基于距離綜合評價的ＰＰＰ模式適用性分析

摘要：本文建立了一套PPP模式適用性評價指標體系，包括政治環境、經濟環境、金融環境、可靠的項目實施主體、項目特點以及經驗的可獲得性等。建議采用距離綜合評價方法，借鑒已有的經驗和教訓，評判擬建項目采用進行PPP模式的合理性和可行性。

關鍵詞：PPP模式； 適用性； 評價指標

中圖分類號：C915 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）07－００74－０3

PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但也有相應的適用條件。其前期準備和談判階段的費用高、運作周期長，中途放棄的事件屢見不鮮。因此有必要在項目論證階段即對PPP模式的適用性進行分析，避免錯誤決策。

一、 PPP模式的涵義

PPP即英文Public Private Partnership的縮寫，通常譯為公私伙伴關系。指公共部門和私人部門通過某種方式建立伙伴關系，共同完成公共基礎設施的投資和建設，其實質是公共基礎設施的市場化。

目前，對PPP概念的理解歸納起來不外乎以下三種：[1]（1）從產品公共化程度與可度量程度看，PPP是公共部門與私人部門之間就基礎設施進行合作而采用的各種契約總和，其中包括SC、OMC、CBO、BTO、TOT、BOT、WA、BBO、BOOT等多種契約形式及其任意組合。（2）從基礎設施的可經營程度看，PPP是關于基礎設施合作的一種特定契約形式，這種契約形式要求雙方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個執行過程。在項目的整個生命周期中，雙方共同對項目負責。（3）PPP是指公共部門與私人部門為共同參與生產并提供公共物品和服務，建立長期合作關系而簽訂的各種協議。

前兩個PPP定義的不足在于，沒能涵蓋很大一部分用于提高社會福利水平、價值難以度量的(準)公共品(如綠化、環保、人員培訓等)的生產問題，因而不利于將私人資本引入更為廣闊的公共服務領域，以提高社會福利水平。第三種定義指出了PPP的三個顯著特征。首先，合作雙方的性質不同，分別為公共部門與私人部門，性質的不同導致雙方在所關注的利益和合作動機等方面都存在差異。其次，通過PPP方式生產的產品通常為純公共品或準公共品，因此，這種合作方式與以往合作生產私人物品有著顯著差異。此外，產品的公共化和可度量程度也會對控制權的最佳配置產生影響。最后，PPP通常會持續較長時間，因此雙方的相互信任和協作機制也會對合作產生重要的影響。

二、 PPP項目的特點

1. 投資規模大、周期長。PPP項目投資規模大、周期長對項目的發起人來說是一個巨大的挑戰，也是對發起人融資能力、建設能力、運營和管理能力的全面考核。

2. 使用價格高、受影響群體大。基礎設施與公眾的工作和生活密切相關，因此收費與否以及收費價格高低的影響巨大，政府有責任以合理的價格甚至免費滿足公眾對于基礎設施的需求。PPP模式是將基礎設施的特許權授予私營公司通過收取一定的費用來收回成本并賺取利潤，這就意味著與政府直接投資建設相比，公眾要付出更高的代價來享用基礎設施。因此，公眾是重要的項目利益相關者，其行為對項目的影響巨大。

3. 解決政府財政、吸引外資和民營資本。PPP模式的引入很大程度上取決于政府的態度和財力。通過引進外資和民營資本，政府用于基礎設施建設的資金不足的狀況得到有效緩解，政府將會有更多的精力將財政資金投入到更需要的領域中去。同時，在外資和民營資本的參與過程中，項目所在國的管理水平、技術能力、經營理念等等也會有很大的提升。

4. 促進經濟發展、加快基礎設施建設。PPP項目對相關產業的帶動力巨大，通過民營資本的參與獲得基礎設施的加快建設和有效運營是PPP的目的。PPP模式的引入可以極大地調動社會資金，充分提高各個財團和承建商的積極性，使得項目各參與方為了共同的目標而凝聚在一起，通過資源的有效配置和風險的有效分擔提高資源的利用效率，促進經濟發展，加快基礎設施建設。[2]

5. 各方協調難度大、風險高。PPP項目的各方協調難度大，風險高。很多研究都試圖找出一種理想的模型以達到風險-收益平衡的目的，但這是很困難的。PPP項目通過有限追索或者無追索的設計可以把風險轉移給銀行，降低項目發起人的風險。而對于銀行來說風險是很高的，銀行對風險的敏感性最高。

三、 PPP適用性評價指標體系

PPP項目的特許經營期一般在數十年，涉及政府、直接投資者和經營者、貸款銀行間的各種權責關系，在項目結構、融資結構、風險分擔、權益抵押等方面較復雜，因此前期準備和談判階段的費用高、運作周期長，而談判過程中往往出現進度拖延和成本超支。[3]同時，PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代，有著其適用條件。[4]

英國利茲大學的N.J. Smith教授從項目效益的角度認為，PPP模式主要適用于社會效益評價較好而財務效益評價不佳的項目。社會效益與財務效益之間的差距只能由公有部門的介入來彌補。[5]Tiong等(1996)從特許經營者投標人的角度，分析了獲得BOT合同的關鍵要素，包括正確的項目選擇、商會的實力、方案的技術優勢、融資方案的差異性和擔保的差異性等。Gupta和Narasimham（1998）又補充了其他幾個因素，包括合理的移交方案，對未來發展和變更的適應性，社區的支持和理解，以及較短的建設工期等。陳柳欽認為，[6]成功運作PPP模式的三個必要條件包括：政府部門的有力支持，健全的法律法規制度，以及專業化機構和人才的支持。張學清[7]通過問卷調查分析，認為BOT項目成功的關鍵因素有：有利的投資環境，良好的經濟前景，特許經營商的技術優勢，完善的融資渠道和恰當的風險分擔方案。

本文認為，PPP模式的成功與否，既取決于項目所處的政治經濟環境，也取決于項目自身的技術特點；既需要私營部門的努力，也需要公有部門的支持和社區的理解；既要考慮到具體項目的特殊性，也要考慮到已有經驗的充分借鑒。因此，建立PPP模式適用性指標體系，如表1所示。

1. 政治環境。私有部門投資基礎設施的積極性很大程度上取決于項目所在地的政治和社會環境，而政府是創造這種環境的關鍵。完善的法律法規體系和恪守信用的地方政府，會打消私有部門對各種風險，特別是政治風險的顧慮。同時社會公眾對PPP的接受程度也會很大程度上影響到項目的成敗，因此在項目論證階段應對項目所在地的政治、法律體系，公眾的態度以及相關部門的協作情況進行深入的調查。

2. 經濟環境。PPP項目歷時較長，特許經營期一般會有25至30年，因此當地市場的長期需求直接影響到項目的運營收入。在項目選擇過程中，應考慮到通過足夠的利潤吸引私有部門投資者的進入。另外，對于某些特許經營項目，政府可通過在特許經營期內限制其他經營者的介入，保證該項目的運營收入及利潤。

3. 金融環境。我國金融領域在市場化方面相對滯后，缺少靈活多樣的金融產品以供投標人選擇，項目法人招標難以獲得最佳結果。因此政府投資主管部門和金融部門應共同研究，適時推出與項目法人招標相適應的金融產品。這些金融產品可以配合PPP項目結構中分散風險的設計，實現PPP項目的優點。

4. 可靠的項目實施主體。政府的主要任務是營造有力的項目環境，而私有部門則主要承擔具體項目的實施。特許經營者比單純的承包商承擔的任務更廣泛、更深入。因此應有足夠的證據證明私有企業在該項目領域具有更強的技術能力和管理能力。同時，應有較完善的中介市場提供咨詢服務。而國外經驗也證明，在PPP項目運作時，公有部門應有專門人員負責項目的協調工作。

5. 項目特點。當一個項目滿足以下條件時，政府可以考慮采用PPP模式吸引民營伙伴參與，如對民營伙伴的加入不存在法規管制，服務對象歡迎民營伙伴的加入，潛在民營伙伴之間存在著競爭，通過競爭可以達到低成本高效率的目的，服務的產出可以被簡單的度量和定價，通過對客戶的收費可以很快收回成本，可以提供創新機會以及有利于促進國家或地區的經濟發展。

6. 經驗的獲得性。項目的顯著特點是獨特性，項目之間無法“拷貝”。然而項目的經驗和知識積累對于后續項目的實施其重要的指導作用。因此，本行業及本地域已有的類似PPP項目的多寡以及是否有成功的項目可以借鑒，會對該項目的成敗產生較大的影響。

四、 距離綜合評價方法

綜合評價是通過描述被評價事物的多個指標來進行的，如果將指標看成變量，則在幾何上將形成一個高維空間，而每個被評價事物由反映它的多個指標值在該空間中的一些點，綜合評價問題就變為對這些點作出總體評價或排序。因此，可以在空間中確定參考點，比如最優樣本點、最劣樣本點等，然后計算各樣本點到參考點的距離，距最優樣本點越近越好，距最劣樣本點越遠越好，這就是距離綜合評價方法的基本思想。[8]

分別用Y+和Y-表示最優和最劣樣本點，則：

距離的計算一般可以采用樣本點到最優樣本點的距離或樣本點到最優樣本點的相對接近度表示。

（1）樣本點到最優樣本點的距離：

Ci越大，表明樣本點與最優樣本點的相對距離越近。

實際運用中，選擇若干成功的PPP項目與擬建項目構成樣本集合，分別對樣本的適用性指標進行測量，運用距離（或相對接近度）可得到擬建項目在樣本空間內的排序，從而定量判斷擬建項目采用PPP模式的適用性。當然，考慮到各個維度的相對重要性，在實際運用中會結合AHP、模糊集等方法對各指標賦予相應權重。

五、 結束語

以PPP模式進行基礎設施項目建設目前已被很多國家和地區所采用，不乏許多成功的案例。然而，PPP項目的特許經營期一般在數十年，涉及多方的各種權責關系，前期準備和談判階段的費用高、運作周期長。本文建立了一套評價指標體系，并采用距離綜合評價方法，定量地分析PPP模式的適用性。從而更加科學地選擇項目運作模式，提高項目的成功率，實現公有部門和私營部門的“雙贏”。

參考文獻：

[1]付于江，劉露．論新一輪公私合營——淺議BOT/PPP的適用范圍[J]．經濟論壇， 2006，（5）.

[2]劉志強，郭彩云．基礎設施建設項目引入PPP融資方式探討[J]．建筑經濟，2005，(6).

[3]Ahadzi M， BowlesG.Public-Private Partnerships and Contract Negotiations: An Empirical Study[J]． Construction Management and Economics (November 2004) 22.

[4]PFI: Meeting the Investment Challenge[M]．HM Treasury UK， July 2003.

[5]Smith N J．Engineering Project Management [M]．Oxford:Blackwell Science Ltd.， 2004.

[6]陳柳欽．PPP：新型公私合作融資模式[J]．建筑經濟，2005，(3).

[7]Zhang X．Critical Success Factors for Public-Private Partnerships in Infrastructure Development[J]． Journal of Construction Engineering and Management， 2005，(3).

[8]胡永宏，賀思輝．綜合評價方法[M]．北京：科學出版社，2000.

責任編輯 李 萍

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