中國養老機構發展的政策建議

摘 要：養老問題是一個復雜的社會問題，應通過社會的力量化為全社會的行為，政府應發揮主導性作用，關注和重視老年人問題，把關懷和愛護老年人納入公共政策中。

關鍵詞：養老機構；老齡化；政府

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）11－００71-03

一、中國養老機構發展現狀

目前，中國養老機構的發展遠遠不能適應老齡化的需要，機構養老服務的總體供求之間呈現嚴重失衡的狀態，嚴重地制約了機構養老事業的快速發展。

1．老年人對養老機構服務需求大、增長快、要求高與全社會養老機構數量少、質量差、增速慢之間的矛盾日趨尖銳。據估，目前中國每9人中就有1位老人，到2050年，每3~4人中就將有1位老人，養老機構與設施嚴重匱乏。截至2005年底，各地建有各級各類養老服務機構近39546家，床位149.7萬張，收養老人1１02895名。僅就床位數來講，剛剛超過老年人總數的1％，較之于國際社會通行的5%～7％的比率相差甚遠。[1]盡管這幾年我們大力發展社區養老服務設施和場所，興辦了7898所社區服務中心，“星光計劃”也建起了近3萬個“星光老年之家”，又增加幾萬張社區的養老床位，但與巨大的老年人院舍服務需求比起來，還屬杯水車薪。許多貧困、邊遠地區及靠民間力量創辦起來的養老機構囿于經費短缺、資源不足等方面的限制，服務內容不豐富，顯得相對單調、貧乏，與老年人日益增長的多樣化服務需求也有較大的差距。

2．養老機構服務對象的市場化定位單一，使得機構服務與最需要機構長期照料護理服務的老人支付能力不足之間的矛盾不斷加劇。由于目前缺少相應的法律規范以及缺乏政府的支持，眾多養老機構在收住服務對象時更多地運用市場法則和市場定位，使得中國的養老機構住養服務出現了一種與社會福利和社會公益法則相悖行的現象：一方面是大量需要機構住養服務的介助或介護老人因支付能力不足住不進來；另一方而卻是許多高收入但身體健康的自理老人占據了大量床位，在本該屬于調節社會公平的國民收入二次分配中進一步加劇了社會的不公平。

3．養老機構住養老人對照料護理的專業化服務需求與機構中專業護理人員嚴重不足之間的矛盾日益凸顯。老人隨著年齡的增長，身體技能和生活能力不斷退化，各種常見病、多發病以及老年性疾病越來越多，生活自理程度越來越低，對長期照料和康復護理等方面服務的依賴性需求越來越多，尤其是最需要長期照料護理服務的失能老人。因此專業化的機構住養服務應是他們的最佳選擇。機構收住此類服務對象，需要專業化的護理照料，服務過程中各種專業知識、手法、技巧必須有充分的應用和體現。但是，目前中國養老機構服務隊伍的專業化建設狀況與失能老人的專業化養老服務需求存在著巨大的反差。養老機構的專業服務人員嚴重短缺，現有的專業人員數量遠遠不能滿足需要。截至2005年底，全國的養老機構服務人員僅30萬人，其中有職業資格的只有2萬人。在發達國家，按照3名入住老人需配置1名專業服務人員計算，其養老機構服務人員的數量占老年人口比重最低不少于1％，而中國目前只有0.28％，缺口巨大，與上千萬失能老人的潛在需求相比無異于杯水車薪。

4．養老機構規模較小，難以形成規模經濟。大部分民辦養老院由于資金不夠雄厚，無力購買商品房或自己建房，租賃的場地過小，建筑內部設計不符合專業規范，沒有戶外活動場地。多數民辦養老院面積較小，設施不配套，人員的培訓也跟不上，無法形成規模經濟。同時機構擁有的員工數量少，養老院職工人數最多的也只有20人左右，50%的養老機構的員工人數不滿10人，平均擁有員工數為10.1人。如果將臨時工排除出去，養老機構從業人員的擁有量更為有限，平均僅為4.1人，一半的養老機構其正式人員不超過3人。這種人員配置必然會使得養老院中必要的技術分工無法形成，必須一人身兼數職。[2]養老機構服務等級的提升不只是簡單的硬件投入，或者服務態度的問題，老年人是社會中較為特殊的弱勢群體，老年人不僅需要經濟上的供養、生活上的照料，更重要的是精神上的慰藉。養老機構的管理、運作都需要專業的從業人員。養老機構由于不能提供正式編制，專業人員很難引進；另一方面，即使引進了也非常不穩定。一些敬老院為降低運行成本，主要工作人員是一些農村無業婦女、下崗或退休職工，人員流動頻繁，整支從業隊伍實際是由一批又一批的“新手”組成，養老機構的發展缺乏基本的人力資源條件。

5．養老機構缺乏“家”的感覺。目前，養老機構的服務方式、管理水平等也存在一些亟待解決的問題：它不是根據每個老年人的具體需要來提供服務，而是根據制度和工作程序要求機械運轉，相對來講比較缺少個性化和人情味。中國的大部分養老院的基礎設施不能滿足老年人晚年生活的需要，機構建設和活動安排單調，形成嚴重的形式主義。養老院的相對封閉性使老年人的心理更加孤獨，容易產生一種被家人和社會冷落的孤獨感和憂傷感。集中宿舍式的生活使老年人缺乏自主性。如果有替代性選擇，大多數老人是不愿意去養老院的。對他們來說，熟悉的生活環境，親情的慰藉和相對私密的個人空間都是很重要的。

二、中國養老機構發展的政策建議

養老問題是一個復雜的社會問題，最重要的還是通過社會的力量化為一種全社會的行為，政府應發揮主導性的作用，關注和重視老年人問題，把老年人問題納入公共政策中，通過制定和落實一些政策措施，以體現黨、政府、社會對老年人的關心、愛護和幫助。“十一五”期間應繼續加大對養老機構發展的政策扶持力度，研究制定加快養老機構發展的扶持政策，強化養老機構發展中政府的責任。同時全社會的人們都應該積極地關心、參與、支持和興辦養老服務機構，在全社會形成關心老人的良好風氣。試想一個關心老人蔚然成風的社會，今后自己也必將從這種美好的社會風范中得益良多。[3]

1．政府應該加大投入力度，解決目前養老機構面臨的資金短缺、設施不齊、配備不全的困境，改善其落后的面貌。政府要建立制度化的養老服務投入機制，逐年加大各級財政對社會力量舉辦養老機構的基本建設性補貼份額，而且要對建成的民辦養老機構視服務開展情況給予適當的運行經費補貼，還要根據收住照顧的服務對象的經濟支付能力，制訂不同的補貼標準分類補貼相應的服務費用。在目前還缺少社會力量參與興辦的地區，政府則須全力擔負起養老機構建設和服務保障的責任。

2．政府要加大宣傳力度，促使人們觀念的轉變，糾正一些不正確的認識。由于中國“養兒防老”的傳統觀念在一般老年人的思想中根深蒂固，有子女的老人若采取社會化的養老，會產生被子女遺棄的感覺，從而造成兩代人之間的隔閡。因此，要加大政府的宣傳力度，使老年人正確地看待并積極地接受機構養老。要在全社會加強“關心老人就是關心我們自己”的基本觀念，增強人們對人口老齡化的認識和養老問題的關注。通過政策的鼓勵、優惠和政府的資源分配與資助，提高養老機構的社會收益和影響力，積極培育發展、規范管理各類養老服務的社會團體、服務組織等非營利機構及服務性企業，不僅新辦的養老機構交給社會力量辦，而且把原來公辦的養老機構更多地交給社會中介組織和非營利機構去辦，交給市場和企業去辦，真正做到發展增量，盤活存量。這樣才能促進統一、公平的養老服務市場的形成，使多種經濟成分舉辦、多種服務形式并存的養老服務機構在平等競爭中獲得新的更快的發展。[4]

3．建立資質評估系統，加強養老服務機構的管理。養老的優劣標準是能否保證老年人的身心健康、能否保證他們身體健康，這取決于良好的醫療保障、有效的護理制度。國家要建立一套包括建筑設施、衛生條件、服務水平、管理能力在內的資質評估認證標準，明確管理認證機構，對養老服務機構進行資質認定和監管，使老齡產業發展規范化、標準化。具有資質的養老機構可以享受國家的相關優惠政策，堅決取締不具資質的養老機構。

4．加快養老機構的專業化建沒，最重要的就是加快服務隊伍的職業化建設步伐，解決養老機構服務人員素質不高的問題。養老機構特殊的服務對象決定了工作的復雜性，尤其在養老機構中，工作人員會經常因為目睹自己服務的老年人死去而產生額外的精神壓力和心理負擔。因此，短期內要對現有養老機構工作人員進行業務培訓和心理輔導；長期來說，國家要設立專門的養老護理人員教育，護理人員要通過院校培養、在職培訓等多種途徑，使養老服務的工作人員都成為掌握專業社會工作知識和服務技能的專門人才。在此基礎上，我們再努力把專業社會工作者的職業資格認證制度和職稱評聘體系建立起來。[5]

5．加強養老機構的規范化建設，要對養老機構的建設和服務等諸方面都研究制定出一套完整的標準和規范體系，加強政府的檢查監督，使之在建設時按照程序申報審批和籌備建設，建筑施工過程中嚴格執行各項標準，建成開業后則要嚴格遵守各類服務規范，嚴禁各行其是，另搞一套，危害入住老年人的合法權益。要結合多種社會力量興辦養老機構的狀況，加強老年人服務指標體系的研究和建立，提高整個為老服務機構的管理和服務水平，形成一套完整的管理規范。加快研究制定養老服務機構人身意外傷害事故的處理辦法，為保護老年人的合法權益和養老機構的利益提供基本依據。要發動全社會都來積極參與老年福利事業的規范管理和規范運作，認真研究制定一些標準和規范，并在實踐中認真地加以落實。

6．加快制定并全面落實支持養老機構發展的法規和政策，抓好督促檢查，促進全面落實。目前中國沒有專門針對社會化養老方面的法律規定，使得從事社會養老的福利機構在接受社會老人養老的同時，越來越感到更多的困惑。養老機構特殊的服務對象決定了工作的性質和內容也是極其復雜和特殊的，一是老年人隨著年齡的增長，其生理和心理發生了改變，生活中常常會發生意外跌傷、骨折、外跑、燙傷等意外事件。一旦發生意外，家屬不僅不能理解，而且將所有責任推給養老機構并提出無理賠償，更有甚者趁機鉆空，以老人作為賺錢的資本；二是一部分老人因入住養老機構后干擾其他老人的正常生活，影響了其他老人休養的初衷，不再適合繼續居住養老機構，養老機構按照老人入住時簽訂的協議給予退出處理，但家屬往往不配合，即使采取訴訟途徑，法院也不可能對一個老人強制執行。人口老齡化使老年人必將進入養老機構養老，養老機構一旦遇到以上的困難，無法依據現有的法律法規來為自己爭取權利。[6]因此，做好有關法規的制定和落實工作非常必要，也是主管養老問題的政府部門急需思考和解決的課題。

參考文獻：

［1］張昆玲，張紅娟.探討養老模式，構建和諧社會［J］.科學之友，2006，（5）.

［2］梁鴻，程遠，于娟，周瑩.養老機構發展主要問題及公共福利政策建議——浦東新區案例研究［J］.市場與人口分析，2003，（1）.

［3］陳桂香.傳統孝文化對當前城市養老的意義及其重構［D］.西南交通大學碩士研究生學位論文，2006，（8）.

［4］林紅.民辦養老機構的發展需要政府的扶持及規范.［J］.行政論壇，2006.

［5］孫毅，朱書翠.養老機構對養老護理員的要求［J］.中國民康醫學，2007，（1）.

［6］朱書翠.養老機構的困惑［J］.護理與臨床，2006，（1）.

責任編輯：張增強

責任校對：孫 飛