服務不到位，對民營企業(yè)干預過多，職能上存在“缺位”、“越位”及“錯位”的現(xiàn)象。因此，黨的十七大上提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并指出，“要著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順關系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，規(guī)范行政行為，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預”。中國經(jīng)濟正處在體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及融入世界經(jīng)濟大潮的關鍵時期，政府如何正確發(fā)揮職能，特別是如何發(fā)揮其管理企業(yè)的職能，對民營企業(yè)進行引導和服務，一直都是行政領域里急需解決的問題。

一、 政府轉(zhuǎn)變觀念與民營經(jīng)濟的發(fā)展

中國的各級政府有50余年管理國營經(jīng)濟的經(jīng)驗，但管理并協(xié)助私營經(jīng)濟發(fā)展卻還是一項較新的工作。在轉(zhuǎn)變政府職能前，最重要的是要轉(zhuǎn)變政府的觀念，這是政府轉(zhuǎn)變職能的思想前提。

1. 要樹立“市場觀”。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟運行中應該讓每一種資源被配置到最適合的位置上，各得其所，各自能夠發(fā)揮應有的作用。資源的有效配置，并不依人的意志、政府的意志為轉(zhuǎn)移。不發(fā)揮市場機制的作用，就難以實現(xiàn)資源的有效配置。政府在這個過程中，要尊重市場，從競爭性領域退出，把市場的大舞臺讓給企業(yè)，只是“充當市場規(guī)則的制定者、市場秩序的維護者、市場主體即企業(yè)的服務者”。[1]不管怎樣，政府不能代替市場起作用，政府也代替不了市場。

2. 要樹立“實踐觀”。在理論與實踐發(fā)生矛盾時，要尊重實踐，服從實踐，讓實踐去說話。這也就是鄧小平所一再強調(diào)的“允許試，不爭論”。這方面有成功的案例，也有失敗的教訓。當全國還在討論如何看待個體私營經(jīng)濟的時候，浙江省卻從爭論中擺脫出來，堅持“不看成分看發(fā)展，不看規(guī)?？葱б妫豢幢壤簇暙I”，對不同所有制企業(yè)一視同仁，公平發(fā)展，使得民營經(jīng)濟放開手腳，取得了高速發(fā)展。

3. 要樹立“群眾觀”。尊重群眾的創(chuàng)業(yè)精神，以支持的態(tài)度，放手讓群眾大膽去做。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、股份合作制等都是群眾在實踐中的創(chuàng)造，而不是哪個經(jīng)濟學家的制度設計。浙江省的民營經(jīng)濟發(fā)展迅速，正是由于政府注意到了群眾的創(chuàng)業(yè)精神，激發(fā)了老百姓的創(chuàng)業(yè)熱情，形成了老百姓自發(fā)創(chuàng)業(yè)的機制。浙江省各級政府著力創(chuàng)造和培育與市場經(jīng)濟相適應的專業(yè)市場，把成千上萬個體戶、家庭企業(yè)連接在一起，分工合作，形成通向全國及全世界的營銷網(wǎng)絡；大膽放寬投資領域，使民間投資非?；钴S；適應中國式工業(yè)化特點，創(chuàng)造眾多“塊狀經(jīng)濟體”，及時組建商會和行業(yè)公會，促進民營經(jīng)濟的健康發(fā)展。事實證明，尊重群眾的創(chuàng)業(yè)精神，就是尊重民營經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。

4. 要樹立“創(chuàng)新觀”。制度創(chuàng)新是民營經(jīng)濟發(fā)展的關鍵所在。中國首批個體工商執(zhí)照和首個關于私營企業(yè)的地方性法規(guī)，首家實行利率改革的信用社和首家股份合作制的城市信用社，首個股份合作制企業(yè)和首個股份合作制企業(yè)的地方性法規(guī)，都是來自于民營經(jīng)濟發(fā)展最快速的浙江省。浙江省在發(fā)展民營經(jīng)濟時，始終有敢為天下先的精神，提出了一些讓人耳目一新的政策：即“兩放”、“三有”、“三加大”、“四不限”、“四個新”等政策措施。[2] “兩放”就是放寬政策，放手發(fā)展；“三有”即是讓民營企業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟上有實惠，社會上有地位，政治上有榮譽；“三加大”即加大政策扶持力度，加大依法保護力度，加大環(huán)境整治力度；“四不限”即不限發(fā)展比例，不限發(fā)展速度，不限經(jīng)營方式，不限經(jīng)營規(guī)模；“四個新”是指認識要有新提高，發(fā)展要有新思路，管理要上新臺階，環(huán)境要有新改善。這些政策的實施，體現(xiàn)了政府的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新能力。

5. 要樹立“服務觀”。政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉照?，這需要的是勇氣與智慧?！靶≌?，大服務”是政府職能轉(zhuǎn)換的目標。轉(zhuǎn)換職能后的政府，真正能夠想民營企業(yè)之所想，急民營企業(yè)之所急，幫助民營企業(yè)解決實際困難，提供政策咨詢服務，提供人才培訓服務，提供信息咨詢服務等等，為民營經(jīng)濟的發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境，引導民營企業(yè)更好更快地發(fā)展。

二、 政府職能轉(zhuǎn)變與民營經(jīng)濟的發(fā)展

實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換，也就是要處理好“有為”與“無為”之間的關系。關于政府的“有為”與“無為”，經(jīng)濟學家厲以寧給出了非常精辟的解釋。厲以寧說：“有為出自無為”。[3]政府無為不等于“不作為”或“無所作為”。政府的“無為”是指政府應遵循客觀規(guī)律而不做違背客觀規(guī)律的事。有人把浙江濃郁的創(chuàng)業(yè)氛圍，歸功于政府的“無為而治”。事實上，浙江政府看似“無為”的對民營經(jīng)濟的默許與不約束，其實是對民營經(jīng)濟的一種充滿政治智慧的保護，是另一種“有為”，這才造就了民營經(jīng)濟的發(fā)展奇跡。有所不為才能有所為，這才是“有為出自無為”的真諦。

首先，政府職能行使上的“無為”。清楚在哪些方面要“無為”，這是政府職能轉(zhuǎn)換的根本。第一，影響市場正常秩序上的“無為”。政府的職能應是培育市場體系，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，維護公平競爭的市場環(huán)境，但不能干擾正常的市場秩序。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府必須改變以往的包攬一切的指令性計劃，依靠行政手段來管理經(jīng)濟的做法。政府對企業(yè)的管理，主要是運用利率、稅率、匯率等經(jīng)濟參數(shù)來調(diào)節(jié)企業(yè)行為和整個國民經(jīng)濟的運行。第二，影響企業(yè)的正常經(jīng)營活動上的“無為”。政府應該退出一般競爭性領域，把投資主要集中在非競爭性的公益性項目和重大基礎設施項目上來，提供市場不能有效提供的公共物品和公共服務，這是其應履行的基本職能。企業(yè)是離市場最近的主體，政府不能越俎代庖的干涉企業(yè)的正常經(jīng)營。一些地方政府，不是作為服務者出現(xiàn)，而是不適當?shù)匾允袌龉芾碚叩纳矸莩霈F(xiàn)，并直接參與投資、參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動，從而影響了民營經(jīng)濟的發(fā)展。山東省最大的民營企業(yè)——萬杰集團和中國最大的民營醫(yī)院——萬杰醫(yī)院瀕臨倒閉，而導致其走到這一步的重要原因之一就是地方政府的不正當干預。[4]而類似的現(xiàn)象在全國具有一定的普遍性，地方政府的不當干預經(jīng)常會出現(xiàn)在民營企業(yè)的失敗案例中，可以說，在很大程度上，民營企業(yè)“成也政府，敗也政府”。第三，在不規(guī)范收費、罰款上的“無為”。地方政府中有相當多不是吃皇糧的行政、執(zhí)法人員，他們沒有財政撥款，而是靠收費和罰款來養(yǎng)活。據(jù)國家統(tǒng)計局普查的數(shù)據(jù)，2004年政府各部門行政性收費高達9367.67億元，2006年高達1.3萬億元。這些費用大都是從一些個體、微型和中小型企業(yè)收來，因為這些企業(yè)經(jīng)濟實力弱，政治地位低，既沒有外資企業(yè)、集體企業(yè)的政府保護，也沒有大型企業(yè)的政治地位，他們只能任人宰割。企業(yè)深受交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法、矛盾執(zhí)法之害，一些企業(yè)幾乎被執(zhí)法人員的吃、拿、卡、要所搞垮。個體工商戶連年下降的一個重要原因也就在此。所以，在中國許多地方，創(chuàng)業(yè)的一大問題就是如何與工商、質(zhì)檢、稅務、公安和政府其他部門搞好關系。政府各部門在亂收費、亂罰款上的“無為”將是民營經(jīng)濟的一大福音。

其次，政府職能行使上的“有為”。政府有了“無為”，更重要的是要在自己的職能行使上“大有作為”。政府管理的本質(zhì)不是長久以來我們所奉行的“管制”，而是服務。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，也就是要從無限型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑥墓苤菩驼D(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?。第一，建立為民營經(jīng)濟創(chuàng)造良好法律制度環(huán)境的法治型政府。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。各級政府要加強法制建設、完善行政人員的行為規(guī)范并保證執(zhí)法的有效性。為企業(yè)創(chuàng)造良好的法律制度，一方面要健全行政立法機制，加強行政立法，公務人員行為規(guī)范要盡可能明確具體，并要有相應的監(jiān)督與制裁措施；另一方面，對公務人員行為規(guī)范的執(zhí)法和監(jiān)督主體也要制定行為規(guī)范并給予有效的制約監(jiān)督。對民營企業(yè)的行為要依法管理、依法執(zhí)政，對各種侵犯民營企業(yè)及業(yè)主的行為要做到有法可依，有法必依，保護民營企業(yè)的私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯，保護民營企業(yè)主的合法利益不受侵犯。第二，建立起為民營經(jīng)濟創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境的公共型政府。市場經(jīng)濟是競爭的經(jīng)濟，政府的一大職能就是為各種所有制經(jīng)濟成分建立一套公平、公正、公信的競爭游戲規(guī)則。長期以來，對民營經(jīng)濟的歧視存在于各個經(jīng)濟領域，直接制約和打擊了民營企業(yè)的創(chuàng)新空間和創(chuàng)新動力。目前，《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》的具體實施細則在2008年出臺。各級政府要積極貫徹實施文件精神及各項細則，取消對民營經(jīng)濟發(fā)展的限制性、歧視性規(guī)定；打破行業(yè)壁壘，在稅收、投融資、土地使用、企業(yè)開辦、進出口等方面給予民營企業(yè)以平等的權(quán)利，為民間投資創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。目前，區(qū)域和國際競爭的一個重要維度就是制度和體制的競爭。各級政府只有主動調(diào)整和完善對民營企業(yè)應該貫徹的非歧視制度、市場準入制度和公平競爭原則，才能創(chuàng)造和維持民營經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。第三，建立起以市場、企業(yè)為導向的高效能服務型政府。政府對民營企業(yè)的服務應該做到高效，以降低企業(yè)的成本。在中國，企業(yè)對政府的服務普遍流露出不滿的情緒，有一定的抱怨，認為政府對企業(yè)服務不夠，特別是在審批環(huán)節(jié)上，環(huán)節(jié)多、程序繁，辦事效率低下，阻礙了民營經(jīng)濟的發(fā)展。就是在溫州這種政府職能履行比較好的地方，“老百姓對政府的滿意度并未因經(jīng)濟增長而成線性提高”，[5]更不用說在中國的一些不注重民營經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)了。針對這種情況，溫州市政府從2003年下半年起，開展旨在提高政府服務質(zhì)量和辦事效率的“效能革命”。“效能革命”主要包括“四條禁令”：嚴禁有令不行，嚴禁辦事拖拉，嚴禁吃拿卡要，嚴禁態(tài)度刁蠻。并在這“四條禁令”的基礎上，進行了一系列制度和機制創(chuàng)新。“效能革命”執(zhí)行半年，落實整改措施2964項，簡化辦事程序、縮短辦事時限1582項；處分575名工作人員；群眾滿意率明顯提高。有86.6%的人認為機關工作人員服務態(tài)度好；有87.5%的人認為首問責任制和一次性告知制度等執(zhí)行得好；有96.3%的人表示沒有遇到工作人員推諉刁難、吃拿卡要等現(xiàn)象。[6]各級地方政府都應該在服務市場、服務企業(yè)上，在改善軟環(huán)境上下大功夫，不斷滿足市場、企業(yè)的需求，建立起以市場為導向的有效的服務型政府管理模式。

第四，建立起維護正常市場秩序的監(jiān)管型政府。中國市場經(jīng)濟還處于不完善的發(fā)展階段，政府是市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的核心力量。就政府而言，對民營經(jīng)濟的監(jiān)管職能就是制定監(jiān)管規(guī)則，一是要規(guī)范管理者的權(quán)利和義務；二是要規(guī)范被管理者的經(jīng)營行為，懲處各種違背市場規(guī)則的違法行為。對民營經(jīng)濟的監(jiān)管，有兩個方面：一是用經(jīng)濟手段，對民營經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控。也就是通過信貸、利率、稅收、價格等經(jīng)濟杠桿，調(diào)控民營經(jīng)濟的資金投向，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資規(guī)模，保證宏觀經(jīng)濟正常運行的需要；二是要用行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段，規(guī)范民營企業(yè)的經(jīng)營行為，加大整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的力度，依法打擊假冒偽劣、偷稅漏稅、逃避銀行債務等違法行為和侵害消費者權(quán)益的行為。第五，建立起具有完善社會中介組織的開放型政府。在民營經(jīng)濟的發(fā)展中，社會中介組織是在企業(yè)和政府、企業(yè)和市場、企業(yè)和企業(yè)間發(fā)揮著服務、溝通、公證、監(jiān)督等重要作用的社會組織，它們能向企業(yè)提供行業(yè)信息，提供政府所不能提供的公共產(chǎn)品，能向政府提供政策建議，化解政府與企業(yè)之間的磨擦等等。地區(qū)民營經(jīng)濟的發(fā)展，離不開完善的社會中介組織的建立，政府應該把那些不應管、不便管、管也管不好的事情，讓渡給社會中介組織，使他們能夠分離一部分政府經(jīng)濟職能，使政府集中力量做好自己的事情。

目前，我國社會中介組織發(fā)展不規(guī)范、不健全，并且存在著政會不分的情況。各級政府應該加強對社會中介組織重要性的認識，把發(fā)揮社會中介組織的作用納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的總體目標中，支持、鼓勵社會中介組織的發(fā)展，把中介組織從政府中脫離出來，并給予一定的資金支持，加快社會中介組織的法制建設，并引導其依法實行中介活動，推動社會中介組織的健康發(fā)展，使其真正起到調(diào)解政府與社會間的關系，提高政府管理經(jīng)濟社會水平，加快民營經(jīng)濟發(fā)展的作用。

三、 努力實現(xiàn)民營企業(yè)與政府的良性互動

政府與民營企業(yè)都是社會系統(tǒng)的元素。民營企業(yè)作為納稅人，履行納稅義務，政府為民營企業(yè)提供外部環(huán)境，政府與企業(yè)的關系也就是社會組織為企業(yè)服務，企業(yè)為社會組織支付費用并影響社會組織活動范圍的一種雙向制約關系。盡管民營企業(yè)與政府之間由于職責不同，存在著利益的沖突，但兩者是在根本利益一致基礎上的合作伙伴關系。兩者相互依賴，民營企業(yè)依賴政府提供經(jīng)濟秩序、法律法規(guī)、經(jīng)濟安全及公共產(chǎn)品；政府依賴民營企業(yè)提高經(jīng)濟實力、稅收水平和就業(yè)規(guī)模。因此，實現(xiàn)民營企業(yè)與政府的良好互動，對民營企業(yè)的發(fā)展、對政府職能的創(chuàng)新都有著重要的作用。事實上，民營企業(yè)的發(fā)展歷程也證明了凡是政府開明的地方，民營經(jīng)濟必有活力；凡民營經(jīng)濟有活力的地方，政府必定開明。民營經(jīng)濟是推動政府體制改革的重要力量，而政府良好的職能運行則是民營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的重要保證。

政府職能的轉(zhuǎn)換必將極大地促進民營經(jīng)濟的發(fā)展。這表現(xiàn)在：一是民營經(jīng)濟能在經(jīng)濟中同其他所有制的企業(yè)處于相同的地位，受到同等待遇；二是政府職能轉(zhuǎn)換后，政府作為市場規(guī)則的制定者和市場秩序的維護者，能夠更好地保護民間資本的合法權(quán)益；三是政府職能轉(zhuǎn)變后，民營經(jīng)濟能夠得到更好的服務，從而降低企業(yè)的經(jīng)營成本；四是亂罰款、亂收費現(xiàn)象的杜絕，將使民營經(jīng)濟的投資熱情大大增長；五是政府職能的轉(zhuǎn)換，作為服務者政府將會幫助民營企業(yè)開拓國際市場，加快民營經(jīng)濟“走出去”的步伐?？傊?，政府職能的轉(zhuǎn)換，將給民營經(jīng)濟發(fā)展帶來前所未有的機遇。

民營經(jīng)濟的發(fā)展必將促進政府體制的創(chuàng)新。這一點，我們可以從浙江省的發(fā)展中得到印證——創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡的浙江省在政府創(chuàng)新方面依然走在全國的前列。浙江省可圈可點的政府創(chuàng)新數(shù)不勝數(shù)：從金華進而向全省推開的“政務公開”；從撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在浙江基層廣泛推行，到普遍推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革與鄉(xiāng)村治理的變革；從溫州率先進行的“效能革命”到全省的效能建設；從“省管縣”體制與縣級（市）政府的治理模式進一步探索，到地方治理成效的顯著提高；從民營經(jīng)濟發(fā)展壯大推進非政府組織、民間商會、工會、村落民間組織的發(fā)展，到浙江地方治理的多元化推進；以及杭州市對政府部門“滿意不滿意”的評估、湖州等地的綠色GDP考核、臺州溫嶺的“民主懇談會”等等。[7]這些政府創(chuàng)新行為得到了學者們的高度評價，浙江省也因此連續(xù)兩屆成為“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍項目最多的省份（2003～2004年度有兩項得獎，2005～2006年度有四項得獎）。[8]可以說，迅速發(fā)展的民營經(jīng)濟在很大程度上促進了浙江各級政府的創(chuàng)新，成為政府創(chuàng)新的重要推動力。

從政府層面來講，各級地方政府要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府職能的不斷創(chuàng)新，提高服務效率、增強公共服務能力，全心全意服務于民營經(jīng)濟的發(fā)展，“放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”；從民營經(jīng)濟的層面上來講，各民營企業(yè)要遵守市場秩序，遵守法律法規(guī)，誠信經(jīng)營，依法納稅，加速經(jīng)濟發(fā)展，為小康社會建設多做貢獻，從而實現(xiàn)民營經(jīng)濟與政府的良好互動關系。

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責任編輯楊小民