從行政生態學的視角看中國行政改革的發展

【摘要】行政生態學是生態學與行政學相結合而形成的一個邊緣學科，它運用生態學的理論和方法來研究公共行政。中國改革開放的進一步深入帶來了社會的全面轉型:新舊體制的矛盾、社會政治結構的變化、價值和文化觀念的落差，既給中國帶來了前所未有的活力，也帶來了種種全新的挑戰，因此，與計劃經濟相適應的傳統行政管理必須向與社會主義市場經濟相適應的現代化行政管理轉變。歷經20 余年的中國行政體制改革始終是圍繞著“權力下放、轉變職能”這個重點來進行的，并且已經取得了巨大的成績，但是面對知識經濟的新時代，中國行政改革依然任重而道遠。

【關鍵詞】行政;生態;中國行政改革

【中圖號】D63【文獻標示碼】A【文章編號】1005-1074(2008)11-0043-02

行政生態學是生態學與行政學相結合而形成的一個邊緣學科，它是運用生態學的理論和方法來研究公共行政的結果，也就是借用生態學研究生命主體與其環境的相互關系和作用的基本理論與方法，來研究行政系統與其社會環境之間的相互關系，研究模擬生態系統的社會行政系統。

在生態學看來，沒有一種生命有機體是可以孤立存在的，任何一種有機體都必須依賴于周圍的生物或無機物，都必須同周圍的環境進行物質交換才能生存:同樣，要了解一個國家的公共行政，不應該僅局限于行政系統本身，而應該跳出該行政系統，從社會大系統的角度來考察其行政系統，這樣才能得出關于該系統的更為真實、更為全面的狀況。正是在這個意義上，美國著名行政學家雷格斯才把行政生態學定義為“自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的科學。更進一步，他指出，在任何社會，社會發展的速度主要依賴于系統中有利于變革的條件。西方社會的發展相對地經歷了較長的時間跨度，因此能逐漸地調整他們的行為以達到所期望的模型。

1中國行政管理所面臨的內外挑戰

隨著中國改革開放的進一步深入，社會主義市場經濟體制已經基本建立起來了，中國社會已經進入了全面的轉型期。在這個過程當中，新舊經濟體制的矛盾，社會政治結構的變化，價值和文化觀念的轉變，既給中國帶來前所未有的活力，也產生了許多困擾中國社會的問題。在這當中，政府行政管理正面臨著前所未有的挑戰，與傳統計劃經濟相適應的行政管理向與市場經濟相適應的現代化行政管理過渡已成為時代的迫切要求。為了實現合理而高效的政府職能，中國行政體制的改革是必然的，這樣才能應對來自于國內外的挑戰，適應不斷變動著的行政生態環境的要求，不斷與之達到平衡。

1.1外部行政環境對中國行政管理的挑戰九十年代以來，國際社會結束了冷戰，開始步入“和平、發展和進步”為主題的時代。世界經濟一體化的趨勢日漸加強，中國加入世界貿易組織的目標也即將實現，以“效率和競爭”為特征的市場經濟日益為世界多數國家所采用，新技術革命的巨大影響以及社會參與的要求日益強烈，這種外部的巨大而迅速的變革對中國公共行政形成巨大的壓力。具體而言主要在以下三個方面:①新技術革命與社會信息化對政府行政管理提出了嚴峻的挑戰隨著微電子、光電子技術和電子學的進步，衛星通訊、遙感和全球定位系統、寬頻帶高速數字綜合網絡、信息壓縮與高速傳輸、人工智能、多媒體技術和虛擬現實技術等信息科技前沿的進展，將給二十一世紀的生產過程、流通過程、消費和生活方式，以及經濟、社會與國家安全帶來難以估量的革命性變化。可以說，我們正處于一個以信息化象征現代化的新紀元。這必將對傳統官僚化的行政體制造成巨大的沖擊，導致行政管理各個層面的深刻變革;②私營企業的革新成就對政府的壓力和示范效應私營企業先進的管理方法和技術，如績效評估、全面質量管理、組織發展、人力資源開發等，它們表現出來的高效率、高效益，以及取得的成績，在提供公共產品或準公共產品及服務方面，對政府形成巨大的競爭壓力，產生強烈的示范效應。當代西方以美國政府為代表在克服官僚主義的過程中提出了“企業家政府”的口號，即要求政府必須講求效果，按效果而非按投入撥款，并且要進行全面質量管理，利用業績數據確定問題之所在，向雇員提供種種可用手段予以分析問題，找出其根源，制定解決辦法并付諸實施。這正是私營企業革新精神對政府改革的影響。;③大眾傳播媒介的普及和日臻強化的監督作用，也是推動我國公共行政改革的巨大動力。“政府上網”、“市長熱線”等等就是這方面改革的成功范例。

1.2行政管理本身遇到的挑戰這些挑戰是由于行政體系內部結構不合理、運行機制不健全等因素造成的行政管理的低效率，最終導致行政目標的不能完成。在轉型期的中國，這些弊端表現得尤為明顯。歸納起來在以下幾個方面:

1.2.1落后的行政思想觀念主要表現有:惰性大、習慣老一套，因為改革是要動腦筋、費力氣、得罪人的，“一動不如一靜”;工作標準不高，滿足現狀，得過且過;工作拖拉，相互推諉、扯皮，該做的不做;排斥年輕人，嫉賢妒能，任人唯親，等等。

1.2.2行政道德的缺乏隨著計劃經濟的解體和社會主義市場經濟的建立，傳統的行政道德體系處于崩潰之中，而新的行政道德體系尚未完全建立起來，從而使道德上出現斷層期。這種行政道德“雙軌運行”的混亂情況，即未徹底崩潰的舊道德體系和尚未完全建立的新道德體系并駕齊驅，使得人們在兩種道德體系之間左右搖擺。因此，行政人員非常容易發生道德重心失衡和道德認識偏差，出現以權謀私、濫用權力、不公正、不負責和不合理的偏差性行政行為，直至出現經濟上貪污受賄、敲詐勒索、倒買倒賣;組織上拉幫結派、任人唯親;生活上腐化奢侈;官官相護，官商勾結等嚴重腐敗行為。

1.2.3政府與市場的相互關系錯位，政府內部仍有黨政不分的現象存在我國計劃經濟條件下形成的政府直接干預和管理企業，對市場采用行政手段進行計劃調配，曾經在一定時期內促進過經濟的發展，但是當經濟發展到一定的階段后，原有計劃經濟模式已不適應市場經濟發展的要求，經濟運行的機制以市場作為資源配置的基礎或形式，以市場體系作為經濟運行的主要樞紐，以最少的投入和最大的產出作為它的目標。這種運行方式主要受價格供求關系、價值規律的支配并經過競爭來貫徹的。市場經濟的運行需要借助一切經濟杠桿以及由此產生的經濟參數，經濟因素由過去的計劃向現在的市場變化，于是體制上的政企不分、機構龐大、人員臃腫、效率低下的弊端就一齊表現了出來，直接影響著市場經濟條件下行政系統的運作，因此，要為市場經濟創造更為有利的條件，使行政系統更能適應市場經濟發展的要求，保持行政系統的生態平衡，政府的公共行政就必須適應市場經濟發展的要求，而不能隨意地干預企業的經營管理活動;同時，黨、政權限一定要明確，必須明確黨實行的是政治、思想和組織領導，負責重大決策，而政府主抓具體事務，這樣才能避免重復管理、相互扯皮甚至內耗的現象發生，實現行政管理的高效率。

1.2.4不稱職的行政領導在現實生活中，種種不稱職的行政領導給我國帶來的危害無法估量。他們安于現狀、不動腦筋，工作無特色，不敢有所突破;凡事等上級指示，上面怎么說，自己怎么做:習慣做不倒翁、墻頭草，不敢碰硬，不敢負責;喜歡自以為是，憑以往個人經驗辦事，不愿主動學習新知識，適應新形勢;整天忙于迎來送往，精力耗費不少，工作卻干得不好;熱衷于拉關系，跑門子，甚至于要官要權。社會主義事業的一切，關鍵在于人，而關鍵中的關鍵在于我們的領導干部。

1.2.5. 不健全的行政法規體系在現階段的社會轉型時期，調節和規范行政行為的重要外部力量——行政法規的約束力顯得力不從心。如果說行政道德的匱乏促使行政行為發生偏差的話，那么行政法規的短缺就為行政行為發生偏差的可能提供了一個有機可乘的空間和機會。行政法規的短缺早已成為行政管理中嚴重缺少的一環。鄧小平同志早就指出“我們的黨政機構以及種種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循”， 行政法規的短缺必然導致無章可循、任意行事的人治局面，而長期的人治又必然使人們的法治意識枯萎。

1.2.6低下的行政效率我國的行政管理作為社會主義國家的組織活動，本應是高效率的，但由于以上的種種原因，長期存在效率不高的問題。它主要表現在:官僚主義嚴重;辦事拖拉;推諉扯皮，對問題議而不決、決而不行，使簡單問題復雜化，長期不能解決;行政部門之間責權界限不明確，缺乏溝通，相互掣肘;辦事手續繁瑣;文山會海，鋪張浪費;不負責任，服務態度差，等等。

上述六個方面就是我國目前行政體系本身所面臨的挑戰，與其外部挑戰相比，內部的挑戰更具有危害性。只有首先煉好內功，戰勝內部的挑戰，增強內部的抵抗力，然后才能與來自外部的壓力持平。中國的行政改革是勢在必行的，它是一種以內生性變革為主、輔以相關的外生性變革的共生性變革。

2中國行政改革的發展

中國行政改革的重點是:下放政府權力，轉變政府職能。從80 年代初開始，中央政府就不斷地向地方政府下放了經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。中央政府主要掌握國民經濟的重大決策權，即宏觀調控權，包括貨幣的發行，基準利率的確定，匯率的調節和重要稅種稅率的調整等，以保證經濟總量基本平衡和經濟結構優化。地方政府有權按照國家法律、法規和宏觀政策制訂地方性法規或政策;通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動;運用地方資源，促進本地區經濟和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生、住房和社會保障事業的發展。通過中央政府向地方政府逐級下放權力，不僅從經濟利益、權力責任方面大大調動了地方特別是基層政府的積極性，而且使政府權力設置、事權劃分更加科學、合理，適應了中國這樣一個幅員遼闊的大國、各地千差萬別的國情和當前瞬息萬變的國際競爭形勢。

與政府下放權力同樣重要的，是轉變政府職能，這是行政改革的核心。中國20 多年來改革開放的基本取向，決定了中國行政職能的轉變方向，即從一個適應于計劃經濟的政府轉變為一個適應于社會主義市場經濟的政府。政府職能轉變的力度在90 年代以來已經明顯地加大了，1988 年以前政府轉變職能是在計劃經濟框架之內的局部調整，而1992 年以來政府轉變職能立足于全面突破計劃經濟的樊籬，中心內容是“政企分開”，即政府職能與工商經營職能分開，政府管理從微觀轉向宏觀;由直接指揮企業生產經營轉向間接管理;由政府只管部門所屬企業轉向全行業管理;由對社會的管治為主轉向既實施管治又進行監督服務;由政府機關辦社會轉向機關后勤服務社會化。1998 年九屆人大一次會議《關于國務院機構改革方案》中明確把政府職能定為三項:宏觀調控、社會管理和公共服務。這是對政府職能的科學定位，是對傳統行政思維的重大突破。

圍繞著權力下放、轉變職能這個行政改革的重點，中國各級政府對行政管理體制、管理機構、管理方式、人事制度等進行了不斷深入的改革。行政體制和機構的改革，是按照 “精簡、統一、效能”的原則，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高政府為人民服務的水平:依法治國，依法行政，并逐步實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化;精簡政府機構，把綜合經濟管理部門改為宏觀調控部門，即減少乃至取消其行政審批權限，調整和撤消專業經濟管理部門，加強執法監督部門，培育和發展社會中介組織;加強廉政建設，建立行政監督、政務公開、懲治腐敗的機制，促進政府運作的公開、公正、公平;完善國家公務員制度，引入競爭機制，建設一支高素質的專業化行政干部隊伍。

知識經濟的時代已經到來，面向新世紀的中國行政改革必須一直進行下去，最終要建立起與社會主義民主政治體制相配套、與社會主義市場經濟體制相適應的、有中國特色社會主義的行政管理體制，辦事高效、運轉協調、行為規范;造就一支高素質、專業化的行政管理干部隊伍，將依法施政貫穿于行政管理全過程，建設一個廉潔、勤政、務實、高效的為人民服務的政府。中國行政改革是一個長期的過程，任重而道遠。在這一過程當中，我們必須認真學習先進理論，不斷進行大膽探索，堅決而穩妥地把改革推向前進。

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