試析委托—代理關系下房地產市場政策選擇

摘 要：委托—代理關系下，由于地方政府與中央政府在目標和利益上有時不一致，地方政府會采取能夠使自身利益最大化的行動，從而使政策目標發生扭曲。“中央—地方雙向糾錯機制”意在喚醒基于公共精神的行政治理，注重公共利益。

關鍵詞：委托—代理；房地產政策；失靈

中圖分類號：F062 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）11－００95-03

委托—代理關系①是從經濟學的概念中引申至行政學，是關于公共機構與其委托人的關系。本文中委托—代理關系下的治理具體是指中央作為政策制定者委托地方政府執行政策的治理模式。在這一過程中由于地方政府（代理人）與中央政府（委托人）在目標和利益上有時不盡一致，地方政府會采取能夠使自身利益最大化的行動，這些行動可能會使中央政策的制定目標在地方發生扭曲，我們稱之為中央的政策失靈。與此同時，在委托人和代理人之間存在著信息不對稱，致使中央的房地產政策未能有效發揮作用，為此，筆者將進行分析，以求教于同行。

一、有關政策的分析

1. 政策的執行力

自1994年7月中央制定《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》十幾年間，城鎮住房制度改革都是以最初制定的改革目標和基本內容為政策宏觀指引方向，即中央——委托人一直想實現的政策效果。國發［1994］43號文中提出城鎮住房制度改革的“根本目的是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。”“城鎮住房制度改革的基本內容是：把住房建設投資由國家、單位統包的體制改變為國家、單位、個人三者合理負擔的體制；把各單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變為社會化、專業化運行的體制；把住房實物福利分配的方式改變為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；建立住房公積金制度；發展住房金融和住房保險，建立政策性和商業性并存的住房信貸體系；建立規范的房地產交易市場和發展社會化的房屋維修、管理市場，逐步實現住房資金投入產出的良性循環，促進房地產業和相關產業的發展。”②

在上文的中央原初政策即綱領性文件中，這一政策本身的委托—代理關系尚未確認，中央還沒有就房地產政策實施予以合法授權。這也就意味著，地方政府對于這一政策執行效果存在可推托的責任空間。

對中央制定的方針政策，地方政府本應該予以貫徹落實。但是這樣一種太過抽象、太過籠統的方向指導，令人擔憂的是地方政府作為法定的中央政府代理人，可能打著“貫徹、落實”的旗號變相地選擇實施有利可圖的部分條款，以實現地方政府及某些官員個體利益的最大化。隨著住房問題的日益復雜化，社會矛盾在房地產領域日益凸現，中央難以全部使用集權方式和行政強行干預并有效地調控房地產業。

2. 政策目標難以兩全

地方政府作為代理人，易使自身利益最大化，幾年來，房地產投資增速，房價高速上漲就是突出表現。

為降低房價，中央出臺了一系列政策，但有些政策之間存在不協調，如控制房地產投資增長過快與抑制商品房價格漲幅過高，堅持市場在資源配置中發揮主導作用和行政手段干預市場，兩個目標難以雙贏。

二、博弈判決規則失效：授予自由裁量權的代價

中央與地方在政策委托—代理過程中的博弈判決規則，最終要體現在中央對受委托的地方代理人的問責機制上。與責任追認直接相關的就是政策監督和跟蹤執行。然而，目前至少在房地產政策制定執行過程中，監督機制和責任機制是缺失的。

原初提倡住房改革的綱領政策目標未能達到，相反在后續的幾年中，住房供求的結構性矛盾異常突出。如此中央不得不將權力下授給獲取政策反饋信息更為高效的地方政府代理房地產管理。2000年以后，“地方分別決策，因地制宜，量力而行”、“各地區因地制宜，分別決策，使房地產業的發展與當地經濟和社會發展相適應”這類號召性的委托授權多次出現在中央不同部門下達的文件中，正式將地方政府管理各地房地產公共事業的代理人地位合法化。

沃特曼和梅爾（Waterman Meier，1998）的委托—代理理論③，將委托人與代理人之間的目標沖突程度以及信息在他們之間的分布看成一個變量，歸納出公共部門的八種委托—代理關系（如圖1、圖2所示）。根據該理論，在當前，就房地產政策而言的中央與地方間目標沖突程度和信息分布，從表格中很明顯應該選擇傳統的委托—代理關系來處理政策操作過程。即中央政府以委托人的身份對代理人的代理人行為進行監督并建立長效的監督機制。然而，事實上，中央只授權，不明確地方政府所應承擔的責任，更沒能出臺有效的監督制度。

地方政府則有充分的理由，即以與地方實際相適應為由，出臺各自的房產政策，自由裁量行政作為，這就進一步便利了政府官僚“尋租”和行政組織追逐局部地區特殊群體利益。中央與地方政府之間的委托—代理存在嚴重的信息不對稱，中央對地方情況的了解極為有限，造成委托人在政策執行過程中監督失效，進而導致政策難以有效發揮。

三、房地產政策二元悖論

1. 基于理性的中央—地方二元悖論。在理性假設的前提下，中央制定房地產政策的全過程是信息健全，居民住房妥善安置、產業開發平穩等目標最大限度的實現，房產問題得到最大程度的解決；而地方政府自由裁量權下的政

策隨意性謀求自身利益最大化，必然導致政策的執行大打折扣。中央在獲得這一政策逆向結果的信息后，有可能誤斷是政策的失靈，進而在修正時提出新房產政策，于是新一輪政策過程重復演繹著這種二元變奏。

2. 基于制度層面的二元悖論。中央與地方的委托—代理存在現實層面的悖論，即政策制定執行的制度缺陷所引發的現實矛盾。中央政策是解決房地產業發展、居民住房問題；地方政府追逐利益導致政策失靈，但是，地方政府所掌握的信息是政策重塑或修改的依據，其結果是政策的調試與適用性。

四、悖論的化解：中央—地方雙向糾錯機制

中央與地方政府在房地產政策上都有需完善的地方，在圖3中，我們也看到，A空間以地方政府的私利尋求中央政府信息健全的理性決策是不現實的。

我們期望房地產政策的現實空間能從C轉向B的理想狀態。然而，這一過程由于缺乏制約工具而變得困難重重。在委托—代理模式下政策如何獲得自身的理性同時也約束地方政府更大限度地考慮公共利益？我們在這里嘗試提出了“中央—地方雙向糾錯機制”。

中央理性決策受限于未掌控客觀的、連續和系統的關于地方政府的信息源，信息源的形成有賴于設計合理的政策監督體系。在我國，中央委托人與地方代理人之間的利益和認識有較大差異，這使所需監督的信息成本很高，因而造成現在的監督不力。如果能夠將監督的政治成本降低，那么，對于地方政府的有效監督就可以實現。降低成本最便捷的方法是有限監督，即將重點放在政策產出上，而不是被動地對照地方的上報數字，對上報結果真實性、可信度、合法性予以確認，從而達到“向下糾錯”。

總之，以中央的房產政策產出監督糾正地方的行政道德缺失；以地方的房產政策實施效果糾正中央的非理性決策。這些都亟需各級政府官員的理性精神、社會責任以及公德意識。這種置于委托—代理治理模式下的房地產政策博弈悖論最根本的還是要靠基于公共精神的行政治理加以解決。

注釋：

①經濟學中發展出來的委托-代理理論被用于研究公共行政學始于20世紀70年代，米特克（Mitnick）發表的“委托理論：監督‘悖論’與管制行為”。

②《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》中央人民政府網站http://www.gov.cn/.

③詳見英文文獻：Waterman， Richard W. Kenneth Merer. Pincipal-agent models: An expansion? Journal of Public Administration Research and Theory， 1998 Vol.8， No.2。

責任編輯：孫 飛

責任校對：華 菁