政府機(jī)構(gòu)改革的新途徑——“大部制”

【摘要】對我國探索實行“大部制”的必要性和可行性做了分析和論證。指出探索實行“大部制”是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)合理配置、確保政府全面履行職能和降低行政成本的必然要求。實施“大部制”改革的條件現(xiàn)在已經(jīng)基本具備，主要體現(xiàn)在改革共識已經(jīng)形成、國內(nèi)已有初步探索、有可資借鑒的西方國家的經(jīng)驗教訓(xùn)三個方面。

【關(guān)鍵詞】政府機(jī)構(gòu)改革；大部制；必要性；可行性

【中圖號】D630【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】A【文章編號】1005-1074(2008)11-0006-03

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。其中，特別提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。大部門體制也稱為“大部制”，是指在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理的現(xiàn)象，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。^[1]“大部制”在西方國家已經(jīng)得到普遍運(yùn)用，但在我國卻是一個嶄新的嘗試，存在許多尚待解決的理論和實踐問題。

1我國探索實行“大部制”的必要性

1.1探索實行“大部制”是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求加快行政管理體制改革是全面深化改革的關(guān)鍵。行政管理體制是經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和其他相關(guān)體制的結(jié)合部。如果行政管理體制改革滯后，勢必對經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革產(chǎn)生牽制和阻礙作用。^[2]為了落實黨的十七大提出的各項改革任務(wù)，必須加快行政管理體制改革，使之與其他改革相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。在行政管理體制改革改革中，政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵，政府機(jī)構(gòu)改革是主要內(nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變固然關(guān)鍵，但如果沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，也就無法落到實處。當(dāng)前，我國各級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在計劃經(jīng)濟(jì)條件下對口設(shè)立的痕跡。計劃經(jīng)濟(jì)要求政府根據(jù)垂直方式進(jìn)行管理，每一個部管理特定的行政事務(wù)，分工很細(xì)，目的在于對產(chǎn)品從生產(chǎn)、流通、供給、運(yùn)輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管理，政府部門和人員數(shù)量呈上升趨勢。在1982年政府機(jī)構(gòu)改革之前，國務(wù)院組成部門達(dá)到100個之多。僅一個機(jī)械行業(yè)，就曾經(jīng)有9個部同時管。而市場經(jīng)濟(jì)要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進(jìn)行流動，很多事務(wù)的管理不再相互獨(dú)立，而是相互交織、密不可分。“大部門”體制按照寬口徑設(shè)置政府部門，可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，有助于加強(qiáng)間接調(diào)控和市場監(jiān)管，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。自1988年的政府機(jī)構(gòu)改革開始，我國堅持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)鍵和前提，先后進(jìn)行了四次大的政府機(jī)構(gòu)改革，總的趨勢是減少部門，給市場更大的空間，基本上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。但由于我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)的政府職能和行政管理體制的慣性還在，而適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府職能和行政管理體制尚未完全培育起來，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)目仍然偏多，遠(yuǎn)沒有達(dá)到合理、科學(xué)、高效的要求。有些部門依然掌握大量的操縱市場運(yùn)行的手段和權(quán)力，阻礙了市場機(jī)制作用的發(fā)揮。因此，探索實行“大部制”，在切實轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合政府機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精干化，是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

1.2探索實行“大部制”是實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)合理配置的必然要求政府機(jī)構(gòu)的合理配置是確保政府機(jī)構(gòu)精干高效、政府運(yùn)作流程順暢的必要條件。目前，我國的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，存在著機(jī)構(gòu)重疊、職能分割、職責(zé)交叉、政出多門等問題，對于市場資源和公共資源的配置往往要通過好幾個部門的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院共有組成部門28個，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個、直屬機(jī)構(gòu)18個、辦事機(jī)構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，數(shù)量多，類型多，分工過細(xì)。不少部門職能相近或相似，既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，又導(dǎo)致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如交通運(yùn)輸領(lǐng)域，設(shè)有交通部門、鐵道部門、民航部門；文化領(lǐng)域，設(shè)有文化部門、廣電部門、新聞出版部門、文物部門；等等。為了加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，就在組織層面上設(shè)立越來越多的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時辦事機(jī)構(gòu)，僅中央政府一級就設(shè)立了100多個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時辦事機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步導(dǎo)致了行政成本的增加和組織協(xié)調(diào)難度的加大。而“大部制”著眼于政府部門的合并重組，按綜合職能設(shè)置機(jī)構(gòu)，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔(dān)，一些業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門就集中為一個大部，使許多相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)，首先在大部門內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，節(jié)省了辦公經(jīng)費(fèi)和行政協(xié)調(diào)成本，可以較為有效地解決職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。

1.3探索實行“大部制”是確保政府全面履行職能的必然要求政府職能體系是一個有機(jī)的整體，政府只有全面履行其職能，才能更好地滿足社會的公共需求。但一方面，我國的政府職能體系還不夠合理，社會管理職能和公共服務(wù)職能比較薄弱；另一方面，由于認(rèn)識和實踐上的某些偏差，現(xiàn)有的政府職能還沒有得到全面、有效的履行。溫家寶總理曾就此指出，對政府職能中的社會管理和公共服務(wù)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部過去知之不多，工作力度不大。而這兩項任務(wù)恰恰是政府極為重要的職責(zé)，恰恰是政府最為薄弱的環(huán)節(jié)。^[3]因此，應(yīng)切實按照黨的十七大報告所要求的，健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)。而“大部制”改革不是單純的裁撤機(jī)構(gòu)，更為重要的在于保障和促進(jìn)政府職能的整合，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，強(qiáng)化政府的執(zhí)行力，有助于形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。特別是在一些改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，“大部制”能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉、掣肘以及政策之爭，有效遏制當(dāng)前部門利益膨脹的格局，由部門行政轉(zhuǎn)到公共行政上來。^[4]在建設(shè)服務(wù)型政府方面，“大部制”通過有效整合與社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化職能、機(jī)構(gòu)和人員編制配置，避免部門間的行政責(zé)任虛化，從而使政府的社會管理和公共服務(wù)職能得到加強(qiáng)。

1.4探索實行“大部制”是降低行政成本的必然要求行政成本是政府行政活動對公共資源的消耗，也是政府進(jìn)行管理必然付出的代價，它由機(jī)構(gòu)成本、人員成本、運(yùn)行成本、社會成本等所構(gòu)成。但目前，我國的行政成本居高不下，且逐年增長。更有專家稱，我國是世界上行政成本最高的國家。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，我國的行政管理經(jīng)費(fèi)從1978年的52.90億元增長到2003年的4691.26億元，增長了87倍，年均增長3.5倍，可以說是超常增長。而同期的財政總支出只增長了21倍，年均增長0.8倍；GDP只增長了31倍，年均增長1.2倍。行政管理經(jīng)費(fèi)占財政總支出和GDP的比重也是逐年攀升。^[5]居高不下的行政成本，不僅加大了財政負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，而且擠占教科文衛(wèi)、社會保障等公共服務(wù)資金，損害了人民群眾的切身利益。因此，降低行政成本，切實控制行政管理經(jīng)費(fèi)過快增長，是加強(qiáng)與改進(jìn)政府管理的需要，也是深得黨心、民心之舉。推行“大部制”改革，就是要通過合并精簡機(jī)構(gòu)，把職能重合的部門省略，縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)部門數(shù)量和人員編制，節(jié)省行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支。同時，“大部制”還可以大大減少各部門之間原來職能交叉、相互推諉責(zé)任的情況，更明確權(quán)責(zé)，既減少了協(xié)調(diào)成本，也便于提高行政效率和進(jìn)行行政問責(zé)。

2我國探索實行“大部制”的可行性

2.1探索實行“大部制”的改革共識已經(jīng)基本形成改革要順利進(jìn)行，必須有足夠的動力和資源支持，首先要求在思想上達(dá)成共識。我國改革開放已走過將近三十年的歷程，由于切合國情，且奉行漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略，取得了世人矚目的成就。就行政管理體制改革來說，已經(jīng)進(jìn)行了五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，且從單一的機(jī)構(gòu)改革逐漸發(fā)展到綜合配套的整個體制的改革。尤其是1988年以來的政府機(jī)構(gòu)改革，堅持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)鍵和突破口，使得我國的行政管理體制逐漸由傳統(tǒng)的管制型轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟(jì)所要求的服務(wù)型。盡管以往的改革總有這樣那樣的遺憾、不足和問題，但畢竟是在不斷地前進(jìn)，也因此凝聚了人心，增強(qiáng)了人民群眾對改革的理解、支持以及相應(yīng)的心理承受力。“大部制”改革帶來的將是更精干、高效和統(tǒng)一的行政組織體系，低成本、高產(chǎn)出的公共服務(wù)，這將是人民群眾所享受到的改革實惠，也是人民群眾所樂見的。因此，“大部制”改革將具有深厚的民意基礎(chǔ)。新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在十一屆全國人大一次會議上高票通過并獲得社會各界的廣泛好評，就是鮮明的例證。而從決策層面來看，“大部制”改革也已成為高層的共識，擁有足夠的政治權(quán)威支持。國內(nèi)外的大量經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)表明，改革僅有民意基礎(chǔ)是不夠的，只有贏得政治精英的支持并納入政治議程，才能變成改革的措施和行動。因為決策層才是改革的發(fā)動者、決策者和推進(jìn)者，這是成功的改革所不可缺少的要素。正是有了政治權(quán)威的強(qiáng)有力的支持，“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”才最終納入黨的十七大報告和黨的十七屆二中全會決議中，成為指導(dǎo)我國未來行政管理體制改革的又一重大政治決策。

2.2我國已有“大部制”改革的初步嘗試歷數(shù)我國改革開放以來的政府機(jī)構(gòu)改革，不難發(fā)現(xiàn)這樣一個趨勢：政府機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸減少，尤其是計劃經(jīng)濟(jì)時期設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門大量被撤并，機(jī)構(gòu)設(shè)置由專業(yè)化向綜合化方向演變。1982年的第一次機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從5.1萬人減為3萬人；1988年的第二次機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人；1993年的第三次機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20%，且不再設(shè)置部委歸口管理的國家局；1998年的第四次機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個，國務(wù)院不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名，全國各級黨政群機(jī)關(guān)共精簡行政編制115萬名；2003年的第五次機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了國資委、銀監(jiān)會，組建了商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個。各級地方政府也都進(jìn)行了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革。尤其值得注意的是，1998年和2003年的兩次政府機(jī)構(gòu)改革在重組行政資源、整合政府職能體系方面邁出了較大的步伐。例如，1998年設(shè)立的國土資源部系由原地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成，主要負(fù)責(zé)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用；在原勞動部基礎(chǔ)上組建的勞動和社會保障部負(fù)責(zé)全國勞動和社會保障事業(yè)的行政管理，它所負(fù)責(zé)的各項社會保障又是由原勞動部管理的城鎮(zhèn)職工社會保險、人事部管理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險、民政部管理的農(nóng)村社會保險、衛(wèi)生部管理的醫(yī)療保險以及各行業(yè)部門統(tǒng)籌的社會保險等合并而成；信息產(chǎn)業(yè)部整合了原郵電部和電子工業(yè)部及廣播電影電視部、航天工業(yè)總公司、航空工業(yè)總公司等信息和網(wǎng)絡(luò)管理的政府部門，統(tǒng)一管理全國的信息產(chǎn)業(yè)。 2003年新設(shè)立的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會則是將原國家經(jīng)貿(mào)委的指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職能，中央企業(yè)工委的職能，以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職能等整合起來，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，代表國家履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)；由原國家發(fā)展計劃委員會改組而來的國家發(fā)展和改革委員會并入了原國務(wù)院體改辦、國家經(jīng)貿(mào)委的相關(guān)職能，進(jìn)一步強(qiáng)化了宏觀調(diào)控職能；新組建的商務(wù)部則整合了原國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委、外經(jīng)貿(mào)部的相關(guān)職能，主管國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作。從這些改革措施中，我們不難看出“大部制”的某些端倪。可以說，推行“大部制”改革，是對以往政府機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)，更是進(jìn)一步的深化和發(fā)展。按照十一屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部等大部，正部級機(jī)構(gòu)因此減少了4個，鮮明地體現(xiàn)出了“大部制”的要求和特點(diǎn)。在地方，“大部制”改革的脈絡(luò)也清晰可見。內(nèi)蒙古自治區(qū)卓資縣在上世紀(jì)80年代曾是縣級機(jī)構(gòu)改革的典型，一度被譽(yù)為“中國最小的縣級政府”。該縣在機(jī)構(gòu)改革中多管齊下，將政府職能分為4部分：一部分給企業(yè)，一部分給市場，一部分下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一部分屬于政府基本職能的由政府保留。同時，大幅度超常規(guī)精簡機(jī)構(gòu)和人員：黨政機(jī)構(gòu)由原來50個壓縮為9個，減幅達(dá)5/6；人員由711人銳減至394人，精簡近一半。上海市浦東新區(qū)從建政起，就一直堅持以“小政府、大社會”的現(xiàn)代政府理念指導(dǎo)政府架構(gòu)和行政管理活動。借鑒國外“大部制”模式，率先探索政府機(jī)構(gòu)按職能模塊化綜合設(shè)置，數(shù)量總體上為上海其他區(qū)縣的近1/2。目前，新區(qū)區(qū)委共有工作部門9個（其中包括合署辦公的5個部門），區(qū)政府工作部門12個。在政府管理和服務(wù)方式上，浦東也較早探索了“一門式”服務(wù)、行政審批制度改革等等。^[6]四川省成都市以打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，近年來開展了多項把密切相關(guān)的職責(zé)集中在一個大的部門統(tǒng)一行使的改革——撤銷農(nóng)牧局，將原市委農(nóng)工辦和市農(nóng)牧局的農(nóng)村工作職能進(jìn)行整合，組建市農(nóng)業(yè)委員會，其后又將市農(nóng)機(jī)局并入；整合市水利局、市政公用局、市容環(huán)境管理局和府南河管理辦公室的有關(guān)職能，成立市水務(wù)局，統(tǒng)一管理全市水資源、農(nóng)村水利、水土保持、水產(chǎn)漁政；撤銷主管城鄉(xiāng)公路運(yùn)輸?shù)氖薪煌ň趾椭鞴苁袇^(qū)公交系統(tǒng)的市政公用局，組建市交通委員會，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)運(yùn)輸與公共交通。^[7]湖北省隨州市自2000年成為地級市起，便開始進(jìn)行“大部制”的探索和實踐。目前，隨州市政府機(jī)構(gòu)只有28個，其它地級市都在30個以上。隨州市的行政編制人數(shù)不僅低于其它地級市，甚至低于一些縣級市。但是，由于國家、省里還沒有實行大部門體制，隨州的自主探索也充滿了艱辛。由于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置講求上下對口，隨州一些部門不得不加掛多個牌子。隨州原本還有一些部門是合署辦公，也因遭受種種壓力，后來不得不實行分設(shè)。因此，推行上下聯(lián)動的“大部制”改革，既可總結(jié)、吸收地方政府在這方面的探索經(jīng)驗，也可解地方政府因“職責(zé)同構(gòu)”模式而導(dǎo)致的種種困擾，確保改革成果。

2.3西方國家推行“大部制”的經(jīng)驗教訓(xùn)可資借鑒西方國家的政府機(jī)構(gòu)普遍比較精干，其中央政府一級一般設(shè)15至20個部。之所以較為精干，除了政府管得少之外，還得益于“大部制”。市場化程度越高的國家，其政府機(jī)構(gòu)越精簡且都是大部制。比如，美國的部級機(jī)構(gòu)只有15個，日本是一府12個省，德國設(shè)14個部，法國和英國都是18個部。西方國家“大部制”改革的基本做法是，把一些職能相近的部門或職能相關(guān)的部門重組為一個大部，把原來的部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。英國的大部又稱為超級部，特指那些具有廣泛管理職能的部門，最為典型的是環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部與貿(mào)易和工業(yè)部。前者于2002年以后由原來的農(nóng)業(yè)漁業(yè)和食品部與環(huán)境運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成。該部僅執(zhí)行機(jī)構(gòu)就有21個，還設(shè)有幾十個咨詢委員會；后者作為英國主管工商業(yè)和工業(yè)的機(jī)構(gòu)，是由原來的貿(mào)易部和工業(yè)部合并而成，下設(shè)機(jī)構(gòu)有18個。美國聯(lián)邦政府的多個組成部門也是由原來的多個相關(guān)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)合并、重組而成的大部。例如，住房與城市發(fā)展部是由許多處理美國大都市社區(qū)生活問題的機(jī)關(guān)合并而成；能源部由原來約50個政府有關(guān)機(jī)關(guān)合并而成；“911”事件之后新設(shè)立的國土安全部也是由原來分散于多個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的國土安全防衛(wèi)的職能、機(jī)構(gòu)和人員重組而成的。法國的經(jīng)濟(jì)、財政和工業(yè)部是一個典型的超級大部。它負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財政政策和工業(yè)政策，還負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)。其下屬機(jī)構(gòu)眾多，包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬人。日本的大部主要有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省等。國土交通省由原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并而成，在12個省中塊頭最大。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省則是由原來的通產(chǎn)省與企劃廳合并而成。澳大利亞在1978年進(jìn)行了一場大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，其主要內(nèi)容是合并政府職能，整個中央政府的部的數(shù)量從28個減少到18個。工業(yè)旅游和資源部以及通訊信息和藝術(shù)部是澳大利亞聯(lián)邦政府中兩個較為典型的大部。工業(yè)旅游和資源部的前身是工業(yè)和商業(yè)部，負(fù)責(zé)全國所有的工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和資源的管理。西方國家推行大部制的主要原因在于：首先，西方國家的市場經(jīng)濟(jì)體制比較完善，政府干預(yù)的范圍和力度普遍較小，尤其是在像英國、美國這樣的自由市場經(jīng)濟(jì)國家。因此，在政府職能配備和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，西方國家政府普遍采取了“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的做法。其次，精簡政府機(jī)構(gòu)，縮減政府規(guī)模的需要。隨著資本主義的發(fā)展，尤其是進(jìn)入壟斷資本主義時期后，西方國家的政府職能迅速擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)、人員和公共支出也隨之迅速增加，產(chǎn)生了所謂的“行政國”和“福利國家”，也因此滋生了許多弊端，如政府規(guī)模過于龐大，公共開支居高不下，政府干預(yù)效果不彰，管理刻板僵化，民眾對政府的信任度下降等。為革除這些弊端，西方國家政府普遍進(jìn)行了多次的行政改革，試圖縮小政府管理范圍，壓縮政府規(guī)模。而“大部制”改革通過將相近或相關(guān)的職能盡可能集中到一個部門，精簡了政府機(jī)構(gòu)，減輕了政府負(fù)擔(dān)。英國、新西蘭等西方國家自上個世紀(jì)80年代以來進(jìn)行的執(zhí)行局改革，通過實行決策與執(zhí)行相分離的辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化了大部的決策和綜合協(xié)調(diào)職能，在某種程度上可以認(rèn)為是對“大部制”改革的完善和深化。第三，加強(qiáng)政府綜合協(xié)調(diào)能力，減少部門壁壘的需要。加強(qiáng)政府的綜合協(xié)調(diào)能力，進(jìn)一步強(qiáng)化對部門的控制，是西方國家行政改革要達(dá)到的一個重要目標(biāo)。部門數(shù)量增加，必然會導(dǎo)致相互溝通不暢、協(xié)調(diào)不力，甚至以鄰為壑，產(chǎn)生所謂的部門壁壘。為加強(qiáng)政府的綜合協(xié)調(diào)能力，西方國家政府除加強(qiáng)政府首腦辦事機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、建立內(nèi)閣委員會和部際委員會外，還通過設(shè)立大部，化部際間協(xié)調(diào)為部內(nèi)協(xié)調(diào)，以此來減少橫向協(xié)調(diào)困難，并進(jìn)一步增強(qiáng)政府首腦對各部門的有效控制和協(xié)調(diào)并以此強(qiáng)化對部門首長的政治問責(zé)。應(yīng)該說，西方國家的“大部制”改革產(chǎn)生了很好的效果，但在實踐中也暴露出一些問題。主要是：部的規(guī)模擴(kuò)大后，容易使外部問題內(nèi)部化，部內(nèi)協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度相應(yīng)增加；部門首長的權(quán)力加大后，由于其專業(yè)知識、經(jīng)驗、能力所限，決策偏離實際的可能性也加大了，而且其控制和監(jiān)督的能力也面臨巨大挑戰(zhàn)；大部內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員眾多，內(nèi)部溝通、整合不易，一些已經(jīng)組建的大部最終由于無法有效整合和運(yùn)作而被迫分開，給政府工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性和政府的信譽(yù)帶來不利影響；“大部制”改革嚴(yán)重觸動部門利益，很容易引起公務(wù)員的抵制，也容易引發(fā)條條和塊塊的矛盾，致使改革阻力大，改革易流于形式；政黨斗爭和利益集團(tuán)施加的壓力往往使“大部制”改革充滿不確定性，一旦政黨輪替導(dǎo)致政府更迭，已經(jīng)設(shè)立的大部也可能因此受到嚴(yán)重影響，甚至最終被拆分。無論是成功的經(jīng)驗、有效的做法，還是存在的缺陷、產(chǎn)生的問題，西方國家的“大部制”改革都會給我國正在探索中的“大部制”以有益的啟迪。

綜上所述，我國探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制既有其必要性，也具備了可能性。但“大部制”還需要做進(jìn)一步的理論論證，尤其是“大部制”改革應(yīng)具備的前提條件，“大部制”改革與政府職能轉(zhuǎn)變、政府人事制度改革的關(guān)系，設(shè)立大部后所帶來的黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系、政中關(guān)系的新變化等問題，都需要進(jìn)行深入的研究。在實踐層面，如何設(shè)計、論證并選擇“大部制”改革方案，如何吸收與借鑒西方國家“大部制”改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，如何選擇推行的時機(jī)、策略與方式，如何有效化解“大部制”改革的阻力、確保“大部制”改革的成功等，也需要進(jìn)一步探索。對待“大部制”改革，我們既要看到它所帶來的進(jìn)步，更要充分估計足它可能出現(xiàn)的困難，只有理性、務(wù)實地對待它、操作它，才會取得這一改革的成功。

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