基于反腐敗規劃背景下的人民銀行系統懲防體系建設的思考

摘 要：加強以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設，是當前和今后一個時期全黨必須始終抓好的重大政治任務。本文基于反腐倡廉建設的視角，探討了新形勢下反腐倡廉建設的科學內涵、途徑及方法，分析了人民銀行推進懲防體系建設的實踐，提出了構建具有人民銀行特色的懲防體系基本框架及推進懲防體系建設的一些思路。

關鍵詞：反腐倡廉建設；懲防體系；思考

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)07-0056-05

黨的十七大把反腐倡廉建設同思想建設、組織建設、作風建設、制度建設一起確定為黨的建設的基本任務，要求把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，著力加強以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設。胡錦濤總書記在中央紀委十七屆二次全會上的重要講話，深刻闡述了當前和今后一個時期加強反腐倡廉建設的指導思想、基本要求、工作原則和主要任務，要求全黨要更加堅決地懲治腐敗，更加有效地預防腐敗。近日，中國人民銀行召開黨委擴大會議，周小川行長傳達了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》電視電話會議精神，并部署人民銀行貫徹落實。作為中央銀行，如何在新形勢下準確把握黨中央對反腐倡廉建設的總體要求，構建具有央行特色的懲治和預防腐敗體系，開拓反腐倡廉建設新局面，是值得我們認真思考的重要課題。

一、新形勢下反腐倡廉建設的科學內涵、途徑及方法

(一)反腐倡廉建設基本內涵

反腐倡廉建設的內涵，主要體現在以下幾個方面：一是廉政文化建設。提倡和宣揚廉政價值觀，在全社會范圍內營造廉潔奉公、公平正義、遵紀守法和反對腐敗的氛圍，著力使廉政價值深入人心，滲入制度，見諸行為。二是廉政制度建設。一方面要不斷完善權力的運行機制，通過科學的制度設計，規范權力運行，壓縮以權謀私、損公肥私等腐敗行為的空間；另一方面要不斷完善監控機制，健全黨內黨外、行政體制內和行政體制外的各種監督和控制制度。三是廉政思想建設。通過廣泛開展廉潔教育，特別是對領導干部廉潔自律的教育，增強全社會反腐倡廉意識，提高黨員干部拒腐防變的能力。四是懲治腐敗行為。保持對腐敗行為的高壓態勢，加大對違紀違法等腐敗行為的查處懲治力度，對任何腐敗分子，都必須依法嚴懲，決不姑息。[1]

(二)反腐倡廉建設的途徑及方法

當前，我國的反腐敗斗爭要與時俱進，實現堅決反腐與積極倡廉的統籌兼顧及全面推進，在腐敗的源頭治理上形成經濟、政治、文化、社會之間以及與國際社會之間相互促進、相輔相成的良性互動，在堅持原則的基礎上廣泛吸取國際社會尤其是發達國家先進治理理論和實踐經驗，積極探索完善和創新適宜我國的反腐倡廉建設的理論、制度和機制。這既是反腐倡廉的現實途徑，又是反腐倡廉的當務之急。[2]同時，反腐倡廉建設要注意采用科學的方法，始終堅持加強思想道德建設與加強制度建設相結合，堅持嚴肅查辦大案要案與切實解決損害群眾切身利益的問題相結合，堅持廉政建設與勤政建設相結合，堅持加強對干部的監督與發揮干部主觀能動性相結合，進一步促進教育與監督、治標與治本、懲治與預防有機結合。要以建設性的思路、舉措和方法推進反腐倡廉建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設，形成有利于反腐倡廉建設的思想觀念、文化氛圍、體制條件和法制保證。

二、人民銀行推進懲防體系建設的實踐分析

(一)近年來人民銀行推進懲防體系建設的有效探索

黨的十六大以來，人民銀行系統不斷探索和推進教育、制度、監督并重的懲防體系建設，并取得了明顯成效。[3]

1.全面部署懲防體系建設。人民銀行總行黨委制定了落實中央《實施綱要》具體意見，提出了建立健全人民銀行懲治和預防腐敗體系的指導思想、基本原則、主要目標、具體任務、組織保證措施和任務分工方案。各級行黨委(黨組)、紀檢監察及各職能部門認真抓了學習、宣傳、貫徹、落實工作，取得了階段性成果。

2.建立健全反腐倡廉“大宣教”格局。人民銀行各級行紀檢監察、組織人事、宣傳群工等部門協同聯動，堅持深入開展反腐倡廉教育，不斷創新宣傳教育手段，通過開展學習黨章、加強作風建設等主題教育活動加強對黨員干部的教育，引導黨員干部樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀。以各級領導干部為重點，將反腐倡廉專題學習制度化。堅持廉政文化建設與開展豐富多彩的文化教育活動相結合，努力營造“以廉為榮、以貪為恥”的良好氛圍。

3.積極推進制度建設和制度反腐。堅持通過深化改革加強制度建設，努力形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的體制機制。圍繞“權、錢、人”關鍵環節，建立健全工作規則、重大事項集體決策制度，深入推進行政審批制度、干部人事制度、財務管理制度、集中采購制度等改革，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行機制。編印了《崗位風險防范指南》，制定了風險評估量化指標和評價標準，強化了內部風險控制，有效防范崗位風險。

4.健全黨內監督機制。先后制定了紀委負責人同下級領導班子主要負責人談話暫行辦法、黨員領導干部誡勉談話和函詢暫行辦法等“三談兩述”制度。建立紀檢監察、組織人事、內審部門聯席會議制度。在系統內建立巡察制度，有效加強對地市中心支行以上分支機構和直屬企事業單位領導班子及其成員的監督。開展縣支行監督工作機制改革，對縣支行基礎業務崗位進行整合，積極開展執法監察和效能監察，充分發揮行政監察作用。

5.依法查辦違法違紀案件。近年來，人民銀行各級紀檢監察部門不斷加大查辦案件工作力度，人民銀行系統每年發生的案件數量呈現明顯下降趨勢并持續保持在較低水平，紀檢監察信訪舉報數量也呈下降趨勢。同時，繼續深化金融體制改革，加快金融服務體系建設，完善金融服務功能，在法律制度框架下，為全社會反腐敗工作提供了良好的服務。

(二)當前人民銀行推進懲防體系建設面臨的主要問題

總體而言，人民銀行系統初步建立了教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，對加強人民銀行自身建設，構建反腐倡廉長效機制，確保人民銀行事業健康發展起到了積極的推動作用。但一些分支機構的懲防體系建設仍面臨如下問題。

1.教育形式單調，缺乏系統性、針對性。對反腐倡廉宣傳教育工作的途徑、方法和手段探索創新不夠，形式單一，缺少系統的教育內容；宣傳教育針對性不強，與當前基層央行員工的思想、工作、生活實際結合不夠緊密，在警示教育中往往重揭露問題而對問題造成的嚴重后果分析不夠。

2.制度不夠健全，缺乏前瞻性、實效性。隨著人民銀行職能調整和業務的發展變化，某些領域或環節存在著制度空白；有些制度已不適應或相對滯后；有些單位、部門缺乏制度執行力，導致制度難于執行落實到位。

3.監督不得力，缺乏有效性、整體性。對監督的重要性認識不足，監督意識淡薄。在目前監督體制下，難以形成有效的同級監督，尤其是對“一把手”的監督缺乏有效性。部門之間缺乏應有的相互溝通和協調機制，監督步調難以統一，未能形成有效的監督合力。

4.懲防體系構架系統性薄弱。建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系是一項系統工程，教育、制度、監督三者應相互貫通，融為一體。但現行的懲防體系建設尚屬雛形，體系諸要素缺乏立足全局、整體謀劃，未構建起真正意義上網絡式反腐敗工作體系。

三、人民銀行懲防體系的基本框架

人民銀行懲治和預防腐敗體系的構建與完善，應立足實際，全面貫徹落實中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，以教育為基礎，以制度為核心，以監督為保障，以懲治為后盾，并將這四項主體“工程”緊密結合在一起，形成有效的懲防體系基本框架。

(一)以增強教育的針對性和說服力為重點，強化反腐倡廉教育長效機制建設

1.突出教育重點。領導干部理應成為教育的重點對象。此外，還有很多管錢、管物、管人等要害崗位人員，盡管職位不高，同樣要作為教育的重點對象。

2.豐富教育內容。緊密結合央行工作實際，加強黨的基本理論、基本路線、基本綱領教育和理想信念、從政道德、優良傳統的教育；加強黨風、黨紀、政紀和法律法規教育；注意抓好正反兩方面的典型教育；大力加強廉政文化建設，組織開展形式多樣的廉政文化系列活動，形成以廉為榮、以貪為恥的良好風尚。

3.改進教育方法。把反腐倡廉教育納入“大宣教”工作格局，積極尋找結合點，協調各職能部門形成教育合力，建立反腐倡廉宣傳教育工作責任制度和考核獎懲制度；深入調查研究，把握干部職工的思想脈搏，增強教育的針對性和實效性；積極創新反腐倡廉宣傳教育模式和方式方法，以多樣化、現代化手段開展宣傳教育。

(二)以增強制度的前瞻性和約束力為核心，強化反腐倡廉制度體系建設

1.完善領導干部權力運行制度。堅持以規范和制約權力為核心，健全完善黨委(黨組)議事決策規則，嚴格規范“三重一大”(即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用)的集體決策程序。

2.規范行政權力運行制度。嚴格依法開展行政許可，完善行政許可的配套制度，進一步規范行政許可程序和行為。認真落實行政執法責任制，全面履行行政執法崗位職責，完善行政執法程序，規范行政執法行為，提高行政執法的質量和效果。完善政務公開的工作機制，健全政務公開的監督保障措施。

3.深化干部人事制度改革。健全競爭上崗的工作機制和程序，積極推行干部試用期制、考核續聘制、干部崗位輪換和異地交流等制度。

4.完善會計財務管理制度。認真落實部門預算管理辦法和財務制度，結合本單位實際制訂財務管理實施細則，規范基建工程和集中采購程序，嚴肅財經紀律，規范財務行為。

5.健全業務風險防范制度。認真落實《中國人民銀行內部控制建設指引》，結合實際，切實加強基本制度建設，實現對業務操作和管理行為的有效控制；繼續加強各業務系統管理，確保業務運作處于有效的制度約束和風險控制框架之內。

6.形成央行特色的反腐倡廉法規制度體系。健全完善從政行為、黨內民主和黨內監督、黨風廉政建設責任制和量化考核、違紀行為懲處等制度，為懲防體系提供有力的制度保障。

(三)以增強監督的有效性和制衡力為目標，強化權力運行監控機制建設

1.切實加強對黨員領導干部特別是領導班子主要負責人的監督。嚴格執行“三談兩述”和領導干部重大事項報告制度。把遵守政治紀律的情況作為監督檢查的重要內容，認真監督檢查領導班子議事規則落實情況及集體領導和個人分工負責相結合的執行情況。發現領導干部在政治思想、工作作風、廉潔自律等方面出現苗頭性問題，要及時進行提醒和誡勉談話。

2.加強對重點環節和重點部位權力行使的監督。加強對干部民主推薦、民主測評、考核考察、討論決定等各個環節的監督。加強對財務資金運用的監督，進一步規范預算資金的分配和使用。規范基建工程招標和集中采購工作，完善公開透明的工作程序，增強監督和制約的有效性。

3.充分發揮各監督主體作用，提高監督的整體效能。全面貫徹《黨內監督條例》，加強黨內監督，拓寬黨員參與黨內事務的渠道。加強對行政監察對象的廉政監察、效能監察和執法監察。切實加強民主監督，積極推動行務公開，發揮職代會在民主建設中的積極作用。完善外部監督機制，繼續組織開展行風評議，自覺接受社會監督。

(四)以增強懲治的警示性和威懾力為手段，強化依法懲治腐敗效應

1.重點查處發生在領導干部中濫用權力、謀取非法利益的違紀違法案件。注重查處領導干部違反政治紀律、組織人事紀律和違反規定收受禮金等五個方面的突出問題的案件，注重查處工程建設項目、集中采購的違紀違法案件，注重查處商業賄賂案件。紀檢監察部門要加強對執行《中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》的監督檢查，對隱瞞不報、甚至在規定出臺后頂風作案的要從嚴查處。建立健全案件線索集中管理制度和集體排查機制，對群眾反映強烈的問題，加大信訪核查力度。

2.嚴格依紀依法辦案。做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合法，使查辦的案件經得起歷史的檢驗，提高執紀執法水平。對已查出的違法違紀人員，要按照有關規定嚴肅處理，決不姑息。

3.重視和發揮查辦案件的治本功能。針對案件中暴露出來的問題，深入查找體制、機制、制度方面的原因，建章立制，堵塞漏洞，做到案件原因分析不透不放過，責任追究不嚴肅不放過，整改措施不到位不放過。對苗頭性、傾向性問題，要及時規范行為，明確紀律要求。對一些帶有普遍性的問題，要組織開展專項治理。

四、以改革創新精神扎實推進人民銀行懲防體系建設

懲防體系在反腐倡廉建設中具有全局性和戰略性地位，應把完善懲防體系作為反腐倡廉建設的重中之重，依據開放、動態、創新的要求，堅持“改革創新、懲防并舉、統籌推進、重在建設”的原則，整體推進人民銀行懲防體系建設。

(一)系統規劃，具體安排，突出懲防體系建設工作主線

懲治和預防腐敗體系的建立和完善是一項長期性的系統工程，涉及的領域廣、內容多、任務重、要求高，不可能一蹴而就，必須堅持突出重點，分階段分步驟積極推進。

1.整體規劃，分步實施。懲治和預防腐敗體系包括懲治和預防兩個方面的內容，涵蓋加強教育、完善制度、強化監督、深化改革、改進作風、嚴厲懲處等各項工作，必須整體推進，協調發展。要結合各級行實際，抓緊制定貫徹落實中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》的實施辦法，謀劃未來五年的工作任務，明確每一度的工作目標，增強懲防體系建設的科學性、系統性、前瞻性和實效性，為推進反腐倡廉工作提供一張“施工圖”，整體有序地推進反腐倡廉工作。

2.分解任務，狠抓落實。懲防體系重在建設，貴在落實。要將懲防體系建設任務細化分解到各部門，明確牽頭和協辦部門，牽頭部門要履行主抓職責，協辦部門要積極配合，切實承擔起各自的職責，確保工作任務的完成。各級行紀委(紀檢組)要加強對工作任務落實情況的監督檢查，及時查找工作中薄弱環節，并把一些新情況新問題的治理之策納入體系構建任務，推動構建工作與時俱進。

3.抓住重點，深入推進。當前，基建工程、大宗物品采購、干部人事、行政審批、行政執法、資金運用等權力行使的關鍵環節和掌管人、財、物的關鍵崗位腐敗現象易發多發，推進懲防體系建設，必須抓住這些重點環節，采取針對性措施，做到既貫徹中央精神，又結合央行特點和本單位實際，體現共性，彰顯個性。

(二)懲防并舉，注重預防，拓展以防為主工作思路

懲治和預防相輔相成、相互促進，懲治是預防的有利條件，預防是懲治的必然要求。從嚴懲治，才能有效遏制腐敗行為；注重預防，才能鞏固懲治成果，從源頭上防止腐敗。[4]根據人民銀行系統反腐倡廉面臨的形勢和特點，在堅持懲治和預防兩手抓、兩手都要硬的同時，要更加注重預防，突出“以防為主”的工作思路，做到防腐于初起之時、未發之前。

1.堅持教育在先，關口前移。堅持以人為本，夯實反腐倡廉教育這個基礎，引導黨員干部講黨性、重品行、作表率，以謹慎之心對待權力，以淡泊之心對待名利，以警惕之心對待誘惑，筑牢拒腐防變的思想道德防線。

2.樹立“重在預防”理念。樹立查辦腐敗案件是成績，有效預防腐敗案件更是成績的理念。在推進人民銀行中心工作、制定各項工作方案和措施時，都要考慮到相應的黨風廉政建設和反腐敗的要求，建立切實有效的預防腐敗和案件的措施，并及時排查風險和案件穩患，做到存利去弊，未雨綢繆，防患于未然，防案于未發。

3.實施教育、制度、監督三位一體的預防策略。以系統的觀點看待教育、制度、監督，堅持三者并重，由零散抓轉向系統抓，樹起嚴密的制度和監督之網，建造不能腐敗的“隔離墻”，套上不敢腐敗的“緊箍咒”，在人民銀行系統形成拒腐防變的教育長效機制、反腐倡廉制度體系和權力運行監控機制。

(三)統籌兼顧，協調各方，構建齊抓共管工作格局

1.建立健全有效的領導體制和工作機制。在各級行黨委(黨組)的統一領導下，完善權責一致的責任機制，按照“一把手”負總責和“誰主管、誰負責”的原則，細化黨風廉政建設責任分工，明確各級領導班子成員和各部門的職責，同時充分調動干部職工支持和參與懲防體系建設的積極性，形成懲防體系構建領導力量、協調力量、工作力量相互支撐、相互促進、合力共建的良好局面。

2.建立健全“大宣教”格局。通過創新工作機制，整合教育資源，拓展工作形式，充分發揮紀檢監察、組織人事、宣傳、工會、共青團等部門職能作用，緊貼業務和中心工作開展反腐倡廉宣傳教育工作，實現教育組織、形式、載體的配套聯動，教育信息、資源、成果的共享機制，構建起反腐倡廉“大宣教”工作機制，營造央行廉政文化建設氛圍。

3.建立健全“大監督”格局。將紀檢監察部門的專項職能優勢、內審部門的審計優勢、組織人事部門的干部監督優勢、事后監督部門的業務監督優勢和職工代表大會的民主管理優勢結合起來，增強監督合力，提高監督效果，形成監督信息共享、綜合性監督檢查共同參與的“大監督”機制。

4.建立健全“上下協調”格局。加強各級行、各層次彼此聯系、指導、互動，增強各級行工作的主動性和責任感，推動懲防體系構建與部門各項業務工作相互促進、相互提升，使懲防體系構建向基層延伸，向各部門延伸，形成上下協調、部門聯動的工作格局。

(四)圍繞中心，緊貼業務，拓寬反腐倡廉工作領域

深化懲防體系建設，形成立體防范格局，就要把反腐倡廉的觸角，橫向拓展到各個領域，縱向延伸到始發源頭，就要把反腐倡廉工作融入經濟建設之中。[5]作為中央銀行，緊貼業務和中心工作，充分發揮其在社會反腐敗中的重要作用，應在金融服務基礎設施建設和服務機制創新方面下功夫。

1.深化金融體制改革，支持和服務社會反腐倡廉工作。推動金融機構建立現代金融企業制度，通過完善金融企業公司治理，形成權力運行監督制約機制。

2.完善銀行賬戶管理系統，切實落實金融賬戶實名制。在完成人民銀行與公安部聯網核查公民身份信息平臺全國推廣應用基礎上，加快實現與工商、稅務、質檢等部門信息系統的聯網，為金融機構核實客戶身份提供手段，有效發揮賬戶實名制的作用，預防和懲治利用虛假身份開戶進行洗錢、偷漏稅、行賄受賄等違法犯罪活動，從制度和源頭上防止腐敗滋生。

3.加強現金管理和反洗錢監管。大力推廣使用非現金支付工具，拓展公務卡使用范圍，加大對在現金使用環節洗錢、偷稅、行賄受賄等違法行為的防控力度。完善反洗錢合作機制，加強對大額和可疑交易資金監測，建立有效預防腐敗分子洗錢和堵塞腐敗分子轉移資金渠道的機制。

4.推動信貸征信體系建設。進一步提高數據庫應用水平，充分發揮征信信息查詢系統在查清企業集團的關聯關系及貸款、擔保等情況方面的重要作用，為金融案件偵察和懲治腐敗及時提供信息服務。

參考文獻：

[1][2]八名專家解讀“反腐倡廉建設”意義、內涵和路徑[N].檢察日報，廉政周刊，2007-11-06.

[3]為央行事業健康發展提供有力保證[N]金融時報，2008-01-31.

[4]王元華.加強反腐倡廉建設要以完善懲防體系為重點[N].中國紀檢監察報，2008-01-23

[5]萬曦亮.把反腐倡廉工作融入經濟建設中[N].上饒日報，2007-01-20.