面向公眾的政府門戶網站的資源組織及其質量評價

摘要：政府門戶網站是公眾利用政府信息與服務的入口，政府門戶網站的資源建設應以公眾為中心，滿足公眾的需求。本文分析了面向公眾的政府門戶網站資源組織與利用之間的密切關系，論述了政府門戶網站資源組織指導思想，介紹了美國、加拿大資源組織的成功經驗，指出我國政府門戶網站資源組織的差距，并提出我國政府門戶網站資源組織質量評價要點。

關鍵詞：政府門戶網站； 資源組織； 質量評價

中圖分類號：D523 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）07－００80－０3

“政府門戶網站是指一級政府在各部門的信息化建設基礎之上，建立起跨部門的、綜合的業務應用系統，使公民、企業與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的政務信息與業務應用，并獲得個性化的服務，使合適的人能夠在恰當的時間獲得恰當的服務”。[1]政府門戶網站作為電子政務的載體，是政府與公眾進行交互的橋梁，是公眾利用政府信息與服務的入口。政府門戶網站的資源組織及質量是公眾能否方便地利用政府信息和服務的關鍵一環。在發達國家，政府門戶網站與社會公眾之間有著密切的關系。如澳大利亞本土用戶調查表明，39%的成年人通過上網查詢政務信息，64%的成年人通過上網辦理電子支付事項。[2]而我國的互聯網用戶調查顯示，在上網用戶中僅有25.4%的人訪問過政府網站，其中又只有2.5%的人在政府網站上辦理過業務，[3]政府網站的利用情況并不樂觀。從具體情況來看，資源組織情況良好的網站更受用戶青睞。如“中國上海”政府門戶網站自2001年9月對網站資源進行了重組式改版以后，頁面瀏覽量超過了1500萬次/月。[4]利用Google進行搜索，通過對網站資源進行重組式改版而使訪問量驟升的現象比比皆是（檢索詞：“改版”、“訪問量”，搜索網站：“gov.cn”）。

一、 資源組織的指導思想

1． 以服務公眾為核心價值。政府門戶網站以服務公眾為中心，是建設服務型政府的內在要求，也是網站自身發展的必然要求。門戶網站建設只有切實以服務為目標，以公眾為中心，突出服務的極端重要性，讓公眾方便地享受政府信息服務，快捷地辦理事務，才能獲得較高的持續穩定的支持，發揮最大效益，并保持自身的可持續發展。[5]以服務公眾為中心，需要設身處地地從公眾的角度進行欄目設置，欄目內容組織涵蓋民生焦點，按公眾的習慣設計政務信息獲取方式和網上辦事方式，而將政府部門之間的界限通過后臺數據交換、系統共用、政務協同等方式隱藏在網站后臺。

2． 網站內容和功能要有科學的分類標準。合理設置網站功能分區，如按照政府網站基本功能，設置信息服務區、辦事服務區、互動交流區等。根據公眾需求，對每一分區進行細分。網站主板塊按照公眾角色類別分類，如公眾、企事業單位、外籍人士、公務員等。每一板塊根據信息分類和服務分類，細分為系列分支內容，以方便每一角色類型的公眾快速找到所需的信息和服務類別。政府新聞、政務信息、互動交流等應以合適的空間比例呈現，摒棄將政府新聞、政務信息作為主要內容占領網站絕對版面的做法。

3． 向公眾提供“一站式”導引。為公眾提供“一站式”導引，是政府門戶網站資源組織的重要思想之一。目標是公眾通過政府門戶網站的“一站式”導引功能，很容易地進入政府各個部門的電子政務系統，訪問或檢索各政府部門提供的政務信息和服務項目。尤其是對于跨部門的政務服務項目，公眾只需要一次性地提交辦事材料，門戶網站之間可以協同辦理，公眾通過一個出口了解事務辦理進度，獲得反饋結果。這樣既可以節省公眾辦理事務的成本，又能提高政府工作效率。

4． 以提供盡可能多的在線事務辦理為目標。服務是整個電子政務的生命線，提供公共服務是政府門戶網站的核心內容。各部門政務系統應無縫銜接、為企業和個人提供統一服務的“無縫政府”。“無縫政府”是電子政務發展的最高階段，無縫服務是政府門戶網站追求的理想目標。盡管目前還沒有哪個國家的政府門戶網站完全實現在線事務辦理的無縫服務功能，但世界各國都在朝著這一目標努力。[6]

5． 強調公眾參與，加強互動性。引入公共參與機制、加強政府門戶網站的互動性，是提高政府門戶網站服務能力，最終使虛擬電子政府更加智能、更加人性化的一種重要手段，是貫徹以人為本、以服務對象為中心的重要手段。更主要的是，通過政府門戶網站這個載體，吸引公民參政議政，與政府進行實時互動交流，使得政府門戶網站真正起到官民互動的“橋梁性”作用。

二、 美國、加拿大政府門戶網站管理的成功經驗

目前，美國、加拿大、歐盟等發達國家政府門戶網站主要按用戶角色和主題分類，并細分到2-3級類目。美國政府門戶網站采取G2C、G2B、G2E、G2G模式，加拿大政府門戶網站采取G2C、G2B、G2I模式組織資源。主頁面導航、信息分區清晰明確，數量少而精。欄目內容豐富，涵蓋用戶生活、學習、工作所需的各種政府信息與服務。同時專門設置“參考中心”或“資源中心”，匯聚各類資源，并按不同類別組織，提供用戶瀏覽或查詢。

1． 美國聯邦政府門戶網站。多種方式組織資源。美國聯邦政府門戶網站美國聯邦政府門戶網站主要按用戶對象和主題類型組織資源，但也采用了諸如信息類型、機構級別、字母順序等多種輔助方式。主要按“For Citizens”、“For Businesses and Nonprofits”、“For Federal Employees”、“Government to Government”四種用戶角色組織資源和服務。每種用戶角色下面再按主題組織信息和服務。在“For Citizens”頁面右下，還有更具體的用戶角色，如兒童、父母、老年人、軍人、學生、找工作者等。用戶可以在相應類目下獲得所需的信息與服務。如“學生”下包括國內外求學、如何獲得學習費用、大學生活、在線學習、畢業找工作等。美國政府門戶網站的主頁面，即是點擊“For Citizens”呈現的頁面，充分體現了以公眾為中心的思想。

在主頁左邊，分別設有機構板塊、互動板塊、參考中心板塊和免費訂購板塊四個部分。機構板塊分為美國政府部門（按字母排序）、聯邦政府（分為行政、司法、立法部門）、州政府、地方政府、部族政府（按字母排序）。資源組織是按政府級別劃分，輔助字母順序。在互動板塊提供了E-mail、電話交流方式、常問問題指南（可瀏覽或檢索）等。在參考中心板塊按信息類型進行劃分，包括：政府縮略語、日歷和重要日子、互動信息、統計數據、政府歷史文獻、法律法規、圖書館、地圖、新聞、政府出版物等。

在該網站標題欄，還有網站索引（按主題字母順序排列）、常問問題、幫助等欄目標識和政府網站搜索引擎（可以搜索所有政府網站），以便對用戶尋找信息與服務提供指引。

2． 加拿大政府門戶網站。突出在線服務理念。加拿大政府門戶網站按公民、加拿大企業和非加拿大用戶三大類組織資源和服務，非加拿大用戶也分為公民和企業兩類。其首頁布局分為：導航欄、我們的政府、服務、資源中心、互動區域、政務要聞、熱點服務、搜索引擎、政府規劃、專題介紹、加拿大介紹等十一板。這種區分方法沒有美國聯邦政府網站門戶簡潔，而且在一級欄目看不到按用戶對象組織資源的方式。但這種區分方法突出了兩點：一是重要信息，二是服務。在“服務”板塊，分別設置了 “個人服務”、“企業服務”、“國際化服務”三個欄目。

“個人服務”欄目按主題和用戶兩種方式分類，分左右兩區同時呈現在一個頁面上。按主題的分類包括：工作、財政福利、職業保險、納稅、職業培訓、身份證件、旅游與護照、醫療健康、消費者信息等15個子主題。按用戶角色的分類包括：父母和子女、老年人、青年、殘疾人、新移民、海外加拿大人、土著居民、居住在偏遠或農村地區的居民等八類。

“企業服務”欄目分加拿大和非加拿大兩類企業，共設置了12個服務主題，基本涵蓋了從企業創建相關的開辦企業、商務投資，到企業運營管理相關的納稅、人力資源管理、進出口，再到相關法律規定等各方面。“國際化服務”欄目設置了“加拿大信息”、“為加拿大人服務”、“前往加拿大”、“加拿大與國際社會”四個專題，內容的覆蓋面非常廣泛，幾乎涉及到了出入境、國際關系等相關的各個方面。

該網站將政府機構、省政府等資源歸于“資源中心”。“資源中心”按照資源的關鍵詞首字母序排列。網站“服務”欄目沒有設置政府職員、政府對政府用戶類別，顯示該網站以民眾為中心，主要為民眾提供信息和服務的思想。

三、 我國政府門戶網站資源組織和發達國家的差距

我國的多數政府門戶網站資源組織與國內外較成熟的較優秀的網站相比，存在一定差距。雖然政府門戶網站在線服務能力的提升需要政府機構的實質性整合，不可能一蹴而就，但是網站資源和服務的組織可以通過重組努力，以更為方便用戶的方式提供用戶瀏覽或檢索。

1． 以公眾為中心的理念不突出。按用戶類型組織資源的方式沒有受到充分重視。既便有網站按用戶類型組織資源，多數也只停留在“網上辦事”欄目。事實上很多信息是與特定用戶角色有關的。以用戶類型分類的“網上辦事”欄目在政府網站首頁中的突出程度遠遠次于政務信息發布，在主頁顯著的位置多由諸如“今日某某”、“某某概覽”、“人事變動”、“政府新聞”、“政務信息”、“法律法規”等通告性信息發布欄目占據。

2． 網站區域劃分不夠明確。信息、服務、互動等不同功能的內容分區不夠明確，往往是錯綜復雜地交叉混放于頁面上。同一個主題、同一類資源也被反復地放在不同的位置呈現。公眾生活、學習、工作所需的常用信息、服務功能沒有被突出出來，也沒有起到突出政府門戶網站希望推廣某項信息和服務功能的作用，反而混淆了視線，增加了用戶快速判斷定位特定資源的反映時間。

3． 資源分類不夠科學。不同欄目之間界線不明，如在同一網站同時出現“政務公開”、“工作動態”、“人事任免”“新聞發布”等同屬于信息發布的欄目，或者同時出現“網上舉報”、“網上信訪”、“監督投訴”等同屬于公眾申訴的互動欄目。有些網站欄目名稱不能讓用戶很快地了解其所應該包含的內容，如“吉林參事”欄目，而未按用戶熟知以及日常生活或企業運作所需的主題分類組織資源。

4． 信息資源不夠完備。與公眾民生有關的信息和公眾關心的政府信息上網不全。有時是整個主題的資源缺失，或者是一個主題類型的一部分資源不全。如筆者在中央政府網站查“生育”主題，再按地名查詢，可以查到北京普通市民辦理生育服務證的信息，但在湖北地名下則無相同信息提供，只有特殊人群如流動人口辦理婚育證明的信息。

四、 資源組織質量評價要點

針對面向公眾的政府門戶網站資源組織，需要構建與之相應的質量評價體系以推動、引導其向前發展。目前已有的評價體系如計世資訊，在很大程度上只評價與其指標相應的資源的有無，是一種功能框架評價，較少涉及到公開度、符合度、易用性等內容組織層面，而這些層面對客觀評價具體網站的資源組織質量是十分重要的。

1． 公開度。信息公開是公眾民主參與政治的基礎，公開度包括公開的項目和公開的程度。美國有《政府信息公開法》、《美國聯邦信息資源管理政策》等有關法律，確保社會各界可以最大限度地獲得利用政府信息，從國家政策到公民生活，無所不包。2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》的制定出臺，為各級政府提高工作透明度和促進依法行政指明了方向。有了公開度保證，才有網站資源完整度保證。

2． 符合度。符合公眾要求與期望。不僅是以政府為主體確定哪些信息和服務應該上網，更要考慮公眾對政府網站提供資源類型的期望。這就要求研究公眾信息需求，選取用戶社會生活的各個方面為主題，進行資源組織。如加拿大個人服務分為：工作、財政福利、職業保險、納稅、職業培訓、身份證件、旅游與護照、醫療健康、消費者信息等，充分考慮了公眾對工作、社會保障等信息的需求。

3． 集成度。集成度保證用戶能夠通過盡可能少的入口檢索和獲取所需的信息和服務。這一方面要求門戶網站后臺的各個業務系統能夠共享數據，另一方面需要有大量的各類型數據庫作保證。我國很多政府和行業建有自己的綜合或專業數據庫，如人口基礎信息數據庫、法人單位基礎信息庫、空間地理基礎信息庫、宏觀經濟網站數據庫等。這些數據庫按級別、按行業各自為政，總數眾多，用戶查找起來并不方便，需要按類型進行整合。如人口基礎信息，美國政府門戶網站不僅可以查本國各級別政府的人口情況，還可以查世界各國人口情況。

4． 檢索度。提供強大的檢索功能，方便用戶查找所需的信息和服務，已成為電子政務發展的潮流和方向。檢索度包括：（1）提供多種方式的信息瀏覽（按角色、主題、機構級別等）；（2）無處不在的導航欄和相關內容鏈接；（3）既有覆蓋全站又有針對具體數據庫的強大搜索引擎（按主題、關鍵詞等模糊、精確搜索）；（4）主題詳細的網站地圖。如中央政府門戶網站使用了由ＴＲＳ公司研制的融互聯網搜索和數據庫搜索為一體的新型深度搜索引擎，可以運用整合的多數據庫搜索和異構搜索引擎進行聯合搜索。

5． 親和度。構建具有親和力的政府門戶網站，在資源組織方式、欄目設置、欄目名稱、網站布局、色彩風格等方面均需按公眾需求細思量。應該摒棄網站上屢見不鮮“政務公開”、“政務互動”、“某某動態”、“人事任免”這樣讓人立刻有進入網上衙門之感、缺乏易用性和親和力的專業名詞。以“中國上海（http://www.shanghai.gov.cn/）”為例，用戶在醒目的位置，看到的是如上海年鑒、概覽、政策法規、市民辦事、企業辦事、互動社區、便民問答等為名的一看便懂的欄目名稱。將“政務互動”改為“互動社區”，便具有了親和力。

6． 可用度。沒有死鏈接，信息更新及時，信息符合用戶需要，信息資源完整，網上辦事項目多、可執行，網上互動有及時反饋等，這些都屬可用度范疇。而網上辦事是政府網站的主要功能之一，也是政府網站的發展趨勢。在澳大利亞，用戶無須了解政府內部的組織結構和職能分工，就可通過一個“窗口”直接獲取諸如退休金領取、證件申辦或更新、修建住房、求職、交稅、孩子入托、公司注冊等服務。政府企業網站除提供關于企業開辦、稅收、許可、法律方面的信息外，還提供2900多種政府面向企業的服務事項。根據計世資訊的2007年中國政府公眾網站評估結論，在線辦事能力不足仍然是我國政府門戶網站功能的“最短板”。[9]

總之，以公眾為中心進行政府門戶網站資源組織，為用戶提供一個統一的政府資源入口，從而最大程度地方便用戶利用政府信息和服務，是電子政務的發展趨勢。隨著公眾知情權意識、民主參政以及上網辦事需求的提高，對政府門戶網站的需求必然越來越強烈。在公眾需求的推動下，面向公眾的政府門戶網站將會得到更多關注和更快發展。

參考文獻：

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[5]蘇武榮.服務是政府門戶網站的靈魂[Z].http://www.echinagov.com/echinagov/redian/2007-9-13/14508.shtml，2008-04-15.

[6]張少彤，張向宏.借鑒加拿大政府網站 打造人性化在線服務[Z].賽迪顧問.http://www.echinagov.com/echinagov/zixun/2006-9-11/7832.shtml，2008-04-15.

[7]幻夢.2007中國政府公眾網站評估研究報告主要結論[Z].http://www.echinagov.com/gov/govmade/2008/1/22/22059.shtml，2008-04-15.

[8]張新紅.中國政府門戶網站建設的現狀與趨勢[J].電子政務，2006，(5):6-12.

責任編輯 楊小民