水資源在行政轄區(qū)間配置的政府間財(cái)政關(guān)系研究

摘 要：水資源空間分配的不均衡決定了有必要對(duì)其在行政轄區(qū)間進(jìn)行重新分配，由此難免引起相關(guān)轄區(qū)政府之間的矛盾和利益沖突，并可能影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政制度安排建立和完善水資源在行政轄區(qū)間配置的政府間橫向財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，以激勵(lì)水資源調(diào)出地的積極性，同時(shí)促進(jìn)行政轄區(qū)內(nèi)水資源的有效供給。

關(guān)鍵詞：水資源配置；政府間關(guān)系；財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)：１００３－３８９０（２００8）12－００12-04

一#65380;問題的提出

政府間財(cái)政關(guān)系是指中央與地方政府之間以及上下級(jí)地方政府之間多重性的收支劃分和收支往來等諸方面的相互關(guān)系#65377;實(shí)施改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，中央政府與地方政府間財(cái)政關(guān)系逐步理順，地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政利益得到承認(rèn)，財(cái)政自主權(quán)得以擴(kuò)大#65377;但是隨著地方政府自主權(quán)越來越大，自我利益觀念強(qiáng)化，導(dǎo)致地方政府間出現(xiàn)了一些經(jīng)濟(jì)沖突和矛盾，對(duì)水資源的競(jìng)爭(zhēng)正是其表現(xiàn)之一#65377;

水資源既是人類生存的必要資源，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素和支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要保障#65377;然而，由于中國(guó)水資源在空間上分布很不均衡，有必要對(duì)其在行政轄區(qū)間進(jìn)行重新分配，由此難免引發(fā)相關(guān)行政轄區(qū)的地方政府之間的矛盾和利益沖突#65377;實(shí)行分稅制之后，地方政府之間產(chǎn)生了一套橫向轉(zhuǎn)移支付體系，以此增強(qiáng)財(cái)力轉(zhuǎn)出地區(qū)的榮譽(yù)感和轉(zhuǎn)入地的用款責(zé)任，但中央直接撥款的轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)資源配置有一定的局限性#65377;眾多的研究集中于基于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的外部效應(yīng)，旨在更好地實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化所引起的地方政府之間財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)，但卻并沒有涉及水資源在行政轄區(qū)間配置所引起的地方政府間橫向財(cái)政關(guān)系#65377;本文將通過基于京津冀水資源調(diào)配的分析，對(duì)跨省區(qū)水資源配置引起的政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行初步研究，相信這是一個(gè)在理論上有一定新意并具有現(xiàn)實(shí)意義的視角#65377;

二#65380;水資源在行政轄區(qū)間配置引起的政府間利益矛盾

(一)京津冀三地水資源調(diào)配概況

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不斷加強(qiáng)的今天，行政轄區(qū)間政府為了各自的利益而開展競(jìng)爭(zhēng)與合作#65377;就中國(guó)現(xiàn)階段而言，地方政府相互之間既有合作又有競(jìng)爭(zhēng)#65377;合作通常可以在一定程度上取得“雙贏”的積極效果#65377;作為當(dāng)今中國(guó)三大都市圈之一的京津冀都市圈，其GDP總量#65380;人均GDP均落后于長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲，“京津冀經(jīng)濟(jì)圈”并未真正形成，其中的一個(gè)重要原因在于京津冀地區(qū)多年來的“不平等合作”#65377;京津冀水資源的配置就是典型的“不平等”#65377;河北省所轄的張家口#65380;承德兩市地處北京的上游地區(qū)，是北京重要的水源地#65377;多年來，河北在本省水資源極其緊缺的情況下，每年通過潮河#65380;灤河等河流給京#65380;津兩市無償供水以緩解京#65380;津兩市的缺水狀況，截至2008年，供水總量已經(jīng)超過400億m3#65377;

(二)京津冀在水資源調(diào)配中的利益矛盾

1. 水資源的無償供給對(duì)調(diào)出地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響#65377;為了保障首都與天津的水源供給與生態(tài)安全，處于潮河#65380;灤河等上游的張家口#65380;承德地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了較大制約#65377;(1)企業(yè)生存與發(fā)展受到相當(dāng)大的限制#65377;為了保證提供給京#65380;津兩市的水源水質(zhì)，在承德地區(qū)，凡是對(duì)水源有潛在污染的工業(yè)企業(yè)都被關(guān)閉，僅此一項(xiàng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)10億元人民幣#65377;(2)農(nóng)牧民蒙受的直接損失巨大#65377;為了保持水土，承德市政府曾發(fā)文禁止在潮河沿岸放牧，僅此一項(xiàng)造成的經(jīng)濟(jì)損失即達(dá)5.5億元#65377;2007年起，河北的灤平#65380;豐寧#65380;赤城三個(gè)縣的6670公頃高產(chǎn)水稻改種玉米，這相當(dāng)于為北京創(chuàng)造了一個(gè)蓄水量1億m3的中型水庫(kù)，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民卻要為此蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，三縣因“退稻還旱”遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)5 200萬元#65377;(3)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重#65377;為了給北京提供安全的水源，1989年至今，承德市在潮河上游水源治理的相關(guān)投入累計(jì)已經(jīng)達(dá)到20多億元，生態(tài)治理#65380;水土保持方面的投入已成為承德市財(cái)政的一大負(fù)擔(dān)#65377;

2. 水資源的無償供給對(duì)調(diào)入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響#65377;水資源既是人類生存發(fā)展的必要資源，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素#65377;水資源的無償供給，保障和促進(jìn)了京津地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展#65377;僅2006年，北京市農(nóng)業(yè)增加值98億元，農(nóng)業(yè)用水量12.78億m3，萬元農(nóng)業(yè)增加值用水量1 304m3，可見水資源對(duì)北京的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起了一定的支撐作用#65377;反之，若減少對(duì)北京的水源調(diào)配，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市民的日常生活必然會(huì)受到不小的影響#65377;

3. 京津冀三地間因水資源調(diào)配而引發(fā)的“糾紛”#65377;河北省作為京#65380;津兩市水資源的無償供給方，如今自身水資源極度短缺#65377;而北京市作為在行政轄區(qū)間調(diào)配水資源的受益方，卻遲遲不能就水資源的使用進(jìn)行補(bǔ)償#65377;2008年奧運(yùn)后，河北省實(shí)施的京石段引江中線應(yīng)急調(diào)水工程從河北的崗南#65380;黃壁莊#65380;王快#65380;西大洋水庫(kù)開始調(diào)水，計(jì)劃調(diào)水4億m3，而作為河北省會(huì)的石家莊市，水資源緊張已成為制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸#65377;

京津冀三地由水資源的調(diào)配所引發(fā)的矛盾日益凸顯，歸根到底在于水資源調(diào)入#65380;調(diào)出方之間未能建立起長(zhǎng)效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制#65377;河北將本已短缺的本地水資源提供給京#65380;津，這種安排使該省水資源更加缺乏，引起土地沙漠化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙#65377;但京#65380;津兩市卻一直享受著幾乎無償用水的優(yōu)厚待遇#65377;北京占據(jù)首都的有利地位，在政策制定中享受很多優(yōu)惠;天津作為北方的經(jīng)濟(jì)中心，所享受的政策支持也較多#65377;河北一省嵌兩市，肩負(fù)著保京津的重大政治責(zé)任，因而其發(fā)展無論在近期#65380;中期或長(zhǎng)期的規(guī)劃中，只能是堅(jiān)持“先京津，后自己”#65377;正是這種不平等的政策，使河北與京#65380;津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地位不平衡，拉大了發(fā)展差距#65377;

三#65380;建立水資源在行政轄區(qū)間配置的政府間橫向財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范分析

長(zhǎng)期以來，河北以無償方式向京#65380;津提供水資源，并為水資源保護(hù)付出了相當(dāng)大的代價(jià)，這既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也損害了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和可持續(xù)發(fā)展#65377;水資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的最基本資源#65377;為了合理#65380;公平#65380;有效地分配水資源，提高水資源的利用效率和效益，保持自然生態(tài)系統(tǒng)基本用水和水資源永續(xù)利用，必須逐步建立基于水資源在行政轄區(qū)間配置的政府間橫向財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“機(jī)制”)#65377;

(一)必要性分析

1. 建立“機(jī)制”是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求#65377;水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展極為重要的保證#65377;但長(zhǎng)期以來，這個(gè)問題在中國(guó)一直沒有得到很好的解決，究其原因，問題的癥結(jié)在于對(duì)水資源調(diào)配中各相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系沒有處理好#65377;要實(shí)現(xiàn)水資源調(diào)出地和調(diào)入地的可持續(xù)發(fā)展，建立“機(jī)制”是不可或缺的#65377;

2. 建立“機(jī)制”是縮小地區(qū)差距的現(xiàn)實(shí)要求#65377;改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異也在不斷擴(kuò)大#65377;有報(bào)告顯示，在京津周邊的貧困人口多達(dá)272.6萬人，其人均收入不到京郊農(nóng)民的1/3#65377;“環(huán)京津貧困帶”的出現(xiàn)和存在不僅是河北面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，而且對(duì)京#65380;津的生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定也造成了一系列負(fù)面影響，建立“機(jī)制”已成為縮小地區(qū)差異的現(xiàn)實(shí)要求#65377;

(二)合理性分析

1. 從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行分析#65377;產(chǎn)權(quán)是指由于物的存在以及由于對(duì)物的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系#65377;產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是規(guī)定人與人之間的行為關(guān)系準(zhǔn)則#65377;應(yīng)說明的是，中國(guó)現(xiàn)行法律和法規(guī)中沒有水權(quán)這個(gè)概念#65377;但在中國(guó)的有關(guān)法律中，規(guī)定了水資源作為公共資源屬國(guó)家和集體所有#65377;由此可見，中國(guó)水資源的所有權(quán)是明確的#65377;但由于水資源的所有權(quán)#65380;使用權(quán)相分離，圍繞水權(quán)的討論至今也沒有定論#65377;本文認(rèn)為，水權(quán)歸國(guó)家所有，微觀經(jīng)濟(jì)主體配置使用水資源時(shí)，權(quán)利應(yīng)是平等的#65377;然而，在京津冀三地之間的水資源調(diào)配中，水資源調(diào)出地張家口#65380;承德地區(qū)的企業(yè)#65380;居民并沒有充分享受到這種平等的權(quán)利，針對(duì)這種損失應(yīng)適當(dāng)建立一種補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制#65377;

2. 從外部性角度分析#65377;某個(gè)人(生產(chǎn)者或消費(fèi)者)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)給社會(huì)上其他成員帶來好處，但他自己卻由此不能從受益者那里得到補(bǔ)償，此時(shí)，這個(gè)人從其活動(dòng)中得到的私人利益就小于該活動(dòng)所帶來的社會(huì)利益，即為外部經(jīng)濟(jì)#65377;在京津冀地區(qū)，處于河流上游的張家口#65380;承德地區(qū)政府關(guān)閉當(dāng)?shù)夭焕诃h(huán)保的企業(yè)#65380;工廠，禁止牧民沿河放牧，還投入大量資金購(gòu)買污水凈化設(shè)備，種植林牧草地，對(duì)上游進(jìn)行生態(tài)治理#65377;下游地區(qū)可以在上游地區(qū)以高成本維持河流水質(zhì)的情況下，無償享受清潔河流所帶來的利益#65377;因此，水資源調(diào)入地的企業(yè)#65380;居民和政府應(yīng)對(duì)調(diào)出地的企業(yè)#65380;居民和政府進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償#65377;

3. 從交易費(fèi)用角度進(jìn)行分析#65377;斯密定理認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)生活中只要存在完全競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者就能根據(jù)價(jià)格信號(hào)作出決定，并能獲得最有利的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)利益最大化#65377;但由于完全競(jìng)爭(zhēng)在現(xiàn)實(shí)中是不存在的，所以任何一項(xiàng)交易的達(dá)成都要付出一定費(fèi)用，而且有時(shí)費(fèi)用會(huì)相當(dāng)大#65377;水資源在行政轄區(qū)間配置，應(yīng)要求水資源調(diào)入地對(duì)水資源調(diào)出地給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并對(duì)相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行談判#65377;然而，按照交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，由于涉及的微觀主體眾多，談判要么根本不能達(dá)到一致，要么即使能達(dá)成一致，之后也很難實(shí)施#65377;如果由兩個(gè)地方的政府各自代表本地微觀主體進(jìn)行談判，則可以在很大程度上避免上述問題#65377;

四#65380;建立水資源在行政轄區(qū)配置的政府間橫向財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的原則和對(duì)策建議

(一)建立“機(jī)制”應(yīng)堅(jiān)持的原則

1. 平等原則#65377;平等是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則之一#65377;建立“機(jī)制”，要求有關(guān)地方政府之間保持地位的平等#65377;這種平等既指政府之間在就補(bǔ)償問題進(jìn)行談判時(shí)的地位平等，也指兩地對(duì)水資源享有權(quán)利的平等#65377;只有以平等的地位進(jìn)行補(bǔ)償，才能使這種補(bǔ)償機(jī)制產(chǎn)生效率#65377;

2. 互利原則#65377;在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中既存在利己主義，也存在利他主義，但只有互利原則才順應(yīng)了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，才能實(shí)現(xiàn)“雙贏”#65377;在建立“機(jī)制”時(shí)，只有貫徹互利原則，才能既調(diào)動(dòng)水資源所在地保護(hù)水資源的積極性，同時(shí)激發(fā)水資源調(diào)入地節(jié)約用水的自覺性，推動(dòng)水資源優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展#65377;

3. 法治原則#65377;建立合理#65380;有序運(yùn)行的“機(jī)制”離不開法治#65377;“機(jī)制”的建立不能單純依靠政策和運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)，因?yàn)檎叽嬖谀撤N程度的隨意性以及不穩(wěn)定性，運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)則難以避免受到諸如主觀臆斷等人為因素的干擾#65377;在建立相應(yīng)的政府間橫向財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)盡可能以法律形式明確界定當(dāng)事雙方的權(quán)利#65380;義務(wù)和責(zé)任#65377;

4. 可持續(xù)發(fā)展原則#65377;建立“機(jī)制”，應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則#65377;在建立過程中，不能只重視經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，而應(yīng)將經(jīng)濟(jì)#65380;生態(tài)#65380;社會(huì)等綜合考慮，既立足當(dāng)前，更著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展#65377;

(二)對(duì)策建議

1. 建立相關(guān)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)構(gòu)#65377;由于京津冀地區(qū)地理復(fù)雜，戰(zhàn)略地位重要，經(jīng)濟(jì)上已逐漸成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三極，為確?！皺C(jī)制”盡可能合理有序運(yùn)行，應(yīng)建立專門的#65380;具有權(quán)威性的水資源配置財(cái)政補(bǔ)償機(jī)構(gòu)#65377;可考慮賦予該機(jī)構(gòu)在事前和事后調(diào)解兩個(gè)方面的職能:事前調(diào)解主要包括收集#65380;分析各類數(shù)據(jù)，從優(yōu)化水資源在區(qū)域間配置的目標(biāo)出發(fā)，制定調(diào)配方案;事后調(diào)解主要是通過制定和調(diào)整相關(guān)地方政府間橫向財(cái)政補(bǔ)償方案，實(shí)現(xiàn)公平#65380;合理的財(cái)政經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，增強(qiáng)行政轄區(qū)間水資源配置財(cái)政補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性#65380;規(guī)范性#65380;合理性#65377;

2. 建立高層對(duì)話機(jī)制#65377;合理及時(shí)的信息及政策溝通對(duì)于政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)十分重要#65377;經(jīng)常性的信息溝通可以消除政策障礙和行政壁壘，實(shí)現(xiàn)資源共享，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程#65377;京津冀三省市政府及其有關(guān)部門可以建立廣泛而密切的協(xié)商合作渠道，定期或不定期的研討有關(guān)事宜，在協(xié)商中逐步解決各方需求如何對(duì)接問題，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的水資源調(diào)配與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題#65377;

3. 基本構(gòu)想#65377;水資源在行政轄區(qū)間配置的橫向財(cái)政補(bǔ)償是水資源調(diào)入地對(duì)調(diào)出地的一種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，針對(duì)前面分析的兩種補(bǔ)償原因，可以按以下兩種方式實(shí)施財(cái)政補(bǔ)償#65377;

第一，對(duì)水資源的調(diào)出使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)#65380;農(nóng)民受到直接損失的補(bǔ)償#65377;首年度的補(bǔ)償可以借鑒轉(zhuǎn)移支付中的基數(shù)法實(shí)施#65377;在以后年度，可以根據(jù)糧食市場(chǎng)價(jià)格的變化和收成，在基期年度數(shù)額上適當(dāng)進(jìn)行增減#65377;

第二，對(duì)水資源保護(hù)外部性的補(bǔ)償#65377;因?yàn)樯嫌蔚貐^(qū)對(duì)水資源的保護(hù)具有外部經(jīng)濟(jì)性，其獲得的利益小于社會(huì)利益，所以對(duì)其外溢到水資源調(diào)入地的這部分利益，應(yīng)由水資源調(diào)入地給予合理的補(bǔ)償#65377;水資源調(diào)入地的財(cái)政補(bǔ)償資金可由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門向區(qū)內(nèi)劃片，以確定的比例征收，集中征收后統(tǒng)一按事前協(xié)商確定的方式與時(shí)間將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移至水資源調(diào)出地財(cái)政部門，財(cái)政補(bǔ)償資金應(yīng)做到專款專用#65377;另外，在水源流經(jīng)地設(shè)置水質(zhì)檢測(cè)點(diǎn)，如果經(jīng)過某轄區(qū)后發(fā)現(xiàn)水質(zhì)下降，則這個(gè)轄區(qū)需要向財(cái)政部門追加一部分費(fèi)用，用于水質(zhì)的改善工作#65377;

4. 建立有效的監(jiān)督機(jī)制#65377;對(duì)基于水資源在行政轄區(qū)間配置籌集的橫向財(cái)政補(bǔ)償資金的分配與使用，應(yīng)建立一套有效的監(jiān)督審計(jì)體系#65377;立法部門應(yīng)將當(dāng)事各方的權(quán)利#65380;責(zé)任和義務(wù)以法律形式確定;審計(jì)部門應(yīng)對(duì)水資源調(diào)入地的補(bǔ)償資金是否做到?？顚Ｓ眠M(jìn)行監(jiān)督#65377;除制度監(jiān)督外，還要充分調(diào)動(dòng)輿論監(jiān)督#65380;群眾監(jiān)督，使各種監(jiān)督形式有效配合，提高監(jiān)督質(zhì)量#65377;

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責(zé)任編輯:關(guān) 華

責(zé)任校對(duì):艾 嵐

A Research on the Fiscal Relations of the Allocation of Water Resources Between Administrative Areas

Gao Yuan

(School of Public Finance， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China)

Abstract:The space allocation disproportion of water resources determines the necessity to redistribute them among the administrative areas， which will inevitably give rise to the benefits conflictions and contradictions between governments and possibly impose influence on the balanced and coordinated development of regional economy. The aim to realize a coordinated development of both regional economy and ecological environment calls for the establishment of intergovernmental horizontal financial compensation mechanism， which is based on an appropriate financial system arrangement and a perfect allocation of water recourses between administrative areas， to stimulate the enthusiasm of the government that supplies water， and improve the effective supply of water resources within the administrative region.

Key words: water resources distribution;intergovernmental relation; financial compensation mechanism