危機事件中的政府公共關系應對原則

摘 要：政府應對各種公共危機的表現成為民眾視線的聚焦點，影響民眾對政府形象的評定，因此政府危機公關勢在必行。政府的危機公關應在具體應對中踐行第一時間原則、信息透明原則、開放性原則、多渠道傳播原則、樹立表率原則和人性化原則。

關鍵詞：危機事件；政府危機公關；應對原則

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）11－００14-05

根據國際社會發展規律，當一個國家或者地區的人均GDP處于1 000美元~3 000美元這個發展階段時，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期，也是危機頻發的時期。而危機事件中政府的應對則必然成為公眾衡量政府形象與施政能力的重要依據，如何在既是機遇又是挑戰的危機時代中掌握公共關系主動權，塑造良好的政府形象，成為目前政府的一個現實性課題。

一、政府危機公關的重要性

（一）什么是政府危機公關

公共危機事件一般具有突發性、風險性、災害性與波及性的特點。突發性是指危機的突如其來使危機具有緊迫性，危機常以很快的速度將事態破壞和改變；風險性是指危機的不確定性使人們難以對危機做出準確的把握；災害性是指危機的嚴重危害性，常常能對社會秩序產生局部或者大范圍的顛覆；而波及性是指危機所產生的危害會產生連鎖反應，如不加以控制會產生惡性循環。

政府公共危機是指在政府管理國家事務中，突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。政府危機公關則指政府在危機事件中通過與公眾進行雙向信息交流、溝通與傳播以實現塑造政府良好形象、建立政府與公眾良好關系的目標。公共危機事件的發生將整個社會的運行與政府的治理強制性地帶入一個非常態性的狀態，這種轉變也對政府公共關系的開展提出了新的要求。

（二）政府危機公關的現實意義

1. 政府危機公關具有非常時期的非常效應。危機事件本身的非常態性使危機事件中的政府受到空前的關注。政府作為整個社會的標桿，在危機事件中的言行與作為因為備受關注而使政府的形象獲得了放大效應。所謂放大效應是由于對個體的某一特征或某一細節過度關注而掩蓋了對該個體完整客觀的評價，從而加深或者加重對該個體的積極或者消極的情緒體驗，因而這個放大效應同時具有良性效應和惡性效應。即如果政府一個部門或者某個官員的行為積極有效，則會在短時間內就能獲得公眾對政府普遍的好感和充分的信任，而如果政府在危機反應中稍有差錯，就會被認為政府一貫如此或者施政不力而備受指責。[1]這種來自民眾的社會評價在某種程度上有“斷章取義”的特點，是一種非理性非客觀的評價。但這種社會評價來源廣泛，且具有爆發性和蔓延性，能夠深刻影響社會的輿論走向，因而不能忽視。這就需要政府在危機事件中發揮積極有效的公關作用，利用這個非常機會獲得良性的放大效應，利用危機事件塑造政府的良好形象，獲取民眾信任。

2. 政府危機公關是政府占據社會主導地位，掌握主動權的必然選擇。政府作為國家機關，是公共性、權威性的組織，并且與其它國家機關相比，它的體系最龐大，部門最多，與人民群眾的關系最為密切，對社會生活的影響最深遠。政府作為整個社會的管理者，理應在任何時候都肩負統領民心的社會責任。2003年中國“非典事件”就很好地證明了這一點：在非典前期政府公關缺位，沒有在第一時間采取積極透明的公關措施，導致民眾產生信任危機，政府陷入被動的困境。而后政府立刻采取一系列果斷措施，分別免去張文康、孟學農衛生部部長和北京市市長的職務，對社會及時公布疫情和政府的危機應對進程，這些危機公關措施迅速贏得民眾信任，重獲事態主動權和話語權。

3. 政府危機公關是現代政府公共行政的一項重要職能。隨著新公共管理時代的到來，政府的職能已由統治職能轉向治理和服務職能上來，其中政府治理的領域就包括引導政府與社會以及政府與民眾的關系，使之互相信任，和諧共處，進而樹立起政府的良好形象。這是政府在新時代衍生的新職能，也是政府履行其他社會職能的基礎。因而政府開展公關活動，發揮公關職能，特別是危機公關具有重要的現實意義。

4. 政府危機公關是民主政治發展的新趨勢。隨著民主政治的發展，人們越來越注意對政府的言行進行審視與監督，以此判斷政府是否具有公信力。同時，“當代政府職能有效實現的前提是政府的合法性，政府的合法性表面上來自于憲政層面，根本上則是來自于社會公眾的認可和支持。”[2]“政府的管理能力和管理績效與其公眾形象之間有著密切的關系，而在危機狀態下政府更是社會管理的合法化身，其對危機管理的效力和成果是影響公眾對政府的信任和形象確立的重要因素。”[3]因此，政府的公關活動，尤其是危機事件中的公關勢在必行。

二、危機事件對政府公共關系提出的難題

（一）信息量大且難以收集

政府公共關系活動的一項重要任務就是及時準確地向公眾披露信息，保持政府與民眾信息的互動暢通。危機事件的發生，使民眾對危機的相關信息空前關注，而官方信息作為社會普遍認同的最具權威性的信息來源，是否能夠及時而準確地向社會公布事關重要。然而危機事件的突發性與破壞性會產生很多的冗余信息，人們很難看清危機的細節，把握局勢的情況。例如這次汶川地震對傷亡人數的統計，對財產損失的估算都是一項復雜而艱巨的緊迫任務。

（二）公關決策面臨風險與壓力

著名危機管理學家羅森塔爾主張將危機定義為一種決策情勢，“在此情景中決策者所認定的社會基本價值和行為準則架構面臨嚴重威脅，突發緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力。”[4]在危機情境下，面對組織和公眾的壓力，媒體的聚焦和時間的緊迫，公關決策者面對的是惡性的壓力和非常規的決策問題，這些因素都使決策者的情緒、認知和行為受到不同程度的消極影響，使得理性決策異常困難。

（三）與民眾互動陷入尷尬困境

危機事件的爆發，使政府公關陷入一個極其敏感的困境中，一方面政府向民眾披露的信息應遵循實事求是的原則，保持信息的完整和透明，以體現政府的公信力；而另一方面，完整的信息披露很可能因為其真實性而殘酷，極易引起社會恐慌和民心的不安定。因此如何把握信息披露的尺度，如何引導信息被民眾理性地接受，是一項棘手的任務。

（四）社會輿論紛雜難以掌控

社會輿論包括民間的大眾輿論和報紙、電視、廣播等媒體輿論，尤其是作為媒體輿論中的網絡，已經成為目前最有影響力的信息傳播平臺。重大危機事件發生的時候，往往也是謠言四起的時候。一方面危機事件降臨之初，公眾心理的緊張、焦慮和恐慌會影響輿論保持冷靜與客觀的走向；另一方面輿論的來源復雜而廣泛，在政府權威信息發布的任何間隙都有可能迅速蔓延。在危機發生的特殊時期，民間往往期望政府與謠言“賽跑”，而這場“賽跑”無疑是給壓力重重的政府又增加的一項重負。

三、政府危機公關的應對原則

（一）第一時間原則

英國危機公關專家里杰斯特曾提出關于危機處理的“3T”原則，即“Tell your own tale”（講出你的故事）、“Tell it fast”（盡快提供情況）、“Tell it all”（提供全部情況）。[5]從時間上考慮，Tell it fast應是危機公關的首要原則。危機一旦發生，態勢發展非常迅速，政府代表國家意志，具有權威性和唯一性，危機面前，普通公眾相對于政府而言，處于弱勢地位，自然會把目光投向政府尋求安全和保護。政府如果行動遲緩，甚至缺位，后果不堪設想。危機公關的目的在于盡最大可能地控制事態的惡化和蔓延，把因危機造成的損失減少到最低程度，在最短的時間內換回組織的損失，維護組織的形象。因此，事件發生后，政府要迅速做出反應，果斷進行處理，贏得了時間就等于贏得了形象。面對危機事件，政府應及時表明立場和態度，不能等到問題全部搞清楚再發布信息，要進行成功的危機公關就應該牢牢遵循這一原則。這次汶川地震，中國政府的危機公關就獲得了前所未有的成功，其中政府的反應速度之快就完美演繹了“第一時間原則”：

1. 應急速度快。在地震發生后，胡錦濤總書記作出指示，要求盡快搶救傷員，保證災區人民生命安全；溫家寶總理立即趕赴災區指揮救災工作；解放軍總參謀部的應急預案立即啟動。

2. 信息披露速度快。2008年5月12日14時46分，新華網就發布消息：四川汶川發生7.8級強烈地震。緊隨其后，國內各主要門戶網站的頭條都有這些消息，讓全國人民對異常情況有了及時和全面的了解。

3. 撲滅謠言速度快。汶川地震發生后，傳言百出，其中有稱北京當晚將發生地震，一時間鬧得人心惶惶。但是，僅在汶川地震后2小時，國家地震局就公布，北京當晚發生地震傳言不實，北京地區近期都不會發生破壞性地震。

這是一種前所未有的速度！從地震發生到信息發布，到啟動應急預案、搶險救災，所有這些工作都在2小時以內啟動。

（二）信息透明原則

公共關系活動的本質是傳播溝通，政府形象是在傳播溝通中建立起來的，而傳播溝通的本質是信息管理。危機事件發生之后，往往容易出現信息匱乏現象。一旦公眾對危機的實際情況以及進一步演化趨勢的信息缺乏正常可信的了解渠道，人們就很容易根據自己的猜測和想象對相關的事情做出自己的解釋，從而引發種種流言和謠言，甚至會進一步引發程度不同的社會恐慌以及社會騷亂現象。因此政府危機公關的一個核心就是信息的透明和暢通，只有真實傳播，才能贏得公眾信任。在過往的一些公共事件中，民眾失望的經歷并不少見。譬如，在一些自然災害與重大事故發生時，有關部門對傷亡數字諱莫如深，導致民間傳言四起。而這時候，有些部門并不是抓緊澄清傳言，而是查找傳言的信息源，將傳播者抓獲處理。如此雖然可以嚇阻錯誤的信息傳播，但也容易導致正確信息的閉塞。

這次汶川大地震中，政府的公關信息之明朗具有歷史性超越，大量媒體記者包括境外媒體記者被允許進入災區進行采訪和報道。國家新聞辦公室定期舉行新聞發布會，約請各個相關部門的人員介紹災情和抗震救災狀況。尤其需要提及的是，國家的主要大眾媒體如中央人民廣播電臺、中央電視臺等，在一個時期內進行24小時不間斷的、幾乎是全方位的直播，創國內新聞界新紀錄。國家對于公眾捐款的數額以及用途去向及時公布，并讓審計部門進行審計和監督，《新周刊》稱其為“偉大的透明、國家的成人禮”。英國《泰晤士報》北京分社社長馬珍用“前所未有的新聞開放，令人驚訝的秩序井然”描述她在四川災區的所見所聞。汶川大地震報道是政府和媒體在《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行后共同交出的一份令人滿意的答卷，在中國新聞史上具有里程碑的意義。

信息的高度透明，對于抗震救災活動起了十分重要的積極作用：不僅提高了抗震救災活動的效率，阻止了可能的謠傳，增強了公眾對于抗震救災活動的信心和參與意識，普及了各種救災知識，而且提升了政府的公信力。

（三）開放性原則

隨著全球化的到來，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件等在內的危機事件是人類共同面對的災難，各個國家面對危機應當是相互開放和相互合作的。國家之間在危機抵御方面的合作，有助于減少本國人員生命的損失，有助于國家之間救援資源的共享，更有助于國家之間相互信任和相互理解的增進。能否接受別的國家的救災援助，實際上也表明了這個國家的開放程度和自信心。

經過30年的改革開放，中國社會呈現出一種前所未有的開放態度。這種開放態度在這次抗震救災活動中得到了具體體現。這次地震災害，中央電視臺等主流媒體24小時不間斷地直播地震和救災消息，中國政府主動向國際社會求援的姿態，贏得了國際社會一致贊揚。中國不但接受了別的國家抗災物資及資金的援助，而且接受了日本、俄羅斯、韓國、新加坡等國家向中國派來的專業救援隊，接受了德國、意大利、俄羅斯、日本、法國、古巴等國家向中國派遣的醫療隊。來自《國際先驅導報》的評論說：“此次中國政府所表現出來的開放和透明度，讓西方媒體沒有了制造新聞的空間和機會。”新加坡《聯合早報》的文章說：“中國媒體在地震報道中所顯示的空前的自由度，也讓世界刮目相看。媒體開放、自由、客觀的報道，不僅保持了社會安定，消除了民間謠言、驚恐慌亂的現象，也大大增強了政府的公信力。同樣重要的是，中國因媒體的開放牢牢掌握了話語權，中國政府和媒體均贏得了國際信譽，讓一些有偏見的國外組織、媒體和政要無隙可乘，難以妖魔化中國。”

這次地震中國政府公關的開放性姿態，不僅彰顯了中國的自信，更具有深遠意義的是體現了中國透明開放的國際公關原則，把握了公共關系中的主動權，塑造了中國政府良好的國家形象。

（四）多渠道傳播原則

政府的危機公關作為一種信息傳播活動，應充分尊重信息傳播的規律和公眾的心理需求。一方面，政府作為社會的主導角色是權威信息的發布者，理應在危機事件中提供全方位的信息傳播渠道，形成完備的信息覆蓋，從而對危機進行適度控制。另一方面，公眾對信息的獲取往往因為個體選擇性的差異而采取多途徑多渠道，同時公眾在危機事件發生后的不安全感也促使他們急于從多個渠道獲取信息來確認信息的真實性與完整性。因此危機事件中，政府應建立多渠道的信息傳播機制，廣泛啟動多種媒體力量，才能形成強大的輿論宣傳功能使其成為政府聲音的擴大器，從而使危機公關取得良好效果。

“5·12”汶川地震發生后，中國政府在危機公關中建立了多渠道的媒體傳播系統：廣播、電視、報紙、雜志這些傳統媒體發揮其覆蓋面廣、權威性和實時性的傳播特點，而作為新媒體的互聯網發揮其社區性與交互性的特點，新舊媒體齊上陣，形成了完整的信息傳播渠道。中央電視臺新聞頻道每天全程直播報道；大批報紙和雜志的記者前往災區，以過去不可能出現的媒體宣傳報道密度對事件進行報道；而原本被認為已逐漸淡出媒體核心力量的廣播，在此次危機事件通訊基礎設施嚴重破壞的情況下，也發揮了必不可少的傳播作用；互聯網的門戶網站安排了大量與地震有關的內容，開設了專版，推出了網上幻燈片和視頻，連頗具娛樂性的聊天室也號召舉行各種活動。如此高密度的媒體關注力，一方面得益于中國能夠管理和控制媒體的政治優勢，另一方面這次危機事件中政府負責任的形象發揮了巨大的感召力，使互聯網這些來自民間的輿論力量給予了積極的肯定和支持。這些積極的信息傳播與互動產生了巨大的公關效果，能夠迅速凝聚人心，整合各方資源，促使危機得到快速解決。

（五）樹立表率原則

危機事件的發生會使公眾形成巨大的聚焦作用，這種聚焦往往定格在國家領導人、軍隊、警察、醫護人員等這些能夠給予民眾以希望的特殊群體身上，這些具有特殊身份、特殊職業的人群在危機事件中的一言一行經過公眾情緒的“放大效應”便會產生強大的信息力量，關乎民心向背和社會穩定。因此，在危機事件中，應該利用這些的特殊公關效應，著力樹立兩種表率。

一種表率是領導人。政府危機公關不僅是管理科學的應用，更是領導藝術的體現，領導人作為政府的形象代言人，在危機公關中需要高超的領導藝術，主要體現在領導人的勇氣與決斷、發言講話、行程安排以及細微的舉止所體現的高層關懷和安撫作用。另一種表率就是像軍人、警察、醫護人員這些事關國家和人民生命財產安全的職業人員，這些人員在危機事件中的典范人物通過對公眾進行宣傳也能產生巨大的激勵作用。在“5·12”汶川地震中，中國政府的危機公關就很好地踐行了這一點。無論是胡錦濤總書記還是溫家寶總理，都反復強調“救人是笫一位”的。對生命的尊重，是余震不斷的震區大地上總書記堅毅的身影，是殘垣斷壁的廢墟前總理動情的淚水。地震考驗下的中國領導人以出色的表現，塑造了良好的公關形象。同時，央視等眾多媒體都對此次抗震救災中所涌現的各行戰線上的英雄人物大力弘揚，樹立了包括解放軍荊利杰、教師譚千秋等在內的表率人物，鼓舞了士氣，凝聚了民心。這些表率所產生的感召力在危機事件中形成了積極的放大效應，建立了民眾與政府的互信，塑造了良好的政府形象，從而達成積極的公關效果。

（六）人性化原則

科學發展觀提出了“以人為本”的核心思想，它所強調的是，經濟發展，GDP的增長，歸根到底都是為了滿足廣大人民群眾的物質文化需要，保證人的全面發展，人是發展的根本目的。近幾年來，政府的公共管理活動正努力詮釋尊重人、關愛人、理解人、保護人、服務人和以人為本的基本內涵。而作為公共管理活動內容之一的政府公共關系活動也要符合人性化原則，體現社會文明的進程。

這次“5·12”汶川地震中的政府公關，“以人為本”的理念空前地、全面地、細致地貫穿到了全部過程，體現了對人的尊重，對生命、人權的尊重，給予人以物質和精神的共同關注。

首先，生命被作為最高價值詮釋著、實踐著。人民生命高于一切，彰顯“以人為本”理念的精髓。“確保人民生命安全”、“救人仍是重中之重”、“一線希望百倍努力”，這是黨中央、國務院在地震剛剛發生、“黃金救援時間”已過、生命已達極限時間這三個關鍵時刻及時發出的最高指令。這些信息的傳播起到了穩定民心的積極公關效果。

其次，這種人性化的尊重，更體現在以受傷、受災群眾為中心，去決策部署，去妥善實施。從全力救治傷員到加強衛生防疫、防止次生災害，從確保受災群眾有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有臨時住處到恢復生產、重建家園，再到重視受災群眾的心理干預，等等，莫不顯示周到細致地關愛人，感同身受地理解人，竭盡全力地保護人，全心全意地服務人。而這些“以人為本”的行動在這次危機公關中也得以及時傳播，營造了良好的官民互信氛圍。

此外，國務院還設立了中國的首個“國家哀悼日”，第一次為自然災害中遇難的民眾降半旗。北京奧組委還決定，奧運圣火在境內傳遞活動暫停三天。這些行動，達到了非同一般意義的公關效果。

參考文獻：

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責任編輯：學詩

責任校對：周海鷗