武漢城市圈經濟中政府規制的創新

摘要：武漢“兩型社會”建設，得到國家給予的“試驗特權”，在試驗特權下，制約武漢城市圈生產力解放的市場壁壘、體制障礙必須打破。長期以來，由于行政區經濟的行政性、封閉性和過渡性，阻礙了城市圈經濟的發展，當前，打破行政區經濟走向城市圈經濟成為必然。在向城市圈經濟轉型過程中，我們的政府規制存在諸多問題。政府規制應從更新規制者的理念、改革現存的規制管理組織及體制、羈束規制者的行為、衡平規制者、調整規制的內容等方面進行改革創新。

關鍵詞：武漢城市圈經濟； 政府規制； 創新

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）11－００89－０4

2007年12月14日，國家發改委正式下達《關于批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的通知》，讓這兩大“城市群”開始肩負起中部崛起的“國家使命”。與國家此前批復的上海浦東、天津濱海新區不同，中部“兩型社會”綜合改革試驗區將不再享有政策優惠和資金投入，其最大的“含金量”就是國家給予的“試驗特權”，在試驗特權下，一些長期制約中部城市群生產力解放的市場壁壘、體制障礙將被一并打破。在這一背景下，武漢城市圈應積極“融城”、規制創新，推動城市圈區域經濟合作的快速發展，實現從行政區經濟向城市圈經濟的轉變。

一、 城市圈經濟的發展急需政府規制的推動

城市圈經濟是增長極理論的應用和拓展。增長極概念最早由法國經濟學家弗郎索瓦·佩魯于20世紀50年代初提出，它針對古典經濟學家的均衡觀點，指出現實世界中經濟要素的作用完全是一種非均衡條件下發生的。其基本思想簡明扼要：“區域和工業發展的基本情況是，經濟增長首先出現于一些點或極核上，而不是各區域同時增長，在增長的過程中，通過不同的渠道向外擴散，并對整個經濟產生的影響也不一樣。”［1］據此，城市圈經濟可以定義為：依托中心城市，通過極化和擴散效應，在城市圈范圍內組織和安排第一、第二、第三產業的發展與布局，使之成為一個既能順應世界經濟發展潮流，又能最大限度發揮地區優勢的產業結構；形成一個大、中、小企業相結合、以多層次城市為結點，由運網、信息網、服務點分布網等網絡系統將都市圈內各城市連為一體，相互作用、共同發展的經濟增長模式。由此可見，城市圈是以經濟聯系為主要特征而自然形成的，它是以具有向心力和輻射力足夠強的中心城市為核心由內到外呈圈層式向外擴展的；城市圈不同于行政區劃，一般在城市圈內有多個會員城市，有不同的行政隸屬關系，具有跨越多個行政區劃單元的跨行政區特征。

改革開發以來，極大地調動了地方政府因地制宜、發展地方經濟的熱情，但也造成了條塊分割的縣域經濟。在我國經濟相對發達的長江三角洲、珠江三角洲和京津塘大都市圈地區，隨著城市規模的不斷擴展、土地資源的口益緊缺和產業結構的調整，以行政區劃為主的城際利益矛盾有日趨激烈的發展趨勢。例如，江蘇省進行的南部、中部和北部的三大都市圈規劃，南京都市圈和徐州都市圈都要牽扯到與周邊省份的合作和互補關系，這本可以加大中心城市與周邊地市的協調與合作程度，但在實際經濟發展格局中，仍然存在著各自為政的“大而全、小而全”的重復建設、市場分割、相互設置關卡、基礎設施分割、政府行政保護、區內外區別對待、生態環境分而治之等諸多行政區經濟現象，嚴重制約了大都市圈所具有的城市群體效應，難以發揮整體性競爭優勢。正是因為地方政府追求地方經濟利益的最大化與政績沖動，往往會導致地方政府對一些經濟活動進行不合理的干預，使行政區劃成為阻隔生產要素自由流動與優化組合的地域障礙。由于“行政區經濟”呈穩定狀態，嚴重阻礙了“城市圈經濟”的形成，因此，要打破這種穩定，實現突破性發展，單靠經濟手段無法做到，只有靠行政手段來實施。

用行政手段推動城市圈中經濟的發展是一項系統而又復雜的工程，需要城市圈中政府規制的配套實施才能實現。我國學者余暉認為，規制是指政府的許多行政機構，以治理市場失靈為己任，以法律為根據，以大量法律、法規、規章、命令的頒布及裁決為手段，對微觀經濟主體不完全公正的市場交易行為進行的控制和干預。較為廣義的規制，是指依據一定的規則，對構成特定經濟行為的經濟主體的活動進行規范和限制的行為。［2］綜合市場經濟國家的歷史經驗來看，政府規制主要包括進入規制、數量規制、提供服務規制、設備規制和價格規制五項基本方式。

城市圈經濟的發展需要政府規制的推動。過去，地方政府規制造成了以地方保護主義為特征的“行政區經濟”，現在，城市圈中的政府規制則應“破舊立新”，促進城市圈經濟的發展，正所謂“解鈴還需系鈴人”。城市圈經濟條件下的政府規制主要是依靠政府資源的強制力和引導作用，通過運用法律、法規、規章等手段和措施來矯正市場機制中存在的缺陷，改善市場環境，提高城市圈資源配置效率，政府規制的作用主要體現在以下幾個方面：

1. 政府規制是打破行政區剛性約束，維護市場秩序和產業運行的有效手段。政府制定產業規制的目的應是從整個城市圈的角度建立一個公平公正的經濟環境，維護正常的市場秩序，以打破行政區的剛性約束，維護城市圈經濟的良性運行，保障城市圈產業平穩健康協調發展，從而實現城市圈政府意志與市場價值、社會價值的協調一致。政府規制主要包括城市圈中貿易規則、產業政策、關稅政策、制定的各種標準、貿易糾紛的解決辦法等等，政府規制的作用表現在貿易與投資的各個領域、各個環節，它對城市圈經濟活動進行引導、約束、規范、限制。

2. 政府規制是決定城市圈競爭力的重要因素。政府規制在城市圈經濟發展中發揮著不可替代的作用，在培育城市圈經濟競爭力方面表現得更為明顯。城市圈政府競爭力越強，城市圈中產業發育程度越高。從全球視野來看，近30年來無論是在發達國家還是在發展中國家，政府的作用呈加強趨勢。經濟合作與發展組織（OECD）的報告明確強調了政府為企業提供商業環境并影響其競爭力的作用。世界經濟論壇和瑞士洛桑國際管理學院在其《國家競爭力年度報告》中，都將政府作為決定經濟競爭力的8個基本因素之一。在政府規制的運行中，政府對經濟活動的影響可以說無所不在。例如，政府規制的執行情況影響著經濟環境，政府的經濟政策影響到經濟運行，政府的產業政策影響到城市圈中的產業布局和結構升級，政府的科技政策影響到技術投入與創造能力，政府的貿易與投資政策直接決定城市圈經濟的國際化程度，等等。日本經濟體制被稱為“市場機制與直接規制的混合體制”。“東亞模式”的顯著特征之一也是政府的強力干預。事實上，大多數地區的科技進步、產業優勢、市場開發，都是政府有效引導和強力支撐的結果。

3. 政府規制具有預防和應對城市圈產業安全事件的能力。政府規制具有強力性、直接性、速效性等特點，對經濟活動的事前、事中、事后三個環節都有相應的預防、處理和補救能力。尤其是行政規制的速效性在應付突發產業安全事件方面的及時性和高效性，決定了它在政府規制中永遠是經濟問題的緊急“制動閥”和最后的“法寶”。這是因為行政規制的命令方式要求各經濟主體對政府的指令迅速地不折不扣地執行，否則就會受到行政處罰。例如前幾年出現的鋼鐵、電解鋁等產業盲目擴張，以及當前房地產的過熱，都是國家通過有關行政規制來進行治理整頓的。它比通過市場信號來傳遞的經濟規制更直接、更迅速、更有效。一般來講，事前規制對引導產業健康發展具有重要的功能。例如，大多數政府規制對產業進入的資格條件、進入程序、市場行為、市場秩序等都有明確的規定，具有對產業發展的引導性、預見性和可控性。而事中規制對應付突發事件具有時效性，事后規制對產業損害的救濟具有重要作用。

與成熟市場經濟條件下的政府規制相比，處于經濟轉型期的政府規制具有一些特殊職能。在市場經濟發展早期，經濟運行中不可避免地存在一些盲目性、地區狹隘性，因此政府規制在規范市場主體行為方面應發揮主導性地位，可以說，城市圈經濟的發展具有較強的“政府主導型”特征，需要政府規制的有力推動。

二、 經濟轉型中政府規制存在的主要問題

由于特殊的歷史與體制背景，我國各級行政區的經濟功能十分突出，在地方利益最大化的動機驅使下，政府干預經濟的行為十分嚴重，區域經濟運行帶有強烈的地方政府行為色彩，使行政區劃界線如同一堵“看不見的墻”對城市圈經濟橫向聯系產生剛性約束，跨區域流動嚴重受阻。處于經濟轉型期的政府規制不可避免地帶有較多行政區經濟背景下的特征，嚴重阻滯了城市圈經濟的形成和發展，其存在的主要問題表現在以下幾個方面。

1． 規制目標與相關機制的不匹配。政府規制可能是以公共利益為目標，也可能是以地方利益或集團利益為目標。而以后者為目標，就造成了行政壟斷，行政壟斷包括縱向的行業壟斷及橫向的準入障礙或地方保護主義。錯綜復雜的行政力量進入城市圈市場，強化管理權、規制行業，造成條塊分割，各地政府部門成為地方部門利益的代言者。這種規制目標的錯位，造成了行政壟斷，惡化了城市圈中的市場競爭秩序，限制了公平，也降低城市圈的競爭力。

2． 規制機構之間不協調。至今，尚未形成權威、獨立統一行使職能的規制機構。目前我國的規制機構還基本上是從舊體制下的行業管理部門直接轉變而來，政府規制職能在一定程度上還依附于政府的其他職能，并往往服從于政府的其他職能和需要，這就決定了規制機構受政府其他職能（如資產管理職能）的干擾，不能獨立、高效的運轉，不能依據有關的法規公正的行使自己的權力。同時，由于我國的規制權力分散于各部門、各地方政府，往往多個規制機構對同一市場行為進行規制，政出多門，不同的管理部門職能交叉，甚至相互矛盾，最后導致職權不明和彼此之間爭權奪利，并為權力尋租活動提供了更多的機會。多人規制的結果還會造成無人規制，因此，我們應盡快明確規制機構的法律地位，建立獨立的規制機構體系。

3． 規制者也是壟斷者。政府同時作為市場規制者和企業所有者，政企不分現象嚴重。我國經濟的最大特點就是國有經濟范圍過廣，幾乎覆蓋了所有行業，而政企不分是國有企業的固有癥結。這一點在電力、交通、電信等基礎設施產業表現得尤為突出。我國政府長期以來一直對其實行直接投資、垂直一體化經營的規制體制，其弊端日益明顯：政府既是規制政策的制定者和監督者，又是被規制企業的所有者和經營者，這就決定了這種壟斷實際上是一種典型的行政性壟斷。政府為了保護國有經濟的壟斷地位對非公有制企業進行嚴格的進入規制，這不僅限制了這些產業的投融資渠道，阻礙了“瓶頸”產業的發展，消費者也不得不忍受質次價高、服務低劣的后果。同時，這種行政性壟斷的企業，由于沒有來自外界環境的競爭壓力，企業內部就會出現人浮于事、機構臃腫、信息傳遞效率差等現象，非但沒有發揮潛在地規模經濟效率，反而抑制了科技創新和組織進步。這些弊病雖然通過我國政府規制的初步改革已得以改善，但還存留諸多問題有待制度創新來解決。

4． 規制者過于強勢。比較而言，消費者的市場力量弱小，缺少成熟的消費者利益組織。政府規制的部門利益理論強調，政府規制往往是為某一利益集團服務的，現實中的利益指向取決于當事人之間的力量對比。史普博認為：“規制的過程是被規制市場中消費者和企業，消費者偏好和企業技術，可利用的戰略以及規則組合來界定的一種博弈”。［3］既然是博弈，雙方（企業和消費者）的市場力量，及對博弈的仲裁者——政府的影響程度成為決定性因素，而我國在這方面存在嚴重的失衡和扭曲。隨著市場經濟的發展，我國消費者主體意識在覺醒，力量也逐漸壯大，但尚未成長成為足以與企業相抗衡的獨立力量。同時，由于政企不分，各部門各地區行政權力與經濟權力結合在一起，人為的設置行政性壁壘并與企業相勾結，組成強大的“政企同盟”，規制過程根本就沒有體現博弈的概念。作為弱勢群體，消費者還不得不承擔由此帶來的高額的規制成本。因此，政府應大力組織并推動消費者利益集團的盡快形成，使之真正成為具有一定組織水平并對規制結果產生影響的，能與企業相制衡的市場力量。

5． 規制依據不完善。我國法制建設滯后，尚未形成與市場經濟相適應的政府規制的法律體系。這主要表現為三個方面：一是法律的缺位。遲至今天才頒布的《反壟斷法》，要到今年8月1日才正式實施，長期以來，我國政府規制的依據有相當一部分為部門規章，且極不完善，正是由于法律的缺位使得市場力量與政府權力結合的行政性壟斷大行其道。二是有關法律內容的缺失。現有法律中缺少對獨立、權威的規制機構及其權限的具體規定，造成現實生活中政府“缺位”、“越位”的現象時有發生。三是立法過程缺乏程序性和透明度，立法聽證制度遲遲不能啟動，一般企業和消費者都被排斥在立法過程之外。

6． 規制的具體內容存在問題。表現為規制越位與規制不到位的情形并存：一是進入規制過嚴。對于建立在行政壟斷基礎上的某些產業的進入規制過于嚴格，有些已不具有自然壟斷性質的行業仍實行著嚴格的準入規制，出現了規制越位的情形，這不僅限制了競爭、限制了瓶頸產業的發展，同時也為壟斷權力的濫用提供了條件。二是對競爭性行業的規制不到位。一般說來，政府對競爭性產業的進入和價格不實行規制措施，但對競爭性產業所提供的產品及服務的質量必須進行規制。我國許多競爭性產業提供的產品及服務質量低劣，市場秩序混亂，這說明我國對競爭性產業的規制不到位。

三、 城市圈經濟形成中政府規制的創新

（一） 更新規制者的理念

首先，城市圈中的城市要盡快樹立新型的城市圈區域觀，樹立“開放合作、多方共贏”的現代市場經濟思想。當今世界，每一個城市的經濟發展都與外界以及經濟全球化的發展趨勢緊密相關，不存在孤立發展的城市。當前在內部竟爭開始轉向外部國際竟爭的情況下，城市圈中各級政府在制定產業結構調整、基礎設施建設等城市發展政策時，不要把眼光只停留在自己行政所轄的那一塊地方上，要從城市圈的整體利益出發，從長計議，積極尋求相互之間的合作與交流，實現強強聯合和產業整合，為城市圈經濟的一體化創造良好的環境。其次，各城市要有“強核”意識。美國著名經濟學家保羅·克魯格曼認為：“在國與國之間，區域與區域之間，城市與城市之間，任何時候都存在互相競爭。生產要素的流動，只會流向有規模經濟、有優勢產業群和勞工共用地的地域。”［4］當國家發改委批準設立武漢城市圈后，圈中城市一片歡騰，時任武漢市長的李憲生尖銳地指出：“武漢城市圈‘兩型社會’，絕不是扶貧”。8＋1武漢城市圈，這個1就是作為圈中核心城市的武漢，核（增長極）不強則圈不強、圈不大。從城市圈發展的規律看，一般都經過了強核———外溢———布網———疊加———整合5個階段，城市圈是核心城市能量聚集到相當程度后而產生的“核爆炸”——生產要素的外溢，這是自然形成的區域圈態。因此，中央設立武漢、長沙城市圈后，不僅不應弱化中心城市，相反還應進一步強化，這就要求各城市樹立“中心”意識，通過資源整合、產業整合、功能整合、管理整合，自覺與中心城市接軌，增強城市圈的競爭力，提高其可持續發展的能力。

（二） 改革現存的規制管理組織及體制

1. 建立“城市圈經濟合作委員會”。該委員會從性質上來說，是城市圈經濟合作組織，它應該具有這樣幾個特征：一是權威性，即這類組織應該有城市圈中地方政府的共同的上一級政府明文認可，其體制和編制都應該有明文規定，這樣才能有職有權，也才能有所作為；二是規范性，即這類組織必須有明確的管理制度和組織章程；三是跨地區、跨行業性，即這類組織可以打破地域或行政區劃的制約，成為一種特殊的在協調方面有職有權的經濟協調機構；四是依托性，即新興的區域經濟合作組織應主要協調和管理跨區域的重大工程項目，致力于為跨行政區域的經濟體提供協調服務，培植跨地區的經濟組織；五是非實體性，即這種組織一般是通過定期例會和重大項目協調以及重大事件協商的形式進行活動。新型的城市圈經濟合作組織可以依托于幾個跨區域的大型企業，由各合作方的政府官員和企業代表以及專家和專業人員組成。合作組織的常設機構一般應在核心城市。

“城市圈經濟合作委員會”下設“城市圈政府規制管理機構”。該機構業務上受城市圈經濟合作委員會指導，行政上受城市圈中共同的上一級政府的直接領導。該機構的主要職能是，遵循可行性、科學性、整體協調性的基本原則，制訂規制計劃；強化和實施城市圈中政府各部門規制的收集、清理、交流；強化、調整和監督政府規制的實施。

2. 建立有效的城市圈政府規制管理體制。政府規制的具體執行職能歸各政府部門自身，實行決策與執行分開。各級政府規制管理機構應當擁有對各行政部門規制的決策、管理與協調權，對行政機關規制工作進行全面指導、監督、評估。各級政府規制辦由行政機關的首長直接領導，這有利于減少管理層級，防止其他部門對其工作的干擾。

具體的管理體制模式（以武漢市城市圈為例）可參照下圖

3. 城市圈政府規制管理機構應考慮建立官民結合的體制。在政策制定的公開化、民主化、程序化和科學化要求越來越高的時代，城市圈政府重大規制政策的研究和制定需要官民相結合的體制。官民互動機制政策改革在日本和韓國的政府規制改革中比較成功。在城市圈經濟形成之際，需要對城市圈中現行規制政策及其它有關政策進行大規模的調整，如何充分反映民間的意見和需求是首先必須考慮的問題。只有當民意代表能夠充分發揮決策作用的時候，規制制定的民主化和公開化程度才有可能大幅度提高。

（三） 羈束規制者的行為

羈束規制者就是要對規制者進行規制。首先，完善規制的立法依據。城市圈政府應充分行使國家給予的“試驗特權”，由省級地方人大率先制定和出臺《城市圈經濟協調發展條例》，使城市圈各政府的規制有地方性法規可依，條例可包括對城市圈規制的目標與原則，規制的區域范圍進行界定；對區域共同發展基金的籌措與使用，政府投資補貼制度的建立，以及城市圈協調發展組織的地位與職能等作出明確的規定，用以調節城市圈地方政府間的利益關系。其次，規范規制者的主體資格。一般情況下，只要是行政機關都能制定“紅頭文件”，進行行政管理領域內的規制，這里是要調整各級政府機關審批權限，嚴格許可證制度。再次，強化規制程序。我國應制定統一的《行政程序法》等法規作為政府進行規制改革的基本法律依據，城市圈可據此建立一套完整的、科學的行政程序制度，其主要內容包括：情報公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、回避制度、記錄和決定制度、說明理由制度、時效制度和救濟制度等。

（四） 衡平規制者，培育和發展民間協會、中介組織等社會團體組織

由于行政化的力量無處不在和過于強大，中國民間性質的經濟組織發展還不盡人意，監督影響能力有限。充分培育和發展中介組織，加強消費者的知情權，提高政府規制的社會監督能力，在壟斷性行業建立專業消費者、民間團體組織的監督，這也是城市圈為促進和培育公平競爭市場需要解決的重要問題。

中介機構是政府和企業之間及企業與企業之間溝通的橋梁。完善中介機構體系應從以下幾個方面努力：大力發展中介機構，加快各行各業中介機構的建設步伐，特別是要加快科技成果評估機構、轉讓機構等中介機構的發展，加快政府職能轉變和自主創新體系的建立；提高中介機構人員素質。政府除了組織從業人員資格考試外，還應積極組織各種業務知識培訓和交易活動平臺；加強監管力度。政府應打破中介機構縱向和多頭監管模式，成立統一的監管機構，負責對中介機構的監管。

（五） 調整規制的內容

一是放松規制。城市圈經濟合作需要開放的市場環境。放松規制，就是在市場機制可以發揮作用的行業完全或部分取消對價格和市場進入的規制，使企業在制定價格和選擇產品上有更多的自主權，而非完全放棄規制。20世紀70年代中期至今，西方國家普遍放松了規制，并力圖尋找政府規制和市場調節的平衡點。日本的改革比較具有典型意義，在1978－1994年先后進行了大大小小8次放松政府規制的改革，或取消，或下放，或簡化審批手續，規范審批程序等，使政府干預不斷減少。英國放松規制的力度也比較大，改革后，對國有企業的有關資金、人事、財務、投資、價格、經營、分配、采購等諸多管制審批基本予以取消。當前，我國在城市圈經濟形成過程中，應破除各級行政部門和地方政府的“條條塊塊”，形成統一開放的城市圈市場體系。二是強化規制，對涉及環保、安全、產品質量、衛生等公共領域應嚴格規制。

參考文獻：

[1][法]佩魯.略論增長極概念[J].經濟學譯叢，1988，（9）.

[2][美]F.史普博.管制與市場[M].上海：三聯書店；上海：上海人民出版社，1999.15.

[3][美]F.史普博.管制與市場[M].上海：三聯書店；上海：上海人民出版社，1999.500.

[4][美]保羅·克魯格曼.空間經濟學——城市、區域與國際貿易[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[5]肖偉志，郭樹理.WTO與我國公共企業立法[EB/OL].(2006-7-18).北大法律信息網.

責任編輯仝瑞中