新形勢下農戶小額信用貸款可持續性問題探究

摘 要：中國人民銀行于2001年發布《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理指導意見》后，對緩解農民貸款難產生了積極的促進作用，是新形勢下金融支農最實用最實惠的信貸工具，但隨著時間的推移，由于這一辦法未能及時調整完善，出現了許多與實際需求不適應的地方。本文在對揚州市調查的基礎上，指出了其亟待完善的方面以及保持可持續發展的辦法與思路。

關鍵詞：農戶小額信用貸款；可持性；探究

中圖分類號：F832.479 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)09-0075-04

2001年，中國人民銀行下發了《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理指導意見》，這一意見下發后，對緩解農民貸款難，更好地利用金融工具支持“三農”發展發揮了積極的作用，但隨著形勢的發展，這一意見與日趨變化的農戶新需求表現了明顯的不適應，支農效力的持續性有所遞減。為探究其中的問題，筆者對揚州市近幾年農戶小額信用貸款運用情況進行了一次全面調查，并在調查的基礎上，對農戶小額信用貸款的可持續性提出一些改進建議。

一、農戶小額信用貸款為緩解農民貸款難作出了重要貢獻

農戶小額信用貸款辦法實施以來，其作用與效應可以說是多層面、大范圍的，效果十分明顯，概括起來說主要體現為以下幾方面。

1.打開了制約農戶貸款的法律通道。1996年頒布的《貸款通則》是我國銀行部門發放貸款的操作規則，按照《貸款通則》的規定，銀行向企業與個人發放貸款時要由借貸人提供有效的抵押與擔保，這一規定從防范銀行貸款風險的角度來看是對的，但在客觀上卻將面廣量大的農民群體的資金需求排斥在了貸款之外，因為就廣大農民的現實條件來說，是很難提供能夠滿足銀行要求的抵押品與擔保者的。而小額信用貸款政策的實施，就很好地解決了農民貸款方式的真空問題，既考慮到了農民的實際狀況，又為農村信用社發放農戶貸款提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意義。

2.釋放了農戶貸款的真實需求。貸款開辦之前的前五年(1998-2002)，揚州市農村信用社對農戶貸款的年平均累放為17.4億元，年平均余額為10.2億元，而開辦小額信用貸款后的五年(2003-2007)，農村信用社對農戶貸款的年平均累放為51.3億元，年平均余額為31.5億元，分別增加了33.9億元、21.3億元，分別增長了194.8%、208.8%。

3.鞏固了農村信用社的支農陣地。小額信用貸款的通道打開后，廣大農戶與農村信用社的距離立刻拉近了，原先屬于民間借貸市場的借貸主體迅速向農村信用社回歸，農戶個人之間的資金往來也大為減少，農村金融市場體外循環資金迅速向農村信用社回流。據對揚州市統計，在小額信用貸款開辦之前的前五年(1998-2002)，全市與農村信用社發生信貸關系的戶數年均為21.8萬戶，而開辦小額信用貨款后的五年(2003-2007)，全市與農村信用社發生信貸關系的戶數年均為44.2萬戶，增加了22.4萬戶，增長了102.7%，而農村信用社的存款也由1998年初的45.2億元增加到2007年末的176.2億元，經濟效益也由前五年的累計虧損7225萬元變為后五年累計實現盈利21100萬元，其中，由發放小額信用貸款而實現的利潤為1070萬元，占總收益5.1%。[1]

4.拓展了農戶經濟發展的廣闊空間。由于受資金短缺制約，廣大農戶在較長時間里的生產與經營全部得靠自有資金，因而規模與項目都受到了很大限制，而有了小額信用貸款這一紐帶后，就使廣大農戶在生產的規模與項目上都有了施展的空間，生產的活力也明顯增強。據對揚州市統計，1998年到2002年的五年間由于受資金短缺影響，全市的農業增加值累計額為321億元，而大多數生產項目僅僅局限在傳統的種植業上，種植業增加值在農業增加值中的占比為51.6%，而自2003年到2007年的五年間，當小額信用貸款的渠道打開后，全市的農業增加值累計額為441億元，增長了37.4%，除了種植業之外的多種經營收入也高速攀升，種植業在農業增加值中的比重也降低到44.3%。[2]

二、新需求下農戶小額信用貸款面臨著多重瓶頸制約

盡管農戶小額信用貸款的作用與效果十分顯著，但自實施以來的七年間，由于沒作任何修改與完善，面對日益發展的農戶新需求，其在諸多方面也就表現出不適應。

1.額度小。根據人民銀行關于農戶小額信用貸款管理指導意見的要求，農戶小額信用貸款具體額度的確定由各地農村信用社掌握，在實際操作中，大多農村信用社出于對風險的考慮，對貸款額度定得較低，偏低的額度在小額貸款開辦之初還具有一定的適應性，因為幾年前，農戶經濟不是很發達，大多的資金需求主要是針對傳統的種養植業的一般性投入，需求量不是很大。而近幾年，我國的“三農”經濟有了長足的發展，廣大農戶在生產經營上無論是規模還是項目都有了較大較快發展，而多年不變的小額貸款的額度已遠不適應農戶經營的廣泛性需求。以揚州市為例，從2002年正式發放農戶小額信用貸款以來，貸款的額度始終維持在1萬元到2萬元之間，這一額度對于當今生產經營規模日趨擴大的農戶來說無疑是杯水車薪，貸款與不貸款已意義不大。[3]

2.期限短。按規定，農戶小額信用貸款的期限一般為一年，但一年期的貸款只符合種植業生產的規律，一般是春放秋收，而對于農戶其它的資金需求按這一要求來設定期限，顯然是做不到。據對揚州市的調查，在對全市500戶農戶的問卷調查中，有40%從事養殖與其它經營的農戶表示，他們的生產經營周期一般是三年左右，而一筆小額貸款要一年歸還，期限要求與經營的實際需要相差太大。

3.用途窄。從人民銀行關于農戶小額信用貸款管理指導意見的設定看，盡管對小額貸款用途設定了種植業、養殖業、購買農機具以及部分個人消費等方面的資金需求，但這些用途只是與傳統的農業生產模式相適應，或者說只對廣大農戶自給自足的簡單再生產的信貸需求相適合，而對于廣大農戶擺脫傳統農業生產方式適應新形勢能夠實現致富的新型項目，比如說經商、辦企業等方面的資金需求卻沒包含其中，這無形之中，將目前最具廣泛性的農戶資金需求排斥在了農戶最易取得的貸款渠道之外。

4.成本高。農戶小額信用貸款是典型的零售業務，相對于企業貸款、公司業務等，農村信用社在發放農戶小額信用貸款時的運營成本是相當大的。一筆小額信貸的發放，哪怕是小到幾百元的借款，信用社從農戶經濟檔案的建立到信用狀況的調查再到發放與回收，其間投入的人力、物力是相當大的。據對揚州市農村信用社統計分析，全市農村信用社系統以2007年為計算期，發放一筆小額信用貸款的(以1萬元為單位)實際成本為570元，收益僅為140元，而發放企業貸款平均每1萬元的實際成本為460元，收益為330元，彼此之間的成本差距是十分的大。

5.風險大。農戶小額信用貸款的開辦，主要是針對廣大農戶在生產經營中無抵押品這一現狀而采取的一種信用放款的形式，貸款的安全度不但要取決于貸款戶的信用意識，還取決于農戶的收成與收入，一旦在這個環節上出問題，再講誠信的借款者也是無法還貸的。小額貸款的使用大多是用在傳統的農業生產與經營上，而由于農業生產受自然因素的影響較大，不確定性因素多，一旦遇到自然災害，損失是必然的。至2007年底，在揚州市0.55億元的農戶小額信用貸款中，不良率高達48%，而不能還貸者80%以上是由于受災、生病等不可控原因引起的。[4]

6.配套差。農戶小額信用貸款從本質上說，就是國家的一項惠農舉措，在這一惠農舉措的背后卻也包含著巨大的利益讓渡，而所讓渡的利益，究竟該由誰承擔，很值得探究。從目前現實的情況看，則主要是由農村信用社埋的單，因為其較高的成本與較大的風險，沒有其它分擔的渠道，這就使得農村信用社在這一政策中一直處于唱獨角戲的境地，沒有相應的協作與配套機制。從揚州市實施的情況來看，多年來，農村信用社發放農戶小額信用貸款所形成的利益支出沒有任何資助的渠道，其中也鮮有部門給予任何形式的支持與幫助。

上述相關制約因素，使得農戶小額信用貸款在實際運作中遭遇了兩大現實障礙：一是就此項貸款方式而言，其額度、期限與用途已遠不能符合農戶生產與經營的實際需要；二是過高的成本、風險與欠缺的配套政策使農村信用社失去了對其運營的內動力。從調查的情況看，揚州市農戶小額信用貸款從2002年開辦，到2006年達到最高值后，就出現了逐年萎縮的情況(見圖1)，這其中既有貸款方式設定與現實需求不一致的問題也有農村信用社動力不足的因素。在調查中得知，因迫于成本壓力揚州市大多農村信用社在發放該項貸款時并沒有執行優惠的貸款利率，在對信貸人員的考核上，也還是等同一般性貸款，實行責任追究，這樣就使得信貸人員發放貸款的積極性受到了抑制，直接影響了貸款的發放。[5]

三、增強農戶小額信用貸款可持續性的對策建議

通過調查，筆者對農戶小額信用貸款的作用已無可置疑，對其中存在的問題也有所了然，現在關鍵的問題是如何破解問題，使其保持應有的持續性。

1.方向要堅持。在我們的調查中，被接受調查的農戶全部認為，小額信用貸款好就好在信用二字，信用二字價值萬金，它體現著國家對農民最直接的關心，也是廣大農民能夠取得貸款的最有力保證，受訪農戶中100%都要求這貸款方式不能取消。因此，實現農戶小額信用貸款可持續性首要的一條就是堅持信用二字不動搖，在信用貸款的前提下，力求小、快、靈。

2.金額要擴大。大多數農戶認為，小額信用貸款盡管方便實用，但所放金額太小，對于急需的創業項目的資金需求來說，這么小的金額是解決不了什么問題的，他們認為最好的貸款起點為5萬元甚至更高，但最小不能低3萬元。所以說，貸款金額的確定也要體現發展性，要與一地的經濟發展情況相適應，原則上貸款額的確定應以縣域為單位，以當地經濟總量與農民年平均收入為參照系數，由農聯社、人民銀行、農村經濟主管部門、農戶代表共同來商定，這樣確定的貸款金額就能較好的接近農戶的實際需求。

3.用途要放開。受訪的農戶與信用社普遍認為，目前對于農民來說，最為迫切的愿望是快速致富，而能夠帶來致富的項目則是千羅萬象的，而對貸款進行具體的用途限定，一方面會約束農戶的經營自由，另一方面對農村信用社來說也存在著難管理的問題。他們認為，只要從農村信用社所借的錢不用于違法活動就不應有專門的使用限制。鑒于這一現實，對小額信貸的用途應不再有機械的限制，不能形成打醬油的錢不能買醋這樣的桎梏。

4.利率要優惠。目前在農村，游離于銀行體系之外的民間資金往來十分踴躍，由于交易頻繁，在客觀上對農民生產經營資金的短缺起到了緩解作用，同時由于資金量較大，放貸人之間的競爭也較強，使得資金的價格也呈遞減趨勢，這無形中又增強了對廣大農戶的吸引力。據對揚州市所屬高郵市的調查，該市活躍在農村地區的民間融資約為8億元，已占到農村信用社貸款總額的15%，利率水平一般在年息12%到20%之間，而農村信用社的小額信貸實際利率已達8%到10%，與其的差距并不是太大，如果小額貸款的利率還是維持這么高的水平，那么大多數農戶寧可選擇手續簡單金額也大的民間借貸。所以，對小額信貸的利率一定要形成剛性的約定，規定嚴格的上限，充分體現低廉這一特色，以增強對農戶的吸引力。

5.期限要延長。要徹底打破計劃經濟時期下長期形成的與自給自足的農村經濟相適應的那種“春放秋收冬不貸”的那種貸款方式，農戶小額信用貸款期限的確定一定要與借款者的生產經營周期一致起來，該長則長該短則短，對有恰當理由無風險隱患的確有延期要求的還應給予延期，不能為了完成收貸任務而人為的設定期限。

6.協同要跟進。農戶小額信用貸款說到底是一項惠民工程，既是惠民工程就應該進行系統推進，而不應由哪一個部門來獨立承擔，如果由一個部門承擔，一方面會因部門力量有限而降低效力，另一方面還會由此挫傷部門積極性。目前農村信用社對小額貸款的積極性之所以不高就是因為這項業務成本大收益低風險高，而面對高額的成本與較高的風險，卻沒有任何的補償與救助機制，這當然影響了信用社的積極性與可持續性，所以對農戶小額信用貸款的運作還要解決好驅動力問題，要講求多方配合整體推進，對優惠的利率國家財政應給予補貼，對貸款出現的風險損失要通過多方設立補償基金進行必要的彌補，對已經履行程序盡到相應的工作責任而出現的風險貸款則不應再有責任追究，這樣就可以使小額貸款的發放形成一個眾人拾柴火焰高的推動力。

7.服務要深化。新的形勢下，廣大農民對金融需求日趨廣泛，懂得利用金融手段與工具進行創業致富，而在信用社與廣大農民的金融業務交往中，最密切最廣泛的渠道就是信貸工作，通過貸前調查，信用社不僅能夠全面掌握廣大農民的生產與生活情況，而廣大農民也可從信貸員那里學到了不少金融方面的知識。但隨著需求的增多而農村信用社卻在相應的人手上并沒有同步增加，廣大農民一致反映，信用社的信貸服務工作應進一步改進，不但要增加人手，而且要充分利用這一渠道，更為廣泛地向廣大農民傳授一些新的金融知識，介紹一些的金融工具，并為農民的生產與創業提出建議與幫助。

8.調整要及時。目前對農戶小額信用貸款的運作，其方法與模式還是人民銀行于2001年所制定的，時至今日在這么大的時間跨度中并沒有進行相應的調整與充實，而這期間農村經濟快速發展，廣大農民的融資需求也出現了很大的變化，因此，針對新形勢面對新要求而適時的調整與修改相關的政策意見則很為迫切。

參考文獻：

[1][3][4][5]揚州市縣域金融統計(2001年—2007年).人民銀行揚州市中心支行編印，2007.

[2]揚州市年鑒(2001年-2007年)[M].江蘇：江蘇省人民出版社，2007.