中美政府采購制度之比較與借鑒

摘 要:美國是世界上政府采購制度最完善的國家之一，其發展歷程與管理模式對于政府采購尚處于起步階段的中國來說，頗具實踐上的借鑒意義#65377;中國應加快建設政府采購法律體系，擴大政府采購的規模和范圍，適當擴大部門集中采購的范圍，構建覆蓋全國的政府采購電子交易平臺，建立自律與他律相結合的監管機制#65377;

關鍵詞:政府采購;美國政府采購;政府采購電子交易平臺

中圖分類號:F810.451 文獻標識碼: A 文章編號:1003-3890(2008)12-0030-04

中國政府采購肇始于1996年，經過十余年的實踐和探索，取得了長足的發展，采購規模不斷擴大，規范化管理水平逐步提高#65377;然而中國的政府采購制度仍舊存在很多問題，同西方發達國家相比仍有較大差距#65377;如何構建合理分權#65380;監管到位#65380;高效低耗的管理體制和運行機制，促使中國政府采購事業走上法制化#65380;規范化#65380;信息化的發展軌道，是中國政府采購管理體制改革的當務之急#65377;

一#65380;美國政府采購制度的特點

(一)健全的法制基礎

美國是世界上政府采購制度最完善的國家之一，至今已頒布了500多部法律法規，對政府采購的范圍#65380;方式#65380;程序和監督管理做出了明確而詳盡的規定，使得美國政府采購完全建立在法制的基礎之上#65377;近年來，美國政府采購法律制度出現了一些新的發展趨勢，如簡化法律與程序#65380;建立政府與產業的伙伴關系#65380;推行電子化采購，在政府采購中采用商業化條款等，對于中國政府采購具有積極的借鑒意義#65377;

(二)分權的管理模式

美國政府采購經歷了分散采購#65380;集中采購#65380;分散與集中相結合的發展階段，現行美國政府采購以部門采購為主，以集中采購為輔#65377;集中采購由聯邦服務總署負責實施，由各政府機構自主選擇#65380;自愿委托，不具有強制性#65377;聯邦服務總署的職能定位于提供服務而非實施管理，沒有財政撥款，只能依靠服務收費滿足支出需求，因此需要不斷改進服務質量，提高采購效率，以爭取更多的委托采購#65377;集中采購主要限于各部門需要的通用商品#65377;采購規模較大的部門，其內部設有政府采購辦公室，獨立開展本部門的采購工作，無需經聯邦服務總署授權或批準#65377;采購量小#65380;未設立專門采購機構的其他部門，可選擇委托有關部門政府采購辦公室#65380;聯邦服務總署甚至企業實施采購#65377;

(三)靈活高效的采購方式

公開招標被公認為是促進競爭#65380;節約資金#65380;減少腐敗的最有效方式，在早期的美國政府采購中占有絕對優勢#65377;然而，公開招標手續繁瑣#65380;周期較長#65380;缺乏彈性，導致其在實際應用中很難達到理想的效果#65377;隨著政府采購制度的不斷發展，在加強監管與審查的前提下，政府采購方式越來越趨于簡潔和合理，競爭性談判得到越來越廣泛的應用#65377;目前，聯邦服務總署在實施集中采購時，已改變一事一招的做法，普遍推行協議供貨制，通過一次招標確定入圍供應商和中標產品，聯邦政府部門執行采購時至少與其中3家供應商談判，最終確定供貨供應商#65377;對于招標限額(25 000美元)以下的采購項目，實行采購卡制度，指定專人持有，采購后直接劃卡結算#65377;近年來，美國在聯邦#65380;州#65380;地方三級政府中廣泛推行電子政府采購，以提高采購效率，降低采購成本，增強采購過程透明度，代表了美國政府采購的最新趨勢#65377;

(四)多元化的政策目標

美國政府采購涉及的領域非常廣泛，包括鼓勵科技創新#65380;促進中小企業發展#65380;保護國內市場#65380;提倡綠色采購等#65377;因其多元的政策取向，現代美國政府采購已遠遠超出財政支出管理的范疇，成為調控宏觀經濟和實現國際合作的重要工具#65377;制定專項法律#65380;法規和程序，促使實現政府采購的經濟社會目標已經成為美國政府采購立法的重要內容之一#65377;1933年頒布的《購買美國產品法》明確規定，聯邦政府在進行物資采購和公共建設項目時，必須承擔購買美國制造的產品的義務#65377;《聯邦采購條例》規定，聯邦政府23%的采購份額要留給中小企業#65377;《資源保護與回收法案》要求聯邦政府采購的紙張必須使用一定比例的可回收原材料，并對可回收原材料做了詳細規定#65377;

(五)完善的監管體系

美國政府采購的監管體系集法律#65380;日常監督和司法為一體#65377;美國國會制定和通過有關政府采購的法律并對執法情況實施監督;聯邦采購政策辦公室制定政策，引導各政府部門建立政府采購機制，但不負責法律法規的執行監督;總統行政和預算辦公室下設財務管理辦公室，對各政府機構的財務記錄和合同實施日常檢查;聯邦會計總署對各政府機構的經費使用情況進行審計;各政府機構建立內控制度，設立內審部門，實時監控本機構政府采購執行情況;當供應商對招投標過程和合同執行有爭議時，可向合同爭議委員會申訴#65380;向會計總署投訴#65380;甚至向聯邦索賠法院起訴#65377;

二#65380;中國政府采購制度存在的問題

(一)法律體系尚不完備

于2003年1月1日起生效的《政府采購法》標志著中國政府采購開始步入法制化管理軌道#65377;但是，《政府采購法》僅僅確立了中國政府采購的法律和政策框架，實際操作性差，時至今日，中國尚未建立起一套完整的與之相適應的實施細則，使得執行機構在實際工作中無章可循#65380;隨意購置的現象較多#65377;《政府采購法》第四條規定，政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，然而兩部法律在主管機關#65380;信息披露#65380;質疑程序#65380;投訴程序#65380;法律責任等方面內容均不相同，立法沖突造成逃避財政監管的現象時有發生，相應的行政主管權難以有效行使，這也正是財政部屢當被告且敗訴的主要原因#65377;

(二)采購效率相對低下

中國政府采購的效率較為低下，這與中國政府采購的管理特點和以經濟性為主導的采購模式直接相關#65377;中國政府采購具有濃厚的行政管理色彩，重管理，輕服務，強調審批和程序，忽視效率與效果，在采購模式的選擇上，過多地強調政府集中采購，忽視部門集中采購和分散采購的作用#65377;事實上，在加強監管的前提下，對于專業性較高#65380;需求時效性較強的采購項目，部門集中采購或分散采購能更好地實現經濟性與效率性的統一#65377;由于公開招標體現了競爭的現代規范，符合政府采購所要求的“三公”原則，《政府采購法》確立了其優先適用的地位，而對其他采購方式做了較為嚴格的限定#65377;但是，公開招標程序繁雜，效率低下，其有效性受市場競爭狀況#65380;采購時間要求，采購技術復雜程度和采購的經濟性等諸多因素的影響，并不能與所有的采購情況相適應，這種不適應往往導致成本的提高#65377;在政府采購績效評價中，資金節約率被作為評價業績的主要指標，似乎實行政府采購制度的目的就是為了節省財政資金#65377;根據《政府采購法》的規定，中國推行政府采購的目的在于“規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設”，其中提高資金使用效益的含義與成本——效益原則的要求相符，是看財政支出到底是物有所值還是得不償失，體現效率與效益的統一，而不是單純的成本節約#65377;對政府采購宗旨的這種誤解帶來了兩方面后果:一是因注重資金節省忽視了供應效率;二是購置結果不符合真實需求，貽誤了采購人職能的有效實現#65377;

(三)信息化程度不高

政府采購電子化在中國尚處于起步階段，還沒有針對政府采購電子化工作的法律法規，《招標投標法》#65380;《政府采購法》也沒有確認電子交易的法律效力#65377;盡管如此，中國許多省市已先后開始在互聯網上進行政府采購，因為是各地自行搭建網絡平臺，沒有構建全國統一的政府采購信息系統，造成重復建設，資源浪費，無法實現信息共享#65377;由于經濟發展水平#65380;社會信息化水平的不同及其他方面的原因，各地政府采購信息化進展極不平衡，發達地區與欠發達地區差異較大#65377;即便是在信息化水平較高的省市，大多只是實現了政府采購的電子化辦公和采購信息的網絡發布，尚停留在數據化或者網絡化的初始階段，全國政府采購信息化整體水平不高#65377;

(四)政策取向較為單一

中國政府采購的政策功能主要停留在財政支出管理的層次，還沒有提升到調控宏觀經濟和協調社會發展的高度#65377;首先，中國政府采購尚未形成規模效益#65377;據官方統計，2005年政府采購規模僅占全國GDP的比重為1.6%，而西方發達國家政府采購的規模已超過GDP的10%，相比之下，中國政府采購規模明顯偏小#65377;而采購規模的大小直接決定了政府采購的成熟程度和調控經濟的力度，政府采購一旦沒有形成規模效益，其應有的政策功能就難以得到有效地發揮#65377;其次，中國《政府采購法》對保護環境#65380;扶持欠發達地區#65380;促進中小企業發展#65380;保護民族產業等只做出了原則規定，并未制定配套的實施細則，也就沒有實質性的措施推出#65377;再次，中國已啟動加入GPA談判，這意味著中國對外開放政府采購市場已成大勢所趨，如何在有限的緩沖期內，結合GPA有關條款完善中國政府采購制度，在GPA允許的框架內，利用國際通行的政府采購非貿易壁壘作用，保護和扶持民族產業，促進國內經濟發展，成為亟待解決的議題#65377;

(五)監管機制有待完善

在政府采購制度執行初期，由財政部門負責處理政府采購日常事務#65377;《政府采購法》出臺后，各地紛紛成立政府采購代理機構，實行采管分離，各級政府財政部門轉而履行政府采購監督管理職能#65377;然而，財政部門與采購代理機構(采購中心)原本同出一門，雖然機構單獨設置，責權界定并不清晰，監管中缺位#65380;越位的現象時有發生#65377;由于工程未納入嚴格意義上的政府采購范圍，受《政府采購法》與《招投標法》的雙重制約，造成工程采購的主管部門重疊，管理職能交叉，監管部門無從下手，增大了監管工作的難度與阻力#65377;政府采購程序復雜，涉及的采購當事人較多，監管要做到無縫對接難度較大，中國尚未實現對政府采購的全方位#65380;全過程監管#65377;

三#65380;美國政府采購制度對中國的啟示

(一)加快建設政府采購法律體系

建立完整統一#65380;協調一致的政府采購法律法規體系是完善政府采購制度的前提#65377;盡快出臺《政府采購法》實施細則和操作辦法，對供應商準入要求#65380;專家登記與考核#65380;評標標準和程序#65380;采購從業人員資格認定#65380;各職能部門責權劃分#65380;供應商質疑與投訴等作出具體規定#65377;確立《政府采購法》的“大法”地位，對現行規章制度中與《政府采購法》原則不符的，進行必要的修訂#65380;補充和完善，處理好《政府采購法》和《招標投標法》的銜接，形成全國統一的政府采購法律體系#65377;由于中國將加入WTO《政府采購協議》(GPA)，在法律法規的制定與完善過程中，應充分尊重國際慣例，與相關國際準則接軌，并通過立法的形式直接保護民族產業，鼓勵自主創新，為中國政府采購市場開放做必要的準備#65377;

(二)擴大政府采購的規模和范圍

中國政府采購范圍仍有較大的拓展空間:在采購資金上，可從財政預算內外資金向銀行貸款#65380;專項補助#65380;國債資金等擴展;在采購范圍上，逐步提高工程和服務在政府采購中的比重;在采購主體上，探索將公益性企業#65380;壟斷性企業也納入政府采購范圍#65377;在擴大整體規模的同時，對各部門#65380;各行業政府采購項目進行協調和整合，實行同類需求打包采購，提高單次采購規模，實現集中采購的規模效應#65377;

(三)適當擴大部門集中采購的范圍

《政府采購法》第十八條規定:采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購;屬于本部門#65380;本系統有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購#65377;可見，部門集中采購是政府采購的重要組成部分，政府集中采購適用于通用項目，部門集中采購適用于部門或系統專用項目，二者互為補充#65377;較政府集中采購而言，部門集中采購能夠充分發揮部門的專業優勢，提高采購質量;與分散采購相比，部門集中采購易于監管，采購規模較大，進而有助于實現規模效益#65377;以高校為例，高校教學和科研工作本身具有前瞻性#65380;先導性的特點，對設備購置的時效性要求較高，許多專用儀器設備，使用范圍僅局限在有限的專業和學科領域，了解其技術性能的專業技術人員不多#65377;在這種情況下，政府集中采購并不能很好地滿足高校教研設備的使用要求，而部門集中采購集專業性優勢與部門內高效的統籌運作于一身，因此，對教學科研專用設備應允許實行高校集中采購#65377;為避免部門集中采購成為游離于監管之外的盲點，可通過有效措施來規范部門采購行為，例如，在部門內部實行采管分離，加強對預算編制與執行的管理與考核，采購方式的審定權逐漸下放，專家從財政部門的評審專家庫中抽取等#65377;

(四)構建覆蓋全國的政府采購電子交易平臺

電子化政府采購具有提高采購效率#65380;降低采購成本#65380;增強采購過程透明度的優勢，已成為政府采購制度改革的必然趨勢#65377;要完善相關法律制度，加強信息基礎設施建設，設置科學規范的電子采購程序和標準#65377;為避免重復建設，統一監管，應當構建全國統一的政府采購信息系統，所有的政府采購交易都在這個平臺上完成#65377;根據政府采購電子化程度較高的國家的成功經驗，該平臺應發展成為為各類政府采購提供“一站式”服務的網絡中心，完成從信息發布到簽訂合同#65380;提供商品或服務的整個過程，采取系統自動評標，最大限度地消除人為因素對評標過程的干擾，并與國庫集中支付系統打通，從而實現真正意義上的電子化政府采購#65377;

(五)建立自律與他律相結合的監管機制

政府采購監管體系是一個非常復雜的系統，監管主體有財政部門#65380;紀檢監察部門#65380;審計部門等，監管客體不僅包括采購人#65380;集中采購機構#65380;供應商#65380;評標專家等采購當事人，而且涉及預算編制#65380;招投標#65380;評標#65380;資金支付諸多采購環節#65377;現代政府采購制度是市場經濟運作的產物，不妨將市場經濟中的誠信法則引入政府采購監管體系，啟動政府采購誠信評價制度，開展商業倫理道德教育，建立失信懲戒機制，打造良好的政府采購文化氛圍，從而建立起自律與他律內外兼修的監管機制#65377;當然，自律行為的養成離不開他律的規范，完善法律，嚴格執法，健全法治仍是政府采購監管的基礎#65377;值得注意的是，隨著公民參與公共事務管理的意識逐漸提高以及信息技術的飛速發展，社會監督與輿論監督已經成為政府采購監管體系中不可或缺的組成部分#65377;

參考文獻:

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責任編輯:王巖云

責任校對:何 軍

Comparison and Reference on Government Procurement System between America and China

Luo Qing， Liu Ying

(Laboratory and Equipment Management Office， Shenzhen University， Shenzhen 518060， China)

Abstract: The United States is one of the countries who develop most perfect government procurement system in the world. Her successful experience has profound meaning to China in which government procurement system has been in the beginning. China should fasten the law system construction of the government procurement system， enlarge the scale and scope of the government procurement， enlarge the scope of department concentrated procurement， set up the electron business plot of the government procurement covered the whole country and build the supervision mechanism of self-discipline conbined with public discipline.

Key words: government procurement; American government procurement; comparison; e-business plot of the government procurement