對人民銀行實施部門預算的思考

摘 要：我國從2000年開始實行中央部門預算編制改革。推行部門預算是我國政府預算制度改革的關鍵步驟，對于規范我國財政秩序、克服低效浪費腐敗現象，對于加強預算約束提高預算管理水平，對于財政預算理論革新和預算管理制度創新，都具有重大意義。本文分析了人民銀行部門預算的特點，指出人民銀行部門預算在實際執行過程中存在的難點，并對改進部門預算的編制和加強財務預算管理進行了一些有益的思考。

關鍵詞：金融；中央銀行；財務管理；部門預算

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)09-0086-03

部門預算是指以部門為依托，一個部門一本預算，將預算落實到每一個具體部門。我國從2000年開始實行中央部門預算編制改革，各部門編制本部門預算，經財政部門審核，最后報人民代表大會審議通過。它不同于我國在2000年以前實行的收入按類別、支出按功能的匯總預算。自財政部下發《關于改進2000年中央預算編制的通知》始，中央各部門逐漸開始采用部門預算編制方法編制年度預算。部門預算要求所有的開支都在預算中反映，各種收入(包括規費收入、行政事業性收入和其他收入)也都納入預算管理，從而全面詳細地反映了各政府部門的收支情況。推行部門預算是我國政府預算制度改革的關鍵步驟，對于規范我國財政秩序、克服低效浪費腐敗現象，對于加強預算約束提高預算管理水平，對于財政預算理論革新和預算管理制度創新，都具有重大意義。[1]

人民銀行自1994年起實行獨立的財務預算管理制度。根據中央統一部署，近年來不斷推進財務預算管理制度的改革：2000年修訂了《中國人民銀行財務制度》，[2]根據實際情況，對財務收支科目適時進行調整修改，實行費用指標的全賬戶管理；2006年試行部門預算；2007年全面實施部門預算。隨著部門預算在人民銀行的正式實施，財務預算管理要求的逐年提高，財政部、審計署監察部門審計檢查力度的不斷加強。對部門預算在人民銀行實施的情況、存在的問題進行思考，研究如何完善人民銀行財務預算管理制度，如何改進人民銀行部門預算的編制，如何保障人民銀行履行中央銀行職能的財務需要，是各級人民銀行機構要認真解決的重要課題。

一、人民銀行實施部門預算的特點

人民銀行作為我國的中央銀行，有執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務等央行職能的特殊需要，但其管理費用支出，是人民銀行作為國家行政機關的經費支出，所以特殊的身份使人民銀行部門預算不同于其他政府部門，呈現出如下特點。

1.資金實行指標管理。現行人民銀行預算實行的是指標管理，其所需資金財政部只核定指標不核撥款項，由人民銀行直接在收入中支用，未執行收支兩條線和國庫集中支付，這有別于一般中央部門預算的要求。[3]這主要是由于人民銀行獨立地執行貨幣政策，必須保持一定的獨立性。而且人民銀行肩負“發行的銀行”特殊使命，是我國的貨幣發行當局，同時要開展外匯儲備經營和黃金、債券等資產業務。特別是在處置金融機構支付風險和不良資產時，要適時發放再貸款、特別貸款，承擔了金融機構大量的不良資產包袱。這些業務都根據一定宏觀社會經濟形勢而變化，從而使人民銀行收入規模無法準確估量，其收入的性質也有別于其他國家行政機關的一般預算收入和政府性基金收入。所以，為保證人民銀行履行職能的獨立性，對人民銀行預算管理實行了特殊的指標管理。

2.使用企業會計要素。在資產負債表三個會計要素中，行政事業單位預算會計中資產與負債的差額采用“凈資產”稱謂，這與國際通行的用法一致。而企業會計中與之相對的概念是“所有者權益”，它是各種投資者對企業凈資產的所有權。同時，它也是與債權人權益相聯系的概念，它們共同構成“權益”概念。人民銀行資產負債表仍采用了“所有者權益”的概念，因為人民銀行有其特殊的職能和業務，獲得特定的利潤，是與國家和全體人民的權益相聯系的，人民銀行雖然不是金融企業，但其會計要素還是帶有一定的企業會計的特征。

3.僅含費用支出預算。當前人民銀行部門預算僅含費用支出預算，即作為國家行政機關的經費支出，包括基本支出預算和項目支出預算兩個部分。業務性收支等需在財務收支計劃表中補充反映，一起作為人民銀行年度預算報送財政部。共設置七個科目，其中基本支出科目分為“人員經費”和“日常公用經費”兩個子科目。項目支出下分“基本建設類項目”、“行政事業類項目”和“其他類項目”三個子科目。目前人民銀行分支行要編制的報表、文本包括《費用預算表》、《支出預算表》、《項目支出預算表》、《單位人員情況基本數字表》、《中央行政事業單位住房改革支出情況表》等。

二、人民銀行實施部門預算的難點

當前人民銀行在實行部門預算的過程中還存在不少薄弱環節和執行難點，財政、審計部門對人民銀行預算的審批監督力度也不斷加大，歷年來檢查發現的問題也有不少。

1.預算編制時間短，下達時間晚，費用預算控制難。現行部門預算“二上二下”編報流程，從財政部發出編制通知，人民銀行在當年10月底前“一上”上報次年預算，編制時間只有一兩個月；到次年人大會議結束30日內“二下”最終預算批復數，各級分支機構層層分配預算指標，到達縣支行往往要到5月份，歷時要半年多，待年底11月份左右微調時時間就更長。由于編制時間相對較短，事先的調研不充分，主觀預測的成分加大，編制起來就不夠細致科學。另一方面，下達時間相對比較晚，而各級人民銀行的費用支出卻隨著工作的開展從年初就開始發生，使下級行上半年前幾個月出現“真空期”，費用控制難以把握，出現前緊后松或者前松后緊的現象。因為實際支出不斷變化，一些費用如人員經費和公用經費中大部分賬戶都是剛性賬戶，無法控制，如果以上年標準打個折扣來控制本年開支就比較機械化、不合理，加上有的賬戶發生支出集中在上半年支付，因此上半年即使緊縮開支也常常超過控制額度。為了不突破指標，下半年尤其是年底不得不出現調賬行為，結果又背離了預算管理的要求。

2.指標體系不健全，賬戶控制不科學，零基預算實施難。人民銀行干部職工實行的是參照國家公務員管理的行員管理制度，其各項收入既有別于國家公務員，又有別于金融機構人員。人員經費支出過高或過低都不利部門預算的貫徹執行，但目前尚未建立符合人行實際的科學定員定額指標體系。另一方面，人民銀行不同性質的業務未劃分清楚，行政性支出與事業性服務性支出界定不清，造成基本支出與項目支出互相擠占的現象，原來還有一些科目賬戶的控制小指標如業務招待費，也因標準過低脫離實際而常被突破。由于健全的指標體系、科學的收支分類是零基預算的實施基礎，當前人民銀行在預算編制的方法上實施零基預算就有些力不從心，尤其是日常公用經費基本上仍然是采用“基數加增長”的傳統方法，在預算編制的內容上存在隨意性，缺乏明確的編報依據，外界反映人民銀行人均基本費用支出水平過高的問題雖然有失偏頗，卻也是指標體系不切實、支出科目劃分不清的必然結果。

3.有關部門參與度不夠，下級行預算參考度不高，編制流程流于形式。目前人行各分支機構的預算完全是由會計財務部門編制的，缺乏對各級機構職能運行成本的研究，沒有人事、反洗錢、征信、清算、國庫等業務相關部門參與，預算工作沒有受到應有的重視。此外，基層行是預算編制的起點，基層行編制的預算是上級行編制和核批預算的基礎，但總行最后核批的預算往往與基層行最初的預算相差甚遠，基層行所編制的預算在整個預算編制過程中發揮的作用非常有限。這是由于基層行作為資金使用者多側重于考慮資金需要，而總行作為資金分配者多考慮資金約束，一般只是在確保基本資金需要的前提下全面統籌，確保重點。其實推論到人民銀行和財政部的資金關系，也體現了這種供需矛盾。

三、加強人民銀行部門預算管理工作的建議

人民銀行編制部門預算是依法理財，體現依法治國的客觀需要。實行部門預算對人民銀行還有一些有利的影響，一是隨著科目設置的調整完善，原在“公用經費支出”科目下反映的部分費用支出調整到“項目支出”科目核算，將有利于解決人民銀行人均基本費用支出水平過高的問題；二是改變全賬戶管理模式，實行大類控制，有利于解決“費用串戶”違規問題；三是項目支出管理細化，由總指標控制變為直接批復具體項目，總行審核文本和財監辦審核項目雙管齊下，有利于加強項目監督；四是預算批復相對實施部門預算前要提前一些，有利于預算資金均衡安排統籌使用。所以貫徹部門預算也是人民銀行加強自身財務預算管理、提高財務資金使用效益的主觀需要。根據人民銀行職能、業務的特殊性，針對實施部門預算過程中存在的難點和問題，筆者提出以下建議。

1.強化預算管理意識，提高預算工作參與度。全面推行部門預算，關鍵是要強化預算管理意識，嚴格預算執行，厲行節約，禁止鋪張浪費超預算。各項支出都要有預算約束，一經批準，就具有法律效力，就必須嚴格遵照執行，不得隨意更改或變通。人民銀行各級分支機構、各內部部門都要樹立和強化預算管理意識，積極參與到部門預算工作中來。一是加強對基層行相關人員的業務培訓和預算編制工作的指導，促使其強化預算約束意識，在編制預算時合理權衡資金需求和資金約束，促進基層行預算編制的規范性、科學性，提高其預算的可參考性。二是加強對本級人民銀行內部各相關部門的宣傳和培訓，多方參與，多作研究，多提供信息，多反映實際，共同加入部門預算工作中來，而不只是會計財務部門負責算錢、其他部門負責花錢，改變傳統工作觀念，不再單單依賴“辦多少事要多少錢”，而要做到“有多少錢辦多少事”，齊心協力把預算編好、執行好。

2.適當提前編制時間，加快指標下達速度。實行部門預算，細化預算，客觀上要求安排充裕的編制時間，這是保證預算編制質量的重要條件。許多國家預算編制時間都在一年左右，即在每一個預算年度開始之時就著手下一年度預算編制工作，使預算的編制有較充分的籌備、測算、討論過程，保證經濟資料收集、指標測算、項目取舍等工作的必要時間，提高預算編制的準確性。從人民銀行的實際看，每年的人民代表大會過后，也就是年度預算正式批準后，就應當著手開始下一年度預算的編制工作。而各級行都應提高工作效率，迅速將預算指標合理分配安排并下達到下級行，也是規范預算管理、加強預算約束的一個重要內容，可以從上到下做到對總形勢、總盤子心中有數，早作準備，統籌使用。因此，一手抓當年預算的執行，一手抓下年預算的編制，二者不可偏廢，均要保證時間。

3.理順職能關系，制定科學指標體系。明確職能是實行部門預算的前提。不應不加區分地將人行的所有職能、業務都納入部門預算的范圍，而應將其經營業務、社會事業性服務與行政管理職能三者從機構設置或財務預算管理體系上進行劃分。[4]對其經營性業務應按照金融企業性質進行管理和核算，按實列支；對其社會事業性服務應實行事業體制管理通過有償服務實現收支自求平衡或差額撥款；對其金融行政性職能，實行部門預算管理。在按照人民銀行職能業務特點，界定清楚各類支出的類別和性質后，才能推行部門預算的“零基法”，這是一項復雜的系統工程，必須建立相關的配套制度，如公共資源簿記制度、支出標準定額、固定資產購建支出項目庫和財務信息控制系統等等。在做好人民銀行系統清產核資工作，全面反映人員結構、資產數量質量情況的基礎上，應合理確定人民銀行定員定額標準，以國家法規制度為依據，結合實際情況，兼顧其他金融監管機構的預算水平，體現合規、合理、公平效益原則。

4.保持一定的獨立性，加強與監督部門的溝通。一方面，人民銀行作為中央銀行，為更好地制定并有效地實施貨幣政策，必須在法律上保持較高的獨立性，防止出現財政擠壓銀行、成為財政“出納”的現象。由于我國的特殊國情和實際發展階段，人民銀行的獨立性不可能象美聯儲那樣脫離于財政總預算之外，但應該允許和保證人民銀行在不違反財經法規紀律的前提下，在財務預算管理上保持更大的獨立性、自主性、靈活性。另一方面，根據《預算法》、《審計法》、《中國人民銀行法》等的規定，人民銀行的財務必須依法接受監督。人民銀行各地分支機構作為中央部門基層預算單位，屬中央財政支出的范圍，財政部、審計署駐各地派出機構應該加強對其監督管理。[5]所以雙方應加強溝通聯系，要建立日常工作聯系制度，從報表資料報送、重大事項報告、參加相關會議、重要信息反饋和預算項目調研等方面，加強信息交流和調查研究，不斷探索研究人民銀行在部門預算管理過程中的新情況、新問題和新動向，為制定人行部門預算、財務制度方面的政策、制度提供決策參考。

參考文獻：

[1]財政部.中央部門預算編制指南(2007年).

[2]財政部、中國人民銀行.中國人民銀行財務制度講解(2000年).

[3]陳賢琳.人民銀行財務預算管理問題新探[J].財政監督，2005，(5).

[4]財政部湖北專員辦課題組.改革和完善人民銀行預算管理[J].決策與信息：財經觀察，2006，(1).

[5]程愛書.強化人民銀行財務預算管理模式初探[J].金融會計，2004，(10).