新農村建設中縣鄉政府職能轉變存在的問題及對策分析

[提要] 社會主義新農村建設作為我國新時期的一項長期而艱巨的任務，越來越多地受到社會各屆的廣泛關注#65377;縣鄉政府作為新農村建設的主要執行者，其職能轉變直接影響到新農村建設的進程#65377;本文試從新農村建設對縣鄉政府職能定位的要求出發，分析了縣鄉政府職能轉變過程中存在的問題及原因，并提出了縣鄉政府職能轉變的思路#65377;

[關鍵詞] 新農村;縣鄉政府;政治體制改革;政府職能

[作者簡介]曹端榮(1965—)，男，江西農業工程職業學院副教授;胡曉琴(1967—)，女，江西農業工程職業學院實驗師#65377;(江西樟樹331200)

近年來，隨著農村綜合改革的全面實施，各級政府十分重視自身職能轉變，但仍存在一些問題，還有很長的路要走#65377;特別是作為縣鄉政府，如何轉變職能，適應社會主義新農村建設的要求，進一步提高執政能力，建設服務型政府，促進農村經濟和社會事業的全面發展，提高人民的生活水平，是目前面臨的一個新課題#65377;

一#65380;新農村建設對縣鄉政府職能定位的具體要求

縣鄉政府作為最基層的政府，直接面對農業#65380;農村#65380;農民，是建設社會主義新農村的中堅力量#65377;建設“生產發展#65380;生活寬裕#65380;鄉風文明#65380;村容整潔#65380;管理民主”的社會主義新農村，要求縣鄉政府必須強化其公共服務和公共管理的職能，在促進農業生產力水平提高#65380;改善廣大農民生活質量#65380;推動農村各項社會事業全面發展#65380;推進農村基層民主建設#65380;加強農村基礎設施建設等方面，落實好中央的各項“惠農#65380;支農#65380;富農”政策#65377;

縣鄉政府作為農村公共產品和服務的供給者，與中央和省級政府相比，具有信息搜尋費用低#65380;安排的項目針對性強和更便于引導農民參與等優勢#65377;從建設服務型政府的角度看，縣鄉政府在新農村建設中的職責范圍包括三個層面:

一是為新農村建設提供基本的公共管理服務，包括為國家機器正常運轉所提供的管理服務，以確保縣域社會經濟運行的協調有序#65377;這是縣鄉政府的基本職能，也是開展社會主義新農村建設的必要條件#65377;

二是落實中央提出的擴大公共財政覆蓋農村范圍的目標，促進縣域范圍內的公共事業的發展#65377;一方面，為轄區內農民提供教育#65380;衛生#65380;環保等公共產品和服務;另一方面，完善農村優撫#65380;救濟#65380;救災等社會保障體系，在有條件的地方建立農村最低生活保障和養老#65380;失業保障制度，創建和諧有序的社會氛圍#65377;

三是把握轄區的社會經濟走向，特別是區域的比較優勢及其變化，并通過制訂新農村建設規劃和提供政策指導，為區域比較優勢的發揮做出應有的貢獻#65377;

二#65380;當前縣鄉政府職能定位存在的主要問題

改革開放以來，我國縣鄉政府在改善和提高人民的物質生活方面，發揮了重要的作用#65377;但在統籌經濟社會協調發展，統籌各項社會事業的全面進步，提高人民生活質量方面，與縣鄉政府具體職能定位的要求相比，一些縣鄉政府存在著明顯的“錯位#65380;越位#65380;缺位”現象，經濟建設和行政管制型政府特征明顯#65377;具體表現為:

(一)縣鄉政府職能“錯位”

一些縣鄉政府過于注重對微觀經濟生活的介入，熱衷于抓項目#65380;談生意，而淡化了在社會管理和公共服務方面的職能，無視政府創造良好環境的重要性和緊迫性#65377;

(二)縣鄉政府職能“越位”

一方面，一些縣鄉政府職能泛化，管了大量不該管#65380;管不了#65380;管不好的事，該放的權不放，很多需要市場本身和農民自己解決的問題，政府卻要下指標#65380;定考核，直接插手村委會內部事務，干涉農民生產經營，替農民決策#65377;另一方面，許多縣鄉政府特別是鄉鎮政府，在履行社會管理職能的過程中，常常采用簡單粗暴的方式解決問題#65377;

(三)縣鄉政府職能“缺位”

許多縣鄉政府在與人的全面發展關系密切的教育衛生#65380;農田水利#65380;社會保障#65380;科技文化和維護農村社會穩定等方

面力不從心，缺乏必要的財力保障，有想法卻沒能力#65377;

三#65380;縣鄉政府職能定位偏失原因分析

縣鄉政府職能定位的偏失，涉及到多方面的體制背景，歸納起來主要有兩大內因和兩大外因:

(一)導致縣鄉政府職能定位缺失的內在原因

1.在發展理念上存在著偏差#65377;部分縣鄉政府把發展僅僅看作是經濟發展，甚至認為只是GDP增加，從而導致一些地方政府盲目追求增長速度，熱衷于參與微觀經濟活動，而疏于基本的社會管理和公共服務;偏好于在經濟生活內部作統籌和協調的文章，而忽視在經濟生活與其它社會事業之間進行統籌和協調;熱衷于投資一些見效快#65380;易出政績的短期項目，而不愿提供一些見效慢#65380;期限長但具戰略性的公共產品#65377;其直接的后果是，部分經濟指標雖然暫時上去了，但與人民生活密切相關的社會事業的發展卻嚴重滯后，農民全面發展的基本需求未能得到保障和滿足#65377;

2.僵硬的行政管制思想仍有很大影響#65377;在一些縣鄉政府尤其是鄉鎮政府，這種思想仍有一定市場，它像一只無形的手，影響著縣鄉政府的行政行為，使縣鄉政府更傾向于采用行政管制和經濟處罰的手段，而忽視教育農民#65380;普及法律知識和推行社會互動，這是許多地方基層社會矛盾不斷激化升級的主要原因#65377;

(二)導致縣鄉政府職能定位缺失的外在原因

1.財權匹配不合理#65377;財政體制是影響縣鄉政府發揮其應有職能的關鍵性問題#65377;1994年分稅制改革后，借鑒中央政府的思路，省#65380;市兩級也采取與縣鄉政府分稅來集中財力，而同時，將支出責任盡可能向縣鄉轉移#65377;由此而產生的財政收入上移，支出責任下放，縣鄉財政缺乏必要自主權的體制狀況，是縣鄉財政負擔過重的根本原因#65377;資料顯示，2004年全國仍有相當數量的縣行政事業單位發不出工資或不能全額發放工資，約有半數左右的鄉鎮入不敷出，經濟拮據，鄉村兩級負債比較普遍，數字驚人#65377;財力不足，一方面使縣鄉政府不得不將擴大稅源作為其行政的首要目標，片面強化經濟建設職能，競相招商引資#65380;跑項目，積極干預微觀經濟活動，甚至不惜涸澤而漁，犧牲生態環境;另一方面使縣鄉政府只能疲于應付“吃飯”的需要，無力保障公共產品的提供和社會管理的有效施行，導致鄉村公共產品供給的缺乏，經濟社會運行中出現諸多不公平#65380;不公正#65380;不民主的現象#65377;

2.事權匹配不合理#65377;在政府層級設置上，我國施行五級政府管理體制，省市政府掌握了大量行政資源，縣級政府自主權過小，且市縣爭利嚴重，不利于縣鄉政府因地制宜履行職能#65377;同時，管理層次過多也產生了行政成本高昂，行政效率低下等問題#65377;在政府間關系上，我國行政體制的一個顯著特點是，只關注權限程度大小的區分，而不重視事權范圍的分工，地方各級政府的事權分工不清晰#65377;在這樣的體制下，縣鄉政府本應突出的公共服務和社會管理職能往往被其他職能所淹沒#65380;弱化#65377;

四#65380;轉變縣鄉政府職能的基本思路

(一)繼續深化改革

一是進一步明確縣鄉政府職能，規范縣鄉政府行政行為#65377;缺位的地方要補位，如在教育#65380;醫療#65380;社會保障等方面，這是政府的義務所在，不能完全交由市場去做#65377;越位的地方要退位，對于微觀經濟領域，政府應該退出，但對于關系到國計民生如金融#65380;電力等領域，政府必須起主導作用#65377;對于其他領域，政府不應該干預企業的具體事務#65377;錯位的地方要糾正，如在注重經濟發展的過程中，不應以犧牲環境為代價，更不該做環境違法企業的“保護傘”#65377;在推進城鎮化的過程中，要注意保護群眾的利益#65377;要讓群眾得到實惠，而不要去與民爭利#65377;

二是在繼續推進縣鄉機構改革的同時，必須著力推進事業單位改革#65377;事業單位改革既是改革中的重點又是難點#65377;考慮到情況復雜和成本較高及歷史影響等原因，必須由省政府統籌負責，穩步推進，以確保改革順利推進#65377;

三是深化有關綜合配套改革#65377;目前縣鄉綜合配套改革效果不佳#65377;要在建立社會保障等政策體系的基礎上，加快干部人事制度改革步伐#65377;深化投資體制改革#65380;財政管理體制改革等以求改革的整體推進，才能鞏固改革成果#65377;

(二)改進對縣鄉主要領導干部的考核管理辦法，建立科學的績效考核機制

不管是轉變職能還是深化改革，人始終是第一因素#65377;在目前的實際工作中，領導干部往往對上級負責多，為基層負責少#65377;應付上級的各種檢查達標考核事情多，為群眾辦實事#65380;辦好事的事情少#65377;開會和外出考察的時間多，深入鄉村老百姓田間地頭調查研究的少#65377;這和美國等西方國家比，除了體制原因外，與我們現有的一系列考核管理辦法和用人導向有直接關系#65377;因此要進一步建立和完善科學的干部考核管理辦法，使干部都想干事#65380;能干事#65380;干成事#65377;

(三)保證合理支出需要，確保縣鄉政府的正常運轉

按目前財稅體制，縣鄉沒有主體稅種，連“吃飯”財政都說不上，只有依賴上級財政的支持#65377;因此，一是必須改變政府間的財力劃分，保證縣鄉政府有穩定的財源#65377;二是加大轉移支付力度，調整轉移支付結構#65377;不要只就簡單的東中西部劃分來確定各地的轉移支付力度，而是要適應我國區域經濟社會發展狀況等多種因素，建立以縣為單位的財政轉移支付制度#65377;在保障“吃飯”基礎上使各項事業得以協調發展#65377;

(四)大力發展鄉村社會自治組織，鞏固農村基層的社會穩定

在當前及今后一段時間內，由于社會自治組織不發達，缺乏強大的行業組織#65380;社會中介組織的有效管理，不能很好解決調整后的政府職能社會接管問題#65377;因此，作為補充，把鄉村社會自治組織的機制創新作為構建農村社會管理微觀制度的重要形式，在法律允許的范圍內，大力發展各類經濟自治組織#65380;中介服務組織等社會自治組織，以鞏固農村社會的穩定，促進山區經濟的發展#65377;

[參考文獻]

[1]新晃縣編委辦公室.關于貧困山區縣鄉政府職能轉變的思考[EB/OL].http://www.chinaorg.cn.中國機構網.

[2]孫明輝.轉變縣鄉政府職能:目標#65380;問題與政策建議[EB/OL]

[責任編輯:李麗娜]