當前農村公共服務中存在的問題與完善對策

【摘要】隨著農村經濟的發展，農民不僅對基礎教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等公共服務提出要求，也對科技信息、公共安全、環境保護等公共服務提出了要求。當今農村面臨的主要矛盾是農民日益增長的個體需求與公共需求和私人產品與公共服務雙重短缺的矛盾。鑒于此，本文探討了當前農村公共服務中存在的問題與完善對策。

【關鍵詞】政府；公共服務；財政

【中圖號】R127【文獻標示碼】A【文章編號】1005-1074(2008)11-0034-02

1農村公共服務涵義

農村公共服務隸屬于公共服務。它是指根據一國經濟社會發展階段和總體水平，在充分考慮各種約束條件的情況下，建立在一定社會共識基礎上，為維持本國社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護農村個人最基本的生存權和發展權，所必需提供的公共服務，其規定的是一定階段上應該覆蓋的最小范圍和邊界。比如基本的農村公共教育、農村公共衛生與環境保護、農村社會保障、農村基礎設施、農村公共安全、農村基層政府行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農村基礎科學研究、大江大河治理等等。具體說來，它分為兩個部分：第一，農村純公共服務，包括農業政策、農村基層政府行政服務、農業科學研究和信息系統、農村義務教育等。第二，農村準公共服務，包括農村公共衛生、農村社會保障、農村水利設施、廣播電視、農村道路建設等。

2當前我國農村公共服務存在的問題

2.1農村公共服務供給總量不足從國家財政對農業支出的規模來看，近年來，國家財政用于農業支出的絕對數額在不斷增加，從1998年的1154.76億元增加到2006年的3172.97億元，增長了近兩倍。但同時也可以看到，財政農業支出在國家財政總支出中的比重，從1998年的10.69%下降到2006年的7.85%，下降了近3個百分點。如果將農業支出中的水利氣象等事業費用支出剔除，農村投入只占國家財政支出的3%左右。從地方財政對農村的支出規模來看，投入同樣是呈逐年下降趨勢。2006年完全取消農業稅后，原本就實力薄弱的基層財政更是雪上加霜，大多數鄉鎮財政赤字，不少鄉鎮連正常運轉經費都成問題，更不用說提供農村公共服務了，致使許多深受農民歡迎的公共服務不得不慢辦、緩辦，甚至拖而不辦。

2.2農村公共服務結構不合理首先，某些關系到農村穩定、農業發展、農民生產生活切身利益的農村基礎性公共服務嚴重不足。主要包括:①農村基礎設施嚴重不足。我國多年來的以工補農政策使得財政對農業基礎設施的投資額始終偏低，2006年，國家對農業基本建設投資也僅占國民經濟各行業基建投資的11.5%。農民急需的基礎設施供給不足具體表現在:農田水利設施老化失修，抗旱抗澇能力下降，據不完全統計，僅2006年，全國農作物洪澇受災面積10522千公頃，成災面積5592千公頃，造成糧食損失4165萬噸;大型灌溉設施及大型農用固定資產短缺，農業機械化程度低，大部分農民還停留在幾千年前的傳統手工耕作方式上;農村交通不便，雖然近幾年鄉村道路建設較以前有了較大改觀，但仍然滿足不了需求;農村電網老舊，電價昂貴，制約了農

民對家電產品的需求。②農業科技、農業相關信息的提供遠遠滿足不了農民的需求。具體表現為:農業科技開發資金投入不足，從1978年到2006年，用于農業科技開發的資金只占當年國家財政用于農業支出資金的約0.8%，農業科技人員短缺，農業科技成果推廣力度不強，范圍不廣等問題。

2.3農村公共服務不公現象嚴重近幾年，我國農村公共服務雖然不斷增加，但與城市相比，還存在著很大的差距。在城市，一方面，交通發達、通訊便捷、環境整潔、公共設施齊全，城市居民在享受這些優越的、方便的居住環境的同時，還能享受優質的公共教育、方便的醫療服務、完善的社會保障、周到的市政服務，而大部分農村公共服務在數量上尚且不足，更談不上優質高效了。另一方面，在供給不均等的狀況下農民為享受這些公共服務往往比城市居民要承擔更多的支出。其次，地區間農村公共服務供給不公平。由于我國現行的農村公共服務是由中央政府、地方政府和村集體組織混合提供，因此，各地區之間經濟發展水平的巨大差異導致了農村公共服務供給在地區之間的不公平性。經濟繁榮、市場發達的一些地區，地方政府或村集體組織有財力為當地農民提供較多的公共服務;而資源條件落后、交通不便、底子較差的地區，公共服務則出現短缺的態勢。現實也表明，越是農業大省，其農村公共服務水平越低，這對國民經濟的均衡發展極其不利。

2.4地方政府在農村公共服務供給中行為不規范目前在我國大部分農村對公共產品供給起主導作用的不是來自農村的實際需求，而是來自自上而下的行政命令，甚至是為了滿足地方政府部門的“政績”和“利益”需要。出于“政績”和“利益”需要的考慮，地方政府的決策者在農村公共產品的供給中不可避免地會不顧農村的實際狀況、不顧農民的需求意愿、不顧供給成本的高低，熱衷于提供一些看得見，摸得著的“硬”公共產品，如對需要達標的村村通道路建設和農村學校設施建設等，而不愿提供諸如農業科技推廣、農業發展規劃、農業信息傳遞、農村社會治安和農村文化設施建設等“軟”公共產品。此外，即使在一些貧困落后地區，也大力興建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇場和高檔賓館等，美其名曰建設社會主義新農村。這種“重政績、輕實績”的不規范的供給行為，其結果必然導致一方面農民急需的公共產品供給嚴重不足；另一方面農民需求較小的公共產品供給過剩，造成農村公共產品供需結構失衡，公共資源大量浪費。

3實現我國農村公共服務有效供給的對策建議

3.1建立農村公共財政體制農村公共財政就是滿足農村地區居民社會公共需要的財政活動。農村公共財政具有公共財政提供公共服務的一般特征，其特殊性在于滿足特定群體即農村居民的公共需要和公共偏好當前，公共財政要重點投入農村義務教育、醫療衛生保障、社會保障、公共基礎設施建設、就業、科技信息、文化服務等方面。農村義務教育方面，在農村義務教育已經全面納入財政保障范圍的情況下，重點提高師資隊伍的整體質量。農村醫療衛生方面，完善農村合作醫療制度與基本公共衛生保障制度。農村社會保障方面，在己經全面建立的最低生活保障制度的基礎上，探索符合我國農村實際的醫療保險、社會養老保險制度。農村基礎設施建設方面，重點保障改善農業基本生產條件和提高農民生活質量的基礎設施建設，如鄉村道路、農民用水用電、農村沼氣等。農村就業服務方面，通過實施農業遠程培訓工程、新型農民科技培訓工程等形式，加大對農村職業技能培訓的支持力度。農村科技信息方面，用足“綠箱政策”，加大對農業科研和技術推廣、農產品市場信息等公益性服務的支出。農村文化服務方面，加大財政對文化基礎設施建設的支持，探索并培育農村文化的內生機制。

3.2增強農民在公共服務供給中的話語權要實現農村公共服務的有效供給，公共服務供給的決策必須充分反映農民的需求。為此，可以采取建立一種能夠準確反映農村居民需求的提案制度，提高農民的組織化程度，改革現行的鄉鎮政府領導人產生辦法等對策。首先，建立一種能夠準確反映農村居民需求的提案制度。各級地方政府在尊重農民意愿的基礎上，階段性地向農村、農民征集有關農村公共服務供給的建議，并使之在公共服務的決策過程中得到充分體現，在執行中得到貫徹落實。這就發揮了農民參與公共服務供給決策的積極性，使得農村公共服務供給能夠滿足農民的需求與需求偏好。其次，提高農民的組織化程度。要切實保護農民權益，必須允許在經濟領域、社會政治領域建立真正代表農民利益，在國家經濟、社會事務中表達農民意愿的農民組織。提高農民的組織化程度，還可以考慮建立農民協會。農民協會是代表農民自身利益的農村民間組織，它的建立把原子化的農民組織起來，在農村公共服務的生產過程中，組織化的農民通過農民協會與政府進行平等的對話(從消費者與生產者的角度理解)，從而提高了農民參與農村公共服務供給的積極性。而農民積極性的有效發揮，可以更好地保證農村公共服務供給的決策體現農民的意愿而非政府的偏好。

3.3建立以提供公共服務為中心的績效考核機制政府在績效考核中需要做到:強調農民的參與，注重社會績效，績效考核方法務實、簡便。首先，強調農民的參與。農民作為農村公共服務的需求主體，理應參與到政府服務的績效考核中來。政府服務績效要以農民是否獲得較滿意的公共服務質量和發展環境為標準，而且，只有讓農民切實擁有對政府及其工作人員的監督考核權力，公共服務供給才能切實地反映農民的需求與需求偏好。其次，注重社會績效。合理確定經濟增長速度指標在績效考核指標體系中所占的比重，建立包括基本公共服務指標(主要指農村教育、醫療衛生、社會保障服務)，經濟社會發展指標(主要指的是為經濟社會發展創造條件，也包括經濟增長的質量)，政策有效性指標(主要指公共政策的可行度與執行效度)，民主參政指標(主要指農民對政治的參與度)在內的綜合指標體系。最后，績效考核方法務實、簡便?？冃Э己艘涞綄嵦帯?/p>

3.4加強管理、規范政府行為在加強農村公共服務體系建設方面，切實制定一系列政策法規和規章制度，為農村公共服務體系建設提供法律和制度依據，同時明確各級政府在農村公共服務工作中的目標和責任;加強和改善黨對農村工作的領導，把解決好“三農”問題作為各項工作的“重中之重”。一是在領導力量上突出“重中之重”，要求黨政一把手要親自抓農業和農村工作。二是在千部隊伍建設上體現“重中之重”。選拔一批批優秀干部充實到農村和農業工作的領導崗位;對農業科技人員加大培訓力度并通過農技推廣機構改革優化農技人員素質;將為農業和農民提供公共服務效果作為干部考核和獎懲的重要依據。為確保農村公共服務工作的切實落實，國家在各項政策法規和規章制度中都應明確各級各類黨政干部所應承擔的責任，建立較為完善的責任管理體系，通過對責任制的執行和監督，促進農村公共服務體系建設工作的有序開展。

4參考文獻

1楊紅.中國農村公共產品特殊論[M].北京:中國稅務出版社，2006

2吳新葉.農村基層非政府公共組織研究[M].北京:北京人學出版社，2006

3楊之剛.財政分權理論與基層公共財政改革[M].北京:經濟科學出版社，2006