震后重建的土地問題探討

[提要] 震后重建，倒塌商品房的所有人可以繼續使用該片土地，不必另外支付土地出讓金。異地重建商品房，按現有政策，屬于新舊房屋所有權和土地使用權之間的置換。異地重建，使用國有土地，可采取劃撥方式供地并收回原土地；使用本集體之外的集體土地，可進行土地所有權互換。借鑒日本等地震多發國家和地區的經驗，以及實際工作的需要，我們應該制定震后重建的專門土地制度。

[關鍵詞] 土地；震后重建；土地制度

[作者簡介]張衛東（1963—），男，河南省安陽縣水冶鎮政府干部，中國人民大學在職研究生。(河南安陽455133)

一、引言

“5．12”汶川大地震造成重災區８０％的房屋坍塌，地形地貌顯著變化，出現大面積的裂縫、滑坡、崩塌和錯位。不管是建造臨時過渡房，還是原地、異地重建永久性住房，以及調整震毀的承包土地，都涉及到土地問題。我國土地制度沒有對地震這種自然災害引起的土地問題作專門的規定，國務院在“5#8226;12”汶川大地震后公布實施的《汶川地震災后恢復重建條例》對災后重建的土地問題也未作詳細的規定。因此，探討震后重建的土地問題很有必要。

二、震后重建的土地問題

１、倒塌商品房的土地問題

汶川“5.12”地震致使大量商品房倒塌，尚存的土地使用權如何處理？對此，我國土地制度沒有明確的規定。有人主張“地隨房走”，理由是土地使用權以商品房的存在為基礎，如果該商品房不存在了，其土地使用權就歸為原始狀態，即收歸國家所有，商品房所有人不能繼續保留土地使用權。另有人主張，土地使用權是物權的一種，是一種永久性的物權，商品房被地震毀壞，商品房所有人可以繼續擁有該片土地的使用權。筆者認為，因地震毀損的商品房，其土地使用權應歸原商品房所有人，理由是：第一，“地隨房走、房隨地走”是指轉讓房屋所有權或者使用權時房與地不可分，《物權法》第146#65380;147條的規定，不適用于地震毀損商品房的土地使用權；第二，根據現行法律規定，商品房所有人對尚存的土地擁有法定的70年使用權，商品房所有人在當初購房時支付了土地出讓金，現在房子雖然沒了，但與之相關的土地仍然存在，土地使用權就仍然歸屬于原商品房所有人。

商品房所有人如何行使土地使用權？根據我國現行《物權法》第67條的規定，改建、重建建筑物及其附屬設施需由業主共同決定，需經專有部分占建筑物總面積２／３以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意。商品房所有人不能單獨主張該片土地的使用權，必須與該物業的全體業主共同分享。如果該物業全體業主按照上述《物權法》第６７條規定的程序能夠達成統一意見，決定震后在原有土地上蓋房，經政府相關部門批準以后，就可以在原地重建，并且可以繼續享受該片土地的使用權，不必另外支付土地出讓金。對于失去房子，又不想在原地蓋房的所有權人，可以根據《物權法》148條的規定，要求根據土地使用批準年限剩余的時間退回土地出讓金。

２、異地重建商品房的土地問題

政府給災民建造安置過渡房，但未明確規定災民是否擁有該房屋產權及土地使用權。從政府有關建造安置過渡房的文件來看，涉及產權的核心內容是：災民接受救助后，原房屋、土地權屬關系自行終結；救助標準統一為每戶７０平方米的救助安置房或１４萬元貨幣救助。從理論上講，這一模式是新舊房屋所有權和土地使用權之間的置換，災民應當享有對救助安置房和相應土地的產權。

筆者認為政府在災后重建商品房時可以更多地考慮以市場經濟的方式，比如以公允價格回購災民的房屋土地使用權，這種方式比置換更加符合市場經濟的原則，回購的土地在短時間內就可以再次出讓。又比如，可以參照現行的保障性住房模式，將住房統建統分與住房商品化結合，如參考廉租房、經濟適用房的模式，政府對住房建設無償劃撥土地，同時輔以資金補助，限定套型和面積，讓最困難的家庭免費或以較低租金租住，讓有一定經濟實力的家庭以較低價格購買經濟適用房或限價房，并享有有限產權。

３、震后建設用地和農村宅基地的問題

縣城震后已經成為廢墟，整體搬遷到異地另建新城，在縣城內原來已經取得的建設用地使用權是否仍然存在？如果異地另建新城，是否無償劃撥土地？這些問題應當由國家政策決定。國土資源部《關于實行保障災后恢復重建特殊支持政策的通知》（國土資發〔2008〕119號）規定：對按規劃整體搬遷的工業企業，市縣人民政府在收回其原土地使用權的基礎上，可采取劃撥方式供地。

汶川“5.12”地震震區主要在農村，農村房屋的恢復重建工作尤為重要。《國務院關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》指出，農村房屋的恢復重建工作主要采取統建形式，集中選址，統一修建，農戶進入集中安置小區后，由區（市）縣政府統一登記頒發農村住房產權證和集體土地使用證，原有住房拆除復耕，復耕后的土地由農村集體處置，損毀住房殘值由原住房所有權人自行處置，原住房產權和宅基地使用權予以注銷，易地重建的村莊需要使用本集體之外的集體土地的，可進行土地所有權互換，需要使用國有土地的，可采用劃撥方式提供土地。

４、震后土地承包經營權的問題

此次汶川大地震給土地承包經營權造成的破壞主要分三種情況：第一，地毀人亡，不僅承包土地不存在了，而且家庭成員全部在地震中遇難；第二，地存人亡，即承包土地存在，權利人遭遇不幸，已經死亡，但家庭中有人幸存；第三，地毀人存，即土地已經毀壞，比如承包土地變成了湖泊，但承包人依然活著。對于第一種情況，《物權法》《農村土地承包法》等法律沒有具體規定，但是，按照法律的基本原則，土地承包法律關系的主體和客體都不存在了，“地之不存，權將焉在”，土地承包經營權自然無法存在。對于第二種情況，按照我國《農村土地承包法》第１５條規定，農村土地承包以“家庭”為承包單位的，承包方是本集體經濟組織的農戶，而非個人；按照農村土地承包政策，在承包期內，“增人不增地；減人不減地”；所以，如果家庭成員中有人幸存，則該人對其家庭所承包的土地繼續享有承包經營權。對于第三種情況，按照《物權法》第131條、《農村土地承包法》第２７條第２款的規定，承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地，可以對承包地作適當調整的，但必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3 以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。

由于土地承包經營權是農民的重要權利，在認定土地承包經營權滅失時要慎重。滅失的事實要清楚，情況要準確，對部分土地權利滅失的，不能認定全部土地權利滅失。程序上要嚴格，要調查核實，相關人員簽字，進行公告，政府確認，明確行政救濟途徑。

按照移民政策安置的外遷災民，其承包土地由發包方收回，仍屬原農村集體經濟組織所有。地上附著物、青苗等依法應當由承包方所得的收益，由外遷戶自行處理。同時，注銷土地承包經營權證，這一點非常重要。由于農民對土地承包經營權證的重要性認識不夠，部分村民只重視承包土地的實際占有而不管土地承包經營權證書的正確、有無，這在實踐中就容易產生糾紛。

５、制定震后重建的專門法

日本針對地震制定了一系列法律法規，對地震災難預防、應對措施和災后重建等問題都作了規定。美國制訂了上百部專門針對自然災害和其他緊急事件的法律法規，且經常根據情況變化進行修訂。有關地籍處理、危房拆除、都市計劃變更和震后土地繼承等工作，都有明確的法令。正是這些國家和地區對震后重建的一系列問題都作了系統的規定，使得整個國家的防災工作有條不紊高效地進行，他們的做法值得我們借鑒。

實際工作也要求我們制定救災重建法律法規。災后重建工作時間緊、任務重，依法定程序進行征收和征用土地，會影響重建效率。為加快重建速度、保護群眾的土地權益，我們應制定專門的程序。例如，可以以簡單方式告知和征詢農民的征地意見，現場進行被征土地的產權調查、拍照和確認，快速調查和權屬確認結果要記錄存檔備查，對現狀有爭議的，據實記錄一并存檔。

三、結束語

“5.12”汶川大地震的災后重建工作是一項重要的工作，其中土地問題比較復雜。我們要深入調研，為應對以后可能發生的類似災難提供一套的土地制度。

[參考文獻]

[１]張明．成都災后重建規劃：土地使用權應該如何補償[Ｎ]． 中國經營報，2008，(6).[2]彭光細．汶川地震災后重建的幾點思考[Ｊ] ．老區建設，2008，(8)．

[責任編輯：徐永祥]