完善新型農村養老保險探析

摘 要：始于20世紀90年代的農村社會養老保險，歷經十多年，發展緩慢，一度陷入停滯，面對農村社會日益增加的養老新壓力、新需求，各地出現了一些新形式、新探索，研究表明，進一步加強財政補貼，擴大統籌范圍，規范基金管理，將新“農保”納入金保工程等措施，可使農村養老保險的整體局面進一步拓展和完善。

關鍵詞：三農問題；養老保險；社會保障

中圖分類號：F840 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）11－００74-04

農村養老保險是我國社會保障體系的重要內容，關系億萬農民現在以及將來的生活質量。隨著農村低保制度、新農合等從無到有，擴展迅速，農村社會保障事業已進入發展的春天，如何進一步推進農村養老保險事業的發展，成為農民群眾關注的新熱點，也是各級政府必須解決的一道“難題”。

一、原有農村養老保險存在的問題

1992年，民政部出臺《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，迄今10多年，由于制度設計存在缺陷、農民保險意識差、運行管理不規范等原因，“老農保”實施后發展緩慢，一度陷于停滯狀態，存在的主要問題有以下7個方面。

（一）統籌級別過低

我國農村養老保險基金實行縣級統籌，以縣為單位統一管理，這使得養老保險關系在省際甚至縣際轉移很困難甚至不可能，這實際上從制度層面上限制了參加社會養老保險的人數。如農民工群體，長年在外使得他們不能在戶口所在地參加養老保險。他們的工作太不穩定，無法通過工作單位參加養老保險，或工作單位不愿意為他們辦理養老保險；即使參加了養老保險，一旦有一天回到戶口所在地或者轉換了工作單位和工作地點，保險關系又不能帶走，退保只是針對個人賬戶部分，養老保險社會統籌部分的權益將因為退保而完全喪失。因此，不參加保險是他們中多數人理性的選擇。

（二）個人負擔重

《基本方案》規定，農村社會養老保險基金籌集以個人繳費為主、集體補貼為輔，國家予以政策扶持。但在絕大部分農村，集體要么沒有經濟實力要么不愿意為農民的養老保險出錢，而國家的政策扶持主要是通過鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。所以，對大多數農民來說，農村社會養老保險實際上就完全是靠投保人個人繳費，這致使農民養老保險的個人負擔偏重，養老保險實際上僅僅是儲蓄行為。

（三）制度缺乏靈活性

農村社會養老保險是建立在一定的經濟基礎之上的，經濟發展水平決定著社會保障的發展水平，一個地區的經濟發展狀況決定著社會保障的發展狀況。我國地域遼闊，各地區之間、農戶之間經濟水平差異很大，而現有農村社會養老保險制度忽略了農村地區差別、個體差別大這個最現實的問題。用一刀切、一個模式、一種制度來解決全國各地區、各層次農民的養老問題，顯然是脫離中國實際的。這也是十幾年來我國農村社會養老保險工作舉步維艱的重要原因之一。

（四）保障水平低，對農民沒有吸引力

《基本方案》中將繳費標準確定為最低2元，最高20元，每2元一個檔次，共10個檔次。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數農民的投保金額都集中在最低檔次的投保水平上。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可領取4．7元，15年后每月可領取9．9元，這點錢對農民來說，很難保證基本生活。[1]這樣的養老保險對農民缺乏吸引力也是情理之中的事。

（五）覆蓋面狹窄

雖然養老保險制度在我國農村從出現發展到今天已經有20年左右，但是其覆蓋面還很狹窄。從總人數上看，截至2005年底參保人數才5 442萬人，這與我國7億多的農村人口相比是一個非常小的數目，也就是說我國農村人口中只有相當小的一部分人參加了養老保險。從分布地域看，農村養老保險制度建立起來而且正常運作的地區主要還只是分布在經濟較為發達的地區，如沿海一些地區、城鄉結合部等。而真正很貧窮的地區，如中部的廣大貧困地區還遠沒有引入社會養老保險制度。在一些不發達地區雖然存在農村社會養老保險制度，但是其覆蓋對象大多限于村干部、鎮干部，而普通農民卻沒有被納入保障范圍。另外，數量龐大的農民工群體也沒有被真正納入保障范圍。

（六）被征地農民的養老問題急需解決

這些年，在我國城市化、工業化進程中，大量的城郊農業用地被征作非農用途，產生了一大批的失地農民。農民在失去土地的同時，也失去了土地給予他們的保障功能。雖然，在土地被征的同時他們得到了一筆安置補償金，但是目前多數地區的補償費偏低，而且是一次性補償。更不用說，在一些地區由于村集體和政府的腐敗行為，農民實際能夠拿到手的征地補償費又比應該得到的數量少了很多。所以，對于沒有其他技能的被征地農民來講，眼前的生存都成為問題，更不用說今后的養老問題了，對于已經進入老年階段的人來說，把為數不多的征地補償費用完后，他們的生活馬上就會面臨著很大的問題。顯然，相對于其他農民而言，被征地農民的養老問題更具有急迫性。

（七）基金管理不規范，保值增值困難

按規定，農?；鹨钥h為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。但各地對農保基金的管理和運作過程中，暴露出不少問題：一是基金管理不規范?？h級農保機構集基金的收集、保管、運營和發放于一身。這種負全責的管理方式，既缺乏部門之間的橫向監督，又沒有上下之間的有效制約，很容易導致地方政府和經辦機構失控。二是基金的增值問題。由于缺乏合適的投資渠道，各地農保基金一般采取存入銀行的方式。但是，近年來，國家連續8次下調銀行存款利息率，再加上通貨膨脹的影響，基金要保值已相當困難，更不用說增值?；鹗找鏌o保證，給今后的發放工作留下了極大的隱患。三是基金的安全問題。農村社會養老保險基金由縣級管理，資金分散、營運層次低，難以形成規模效益，最終導致農保基金的“縮水”，而且存在基金被挪用、擠占的風險，直接威脅到基金的安全。

二、新型農村養老保險的實踐探索

在“老農?！背蔀椤半u肋”的情況下，構建新的農村養老保險制度就成為當務之急。這兩年，越來越多的地方開始探索新型農村社會養老保險制度。

（一）加大財政補貼

加強政府補貼，改變由農民自己唱主角的局面，這是新型農保制度的首要要求，也是區別于“老農保”的最大創新?！靶罗r?！钡幕I款原則是個人繳費、集體補助、政府補貼，有了政府公共財政的“陽光照耀”，“新農?！钡谋Ｕ狭Χ却蠓嵘Ｉ綎|省萊蕪市自2007年建立起新型農村養老保險體系，市財政每年補助1 000多萬元，每名農民只需一次性繳納數百元，從65歲起就可以按月領取養老金。北京市2008年實行“新農保”，在建立個人賬戶的基礎上，財政預計支出1.98億元，為參保人員建起了每人每月280元的基礎養老金。江蘇省所有省轄市都開展了“新農?！保瑢⒈Ｕ叩呢斦a貼占繳費基數的10%~50%不等。陜西省寶雞市建立的“新農?！保咳嗣磕曦斦a貼30元；寧夏在試點農村養老保險時，同樣由財政出資建起了統籌金。[2]

（二）保障范圍大幅擴大

現在，隨著“新農?！逼栈菪远鴣淼摹袄限r?！蓖[、萎縮的局面在一些地方有了改觀。萊蕪市出臺“新農保”制度后，僅幾個月時間，全市1 070個村老年農民幾乎全部參保。此前，萊蕪市實行“老農?！保?0年時間參保人數不到６萬人。重慶大渡口區16周歲及以上農民全部納入農村養老保險范圍，實現了農村養老保險全覆蓋。

（三）待遇水平大幅提高

“新農保”繳費渠道廣、額度大，真正為廣大農民建起了養老保障線。在2006年青島市各區計發的農村養老金標準中，高的如嶗山區每月447元、黃島區每月340元，其他區每月標準低的也不少于100元。從2008年起，江蘇昆山70周歲以上老人養老金，從每月160元提高到220元，70周歲以下老人的養老金，從每月130元提高到190元。從2008年1月1日起，北京市參加農村養老保險并達到制度規定的每人每月領280元的基礎養老金，平均養老金水平將達到400元左右。[3]

（四）即征即保，失地不失保障

在國務院有關土地調控的文件中，對失地農民的社會保障作了剛性規定。社保不落實，不得批準征地；費用納入征地補償安置中，不足部分從當地國有土地有償使用中解決。在“新農?！钡奶剿髦?，失地農民的保障被各地放在了優先位置。除了按照國家規定執行“即征即保”，解決增量失地農民的社保外，一些地方還把存量失地農民納入養老保障范圍。在廣東，政府從征地補償款中拿出一部分為失地農民購買養老保險；在安徽六安市，失去全部土地或人均實際耕地不足0.02公頃（0.3畝）的被征地農民均納入農民養老保險范圍；在山東壽光市，2008年起，將年滿45周歲的失地農民全部納入失地農民養老保障。

（五）參保方式靈活多樣

陜西寶雞市創新方式對參保農民進行吸引、激勵。新制度規定，只要家庭成員（兒子、兒媳、上門女婿及配偶）全部按規定參保繳費，這個家庭中年滿60周歲的老人不繳費就可以領取每月至少60元的養老金。一些地區還創造性地運用國家政策，試點“糧食換社?！?，推動新型農村養老保險工作。安徽霍邱縣是糧食大縣，參保農民可以從售糧收入、糧食直補資金和其他收入中，自主選擇月繳費標準繳納費用，縣財政按上年養老保險基金累計總額的2.5%予以補貼?！凹Z食換社?！?，在不增加財政新負擔的情況下，為農村養老保險制度建設提供了新的思路。

（六）探索“新農保”的轉移接續

北京的“新農保”首次實現了“城?！薄ⅰ稗r保”的城鄉互轉。參加新型農村社會養老保險的農民轉居后，其參加農保的繳費，可按照相應年度、比例轉換成“城?！?；同樣，參加城鎮居民基本養老保險的，也可轉移到“新農?！?。

（七）基金管理上的新探索

在基金管理方面，東部一些地市探索“政府主導下的市場運作”路子，政府主導保證了公益性，市場運作則可以保證效率。政府每年從財政拿出資金補貼農民養老保險，把包括農民籌資在內的所有資金均交給經嚴格考察的保險公司來運作。這種探索不需增加機構和人員，只需通過審計等監管方式，就可以解決政府部門的養老保障基金管理難題，為農村養老保險的運作提供了新的思路。

總體來講，目前全國各地的新型農村社會養老保險制度仍處于探索階段，即使實行“新農保”，政府補貼的資金也不十分“解渴”。另外，各地自行其是制定標準，一來會給將來國家整合農保模式造成沉重的成本負擔；二來可能會使很多縣、區盲目照搬別人的成功模式，但自己的條件、技術或財力又達不到相關的標準而令探索失敗。另外，農?；鹬栽诠芾磉\行中存在隱患，主要還是當初制度設計存在缺陷，即規定農保基金要以縣為單位統一管理?？h里的經辦機構缺乏投資經驗、相關技術及人才，管理這么大一筆資金，投資風險很大。

三、完善新型農村養老保險的建議

進一步完善新型農村養老保險，依然是一道待解的“難題”。根據目前各地探索的實際效果，我們認為可以從以下方面采取措施，加以完善。

（一）盡快制定相應制度

在養老、醫療、最低生活保障三項重點保障中，醫療保險和低保已經有制度安排，養老保險的制度安排相對滯后，城鎮職工養老保險正在改革之中，農村養老保險已經停滯多年，制度已經不適應當前經濟社會發展的要求。城鄉居民養老還沒有制度安排。在各地探索的基礎上，國家應盡快出臺全國性的新型農村社會養老保險試點工作指導意見，在全國建立框架基本統一的制度，具體標準可以靈活，重點在于建立機制和平臺。

（二）進一步加大財政投入

通過公共財政加大對農村社會養老保險的投入，提高農民養老金待遇水平，這是制度創新的核心。沒有公共財政投入，新型農村社會養老保險就很難建立。市場經濟較發達的國家農民參保都享有政府補貼。日本為了解決農民和個體工商業者的參保問題，20世紀50年代末立法，60年代初建立并推廣國民年金，政府的投入占到了1/3，到2009年政府投入將達到50％。南美一些國家的農民養老保險也主要靠財政投入。[2]

完善“新農保”，必須落實政府責任，建立公共財政投入的保障機制。制定公共財政支持農村社會養老保險的辦法或規定，建立各級財政補貼機制，落實責任，特別要建立農村養老保險基礎養老金制度，同時建立中央財政和地方財政分級負擔機制。中央財政建立這個制度的時候特別要在財政補貼上給予西部經濟欠發達地區一定的政策傾斜。

（三）擴大統籌范圍，實現靈活接轉

隨著我國城鎮化進程的加快，農村人口向城市轉移是一個不可回避的現實。除了各地農村養老保險制度的統籌、實現地區、省際的轉移接續外，城鄉之間的養老保險制度也需要統籌。農民變成市民后，農村養老保險如何轉化為城鎮居民的養老保險；外出打工農民，其養老保險如何轉移，如何與農村養老保險相銜接，諸多問題都需要統籌解決。

（四）進一步規范基金運轉

農?；鹕婕皟|萬農民未來的生活來源問題，如何確保這筆資金安全運作、保值增值，是“新農?！泵媾R的一大挑戰。目前，農村養老保險基本由各市縣自行管理，基金在保值增值和資金安全上存在著隱患。筆者建議，一方面將農?；鸺性谑〖壒芾?，另一方面委托專業管理機構進行多元化組合投資運營?；鹜顿Y范圍以《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》為準，確?；鸨Ｖ翟鲋怠８骷壺斦蛣趧颖Ｕ喜块T都要建立健全農?；鸸芾磙k法，建立基金的內審稽核制度。各級社會保險基金監督部門要將農?；鸺{入日常監督管理范圍，對基金使用、投資運營進行規范和定期檢查，同時加強財政監察、審計監督和社會監督。對于老農?；穑ㄗh由勞動保障部門、財政部門、審計部門共同對老農?；鹎謇碚奶岢鼍唧w的指導意見。

（五）理順管理體制，提高經辦能力

落實農保機構人員編制是開展好農保工作的前提和保證。目前許多省都存在機構編制不落實，機構沒有移交的問題，這是新農保下一步工作的重點。農保工作一開始就應該明確機構性質、人員編制等，否則只有任務，沒有人干，特別是農保工作在鄉鎮一級同樣需要一定工作人員。

（六）將“新農?！奔{入金保工程

把農村社會養老保險信息管理系統納入金保工程范圍，落實金保工程資金，以保證這項工作很好開展。

參考文獻：

［1］歡佩君.中國農村社會養老保險存在的問題與對策［J］.河北農業大學學報（農林教育版），2008，（3）.

［2］石志勇，王汝堂，楊玉華.農村養老保險新突破［J］.半月談，2008，（9）.

［3］杜燕.北京農村養老金將上調至每月400元［EB/OL］. http://news.163.com/08/0311/03/46NLJ68M0001124J.html， 2008-03-11.

責任編輯：王巖云

責任校對：涵 育