輿論監督問題的政治學分析

摘要：輿論監督問題本質上是政治問題，這一點在當代中國表現得尤為明顯。權力結構分布不平衡、制度缺失以及某些地方領導干部不相配的素質，是輿論監督困境的主要成因。盡管受到各方面因素的制約，但輿論監督力量仍能有所作為。

關鍵詞：輿論監督； 制度； 觀念； 政治學

中圖分類號：D668 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）11－０131－０3

一、 輿論監督問題的現狀

根據新聞界人士的界定，輿論監督有廣義和狹義之分，區別在于監督范圍的大小：廣義的輿論監督針對一切社會現象，而狹義的輿論監督只針對公共權力的運作。筆者認為二者的界限只是相對的，因為在中國語境下幾乎所有的社會問題都無法同政治隔絕開來，但為討論的方便，本文使用狹義的輿論監督概念。

盡管如此，如何準確評價當前我國輿論監督問題的現狀仍是一個十分復雜的問題，最理想的方法，莫過于根據兩個指標對輿論監督報道進行比較。一是從量的角度統計輿論監督報道在新聞報道中所占比例，一般來講，比例越大，情況越理想。根據學者們的抽樣實證研究，我們不難發現輿論監督的良好氛圍正在形成，但成就有限。由喬云霞等人主持的《中國新聞輿論監督現狀調查報告》顯示，盡管多數媒體已經紛紛設置了輿論監督專欄，但報道數量遠遠沒有達到人們期待的水平。當被問及“您認為輿論監督批評報道的多少”時，高達46.1%的受眾認為“較少”。而且從內容上來看，“貪污腐敗危害巨大，而從業者批評最多的卻是‘行業不正之風’，‘貪污腐敗’被排到第七位，這說明從業人員批評的事有偏差”。［1］二是從質的角度分析輿論監督報道解決問題的實際效果。這方面的問題體現在兩個方面。首先是批評對象的層次偏低，即通常說的“只打蒼蠅，不打老虎”。調查顯示，從業人員批評最多的是“科級干部”和“一般干部”。［2］據抽樣統計《中國青年報》1980年至2000年輿論監督報道的批評對象，發現其最高級別為縣級。［3］即使是被老百姓親切地稱為“焦青天”的《焦點訪談》也存在批評對象級別偏低的問題，有學者就曾指出“很多人覺得它的輿論監督弱了，最大問題不是數量少了，而是監督對象層級不夠，老在鄉鎮一級打蒼蠅蚊子，多了大家也會煩”。［4］值得注意的是，即使在批評對象級別不高的情況下，有許多新聞媒體的批評甚至也只不過是“隔靴撓癢”。例如，“從浙江、湖北、云南三省三級黨委機關報的輿論監督調查中可以看出，在批評稿件中，大量的是批評一些不點名的事情，更多的是既無單位又無具體地點、人名的現象。”［5］針對性比較差的批評顯然會嚴重影響到輿論監督的效果。其次，是輿論監督作為一個獨立變量發揮作用的情況比較少，與其應有地位不相稱。從事輿論監督研究的資深學者孫旭培教授在回顧我國輿論監督的發展歷程時指出：“輿論監督的進步是很有限的，雖然在報紙上揭露違法、腐敗的報道明顯增多了，但稍加辨別，就可以看出兩點：一是這些報道中，多是對司法機關懲處或紀檢機關處理的報道，被人戲稱‘打死老虎’，真正由新聞媒體發現線索，主動進行揭露和批評的、被稱為‘打活老虎’的，還是不多。真正叫做輿論監督的應該是后者。”［6］另一位學者也表達過同樣的看法：“目前，中國的新聞傳播在對權力實施輿論監督，特別是批評報道方面處于天然的劣勢，從而產生‘只打蒼蠅，不打老虎’的問題。中國的新聞媒介從來沒有獨立揭發出真正重大的政治經濟問題；披露嚴重的社會問題有時會受到限制；面對腐敗現象少有作為。同時，由于監督對象及其上級部門越來越老練的抵制與干預，新聞媒介的輿論監督處于十分困難的境地。”［7-8］當然，這樣的觀點可能在一定程度上有失客觀，但它的確指出了問題所在。從屢見不鮮的腐敗案件來看，不論是身居高位還是來自基層，腐敗分子們的劣跡在紀檢機關介入之前早就導致人們怨聲載道，但是，作為“群眾喉舌”的新聞媒體卻無法發出“人民的聲音”，難以有效地履行職能。一項以基層黨政干部為對象的調查顯示，“當問到新聞媒體對公共權力的監督作用時，認為‘有作用，但作用不大’或‘基本沒有作用’的占59%”。［9］

二、 輿論監督問題的制度和觀念因素

（一） 現有的輿論監督制度存在一定缺陷

或許是源于對中國政治發展漫長歷程中制度缺失所造成的負面影響的反思，當代國人似乎具有濃厚的“制度情懷”，一旦社會生活中有問題出現或原有問題惡化，往往不由自主地首先尋找其“體制根源”：是因為缺乏相關制度或制度存在但不合理，還是因為現存制度沒有得到真正落實。制度主義的確是研究中國問題的一種有效范式，也很少有人質疑制度的重要性，正如鄧小平所言：“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？”［10］

那么，究竟什么樣的制度可以成為“好的制度”呢？“第一項準則是制度應具有一般性。換言之，制度不應在無確切理由的情況下對個人和情境實施差別待遇……；第二項準則是有效規則必須在兩種意義具有確定性……秘密法令和含糊、多變的法律也違背了確定性原則；第三項準則是制度應當具有開放性，以便允許行為者通過創新行動對新環境做出反應”。［11］據此審視我國輿論監督制度問題，學界已經進行了大量頗有見地的研究，此處不再贅述。概括地講，輿論監督涉及公共權力信息的發布、公共權力對監督的回應等許多方面，盡管近些年來各地（如珠海市）進行了不少有益的制度設計嘗試，但總體上看，輿論監督制度尚不健全。而且，同不利于輿論監督的制約性制度相比，目前有利于輿論監督的推動性制度大多剛性不足，“違背了確定性原則”；見諸于各種文件的有關規定對黨政干部接受輿論監督沒有具體到位的硬性要求，如《中國共產黨黨內監督條例（試行）》便只規定黨的組織和干部“應當”而非“必須”接受輿論監督；我們都知道，制度的效力依賴于對遵循者的獎勵和對違背者的懲罰，二者缺一不可，停留在呼吁層次的“制度”，效力肯定會大打折扣。另外，“堅持團結穩定鼓勁、正面宣傳為主”的新聞宣傳方針經常成為少數別有用心者“控負”（控制負面報道）的冠冕堂皇的依據，因為人們難以量化多少算是“主”、多少算是“次”，從而留給某些地方領導干部許多操作空間，由此導致的隨意性，使以揭露問題為己任的輿論監督往往處于舉步維艱的尷尬境地。

（二） 少數領導干部覺悟低、素質差

基于時空場景的限制，任何政治形態都有正當理由強調自身的“特色”，但從本質上講，政治文明是真正將人作為最高價值的制度文明，長遠地來看，人類福祉離不開“好的制度”；但同樣不容忽視的是，“好的制度”也離不開“好的人”。“那些完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆”。［12］具體到現有的輿論監督制度而言，盡管前面我們列舉了它的許多不足，但即使其中的合理因素真正被激活，目前的輿論監督問題也會得到較大改觀，這需要人的協作。輿論監督涉及的人無非是領導干部、新聞工作者和普通民眾，此處的討論以領導干部即“執行和運用著這些現代制度的人”為主，因為“政治路線確定后，干部就是決定因素”。

當代中國，正經歷著由“人治”向“法治”的偉大轉型，許多制度都存在著巨大的彈性空間是轉型期的特征之一。同樣的外部制度場景下，握有實權的領導干部尤其是“一把手”在“做與不做”的問題上存在很大的回旋余地；權力本身永遠只具有工具價值，它懲惡揚善還是為非作歹取決于自己主人的意志。就輿論監督而言，領導干部甚至對當地輿論監督生態的良性與否起到決定性作用，我們既能找到呂日周式不留余力的實踐者、推動者，也能發現臨海市領導那樣貪圖私利的破壞者、阻撓者，他們的態度何以有天壤之別？

一是因為利益觀的差異。是為了“最廣大人民的利益”，還是為了“自己的特殊利益”？“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。［13］本文前面已經論及，目前的黨政干部選拔考核機制導致官員們往往將自己的利益更多的同上級的意志而非群眾的意志聯系起來。在他們看來，揭露問題的輿論監督會將自己苦心經營的形象工程毀于一旦。極為重視輿論的美國前總統說過：“民意是我國政府存在的基礎，所以我們先于一切的目標就是保持這一權利；若由我來決定是我們要一個沒有報紙的政府，還是沒有政府的報紙，我會毫不猶豫地立即回答：我寧愿要后者。”［14］我們周圍為數不少口口聲聲將“全心全意為人民服務”掛在嘴邊的黨政干部又是如何選擇的呢？“人人都同意言論自由在民主中占有根本性的重要地位。但有些人是表面上或半信半疑地支持自由，他們隨時準備限制甚至取消他們認為有危險的主張”。［15］科恩的話不是針對中國問題的，但用在此處也堪稱一語中的。一個政黨組織或政治人物，真正能夠征服人心的，不是它說了什么，而是它做了什么。

二是因為認識上的差異。是把媒體的功能僅僅定位為“正面宣傳”，還是把它當作揭露問題、傳達批評的“政府鏡鑒”？對于輿論監督，某些領導干部簡直是談虎色變，不是心平氣和地理性處理，而是千方百計地打壓、排斥。正如鄧小平所講的：“一聽到群眾有一點議論，尤其是尖銳一點的議論，就要追查所謂‘政治背景’、所謂‘政治謠言’，就要立案，進行打擊壓制，這種惡劣作風必須堅決制止。”［16］呂日周也派人到《焦點訪談》那里去“求情”，不過不是為了掩蓋真相，而是請節目組繼續對長治市進行輿論監督。正是在這位對輿論監督有著正確認識和實踐意志的市委書記的有力推動下，當地媒體比較充分地履行了職能，贏得了人民的稱道。這也從正面驗證了密爾的論斷：“從政治上說，所有力量的一大部分在于意志。因此，如果我們在估計中忽略掉任何按照意志行動的東西，我們又怎樣可能估計政治力量的因素呢？”［17］

需要強調的是，我們在強調新的制度建設之重要性的同時，萬萬不可忽視對現有制度合理方面的落實。有調查顯示，受訪者認為“首先嚴格執行現有監督制度”的占52%，認為“首先必須完善現有監督制度”的占48%，可見建設與落實是并重的。［18］亨廷頓認為，制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種過程。這一過程不可能完全由制度唱獨角戲，它是一個制度與人互動的過程，因為古今中外從來沒有一勞永逸和完美無缺的制度。盡管不乏有人對呂日周鐵腕推動輿論監督的做法提出質疑，認為“它毫無穩定性可言，它的興衰存亡全掌握在當地一把手的手中，憑的是這位一把手的恩賜，是一種典型的人治”，［19］但“人治”有特定的含義，意指將多變的個人意志而非穩定的制度規定作為自己的行為準則，將呂日周的嘗試視為“人治”的觀點忽視了他非但沒有虛置反而遵循現有制度這一基本事實，就連他本人也“多次強調，他所做的一切都沒有自己的東西，只不過是扎扎實實地落實了中央的精神。比如干部……要發揮輿論監督的作用……，都是中央提出來的”，他不但自己“落實了，也要求他的下屬認真落實”。［20］對于這樣的優秀干部，我們理應給他們制造良好的“輿論”氛圍。他們充滿個性又不失原則的執政風格，給中國政壇增添了許多清新氣息，我們有理由相信，個案突破一旦獲得發展壯大的土壤，勢必會帶來全局意義上的制度變遷。

三、 對輿論監督問題解決之道的務實思考

按照通常的行文邏輯，在揭示了輿論監督問題的主要成因后，本部分內容理應“對癥下藥”，但筆者盡力避免宏大敘事，務實地談幾點看法。

何謂“務實”？它意味著我們面對問題而非回避問題，既不做無可奈何、順其自然的悲觀主義者，也不做自以為是、怨天尤人的理想主義者；面對問題，與其不痛不癢地仰天長嘆，倒不如點點滴滴地身體力行，用可取可行的方法追求可望可及的目標。

（一） 輿論監督是事關全局的系統問題，認識到這一點可以幫助我們進行深層次的思考。托克維爾認為，在美國，所有的政治問題都會成為法律問題；而正如前文所述，筆者以為，在中國，所有看上去與政治無關的問題都會成為政治問題——它們的成因及解決都離不開政治。輿論監督問題也不例外，主張加強輿論監督的呼吁者不能只停留在新聞傳播學的層面上思考這一問題。

（二） 在現有政治生態下，掌握輿論監督的藝術對于推動輿論監督意義重大。我們經常聽到從事輿論監督的工作者和理論研究者抱怨來自權力部門的制約，筆者也承認這一困難的確很嚴重；有調查顯示，50%的從業人員認為從事批評報道的阻力來自當地領導，而只有區區3%的人認為可以從當地黨政系統獲得幫助。［21］權力部門對輿論監督的制約在西方國家也是很普遍的現象，正如傳播學家施拉姆所指出的：“每個國家都保證本國人民享有表達思想的自由，然而各國或多或少地對大眾媒介加以控制，正如對它所有的社會機構加以控制一樣。”［22］當然，同西方國家相比，我國獨立的輿論監督空間要小得多，但也不至于使新聞媒介無所作為。監督不是拆臺，新聞媒體與黨政系統保持良性互動關系應是輿論監督事業成功的標志和保障；從目前某些媒介的成功經驗來看，公共權力對于輿論監督也是一把雙刃劍：在無法像西方媒體那樣獨立進行監督的情況下，同黨政系統進行一定程度的“合作”是比較務實的選擇。這就要求媒體在監督的“度”上把握火候，漸進式地增加自己的活動空間。中央電視臺前任臺長在談及輿論監督經驗時指出：“與政府部門相結合，提高節目的權威性。對于節目中涉及的問題，邀請有關政府部門負責人發表看法，提供有益的參考消息，同時也增加節目的深度和權威性。”［23］如何利用公共權力又不完全受制于它，這需要媒介發揮聰明才智。

（三） “獨木難成林”，媒體之間的合作是輿論監督的應有之義。因為單個媒體難以勝任對有可能引發制度變遷、具有普遍意義的問題進行輿論監督。以報紙為例，政治色彩比較濃厚的主流媒體的發揮空間較小，但以《南方周末》等知名媒體為代表的輿論監督力量可以在對一些問題的監督上達成默契、形成合力，孫志剛事件便是很好的例證。通俗地講，真正有志于推動輿論監督的媒體可以提前“通氣”，在特定時間內對某個政治敏感度最初比較低的問題集中報道，在較大的地域范圍內形成輿論壓力，最終使有關部門的截殺策略難以奏效，因為“任何力量，越集中使用于一個方向，其效果越大”。［24］

“和諧社會”已成為時下學界和政界最為流行的話語，有人形象明了地如此解釋何為“和諧”：“和”字左首為禾，右首為口，意味著人人有飯吃；“諧”字左首為言，右首為皆，意味著人人皆有發言權。依據主流媒體的說法，“和諧社會建設這個宏大命題，已逐步從初步破題進入操作、實踐的新階段”。我們期待著體現人人皆有發言權的輿論監督建設也能“與時俱進”，讓諸如某些地方領導干部置黨紀國法于不顧、抗拒輿論監督的丑劇少發生。

參考文獻：

[1][2][3][4][5][6][7][9][10][11][12][13][14][15][16][17][18]][19][20][21][22][23][24]喬云霞等.“中國新聞輿論監督現狀調查報告”［R］.河北大學學報（哲社版），2002，(4).

［8］郭振之.“關于當前輿論監督的結論和建議”，中國社會轉型的守望者——新世紀輿論監督的語境與實踐［M］，北京：中國海關出 版社，2002.

責任編輯梅瑞祥