大中型水庫農村移民后期扶持問題研究

[提 要] 大中型水庫在促進我國社會經濟發展的同時，不可避免地涉及到農村移民搬遷，解決移民的經濟再發展問題則需對其進行一定的后期扶持#65377;本文以江西廖坊水庫為例，詳細分析了大中型水庫農村移民的現狀及其后期扶持實施過程中存在的主要問題，認為:在現階段，后期扶持中存在資金發放缺乏經濟效率#65380;資源利用開發力度不夠和智力支持環節薄弱等問題，致使農村移民社會經濟發展緩慢#65377;在此基礎上，就進一步完善大中型水庫農村移民后期扶持提出若干對策建議#65377;

[關鍵詞] 大中型水庫;農村移民;后期扶持

[作者簡介]蔣敬平(1986— )，男，天津商業大學經濟學院碩士;張 科(1986—)，男，天津商業大學經濟學院碩士#65377;(天津 300134)

本文系天津商業大學研究基金資助項目(2007040)#65377;

一#65380;引言

1.大中型水庫移民后期扶持相關背景

自建國以來，我國共修建各種水庫8.5萬多座，其中大中型水庫3800多座#65377;截止2006年6月，全國大中型水庫農村移民達2288萬人#65377;誠然，大中型水庫在防洪#65380;發電#65380;灌溉等方面發揮了巨大的效益，有力地促進了當地社會經濟發展，但水庫建設所涉及的農村移民總體生活水平卻依然很低#65377;

針對2006年6月30日之前搬遷的大中型水庫移民絕大多數生產生活安置水平較低這一狀況，國務院發布國發[2006]17號文件《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，該文件規定，自2006年7月1日起，國家實行統一的水庫移民后期扶持政策，扶持范圍為新中國成立以來所有大中型水庫農村移民，扶持標準為每人每年600元，扶持期限為20年#65377;

按照中國人民銀行公布的2006年8月19日后的一年期整存整取人民幣存款基準利率2.52%計算，得出大中型水庫農村移民后期扶持資金的總現值為:

若假定平均每戶農村移民家庭總人口數為4人，則每戶農村移民每年都將得到總額為2400元的后期扶持資金，總現值共計38284.44元#65377;這在一定程度上緩解了農村移民搬遷之后的生產生活困難，但是沒有從根本上提高農村移民的生活水平#65377;

針對大中型水庫移民搬遷異地安置后期扶持的種種問題，本文以江西廖坊水庫為例，對這一問題進行個案分析并提出相應對策建議，以期對我國大中型水庫建設中移民搬遷后期扶持提供借鑒#65377;

2.廖坊水庫概況

廖坊水庫是江西省撫河干流的控制性工程，壩址以上流域面積7060平方公里，是一座具有防洪#65380;灌溉#65380;發電供水#65380;航運等綜合效益的大(Ⅱ)型水利樞紐工程#65377;水庫正常蓄水位為65米，汛期防洪限制水位為61米，防洪高水位為67.94米，總庫容為4.32億立方米，其中防洪庫容3.10億立方米#65380;調節庫容1.14億立方米#65377;灌溉50.3萬畝，裝機為3×16.5萬千瓦，年發電量1.56億度#65377;庫區內淹沒范圍涉及臨川區鵬田，金溪縣石門，南城縣岳口#65380;徐家#65380;洪門#65380;建昌等6個鄉鎮，39個村(居)委會，庫區移民18556人，淹沒耕地28403畝#65377;

二#65380;廖坊水庫農村移民現狀分析

1.移民經濟收入來源有限，經濟基礎較差

搬遷之前，廖坊水庫農村移民經濟水平普遍較低，其經濟收入主要來源于農業生產，收入來源單一#65377;由于農業結構不盡合理，以及受自然資源以及落后的交通條件的限制，當地的經濟發展水平較低，移民經濟基礎較差#65377;在搬遷過程中，依然受到“重工程#65380;輕移民#65380;重搬遷#65380;輕扶持”思想的影響，以及對移民安置工作的復雜性認識不足，使得在搬遷之后當地農業生產一時難以恢復，發展緩慢#65377;搬遷之后，雖然總體居住環境得以改善，但是移民實際收入減少#65377;

2.前期補償標準較低

在搬遷過程中，廖坊水庫農村移民前期補償參照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(中華人民共和國國務院令第74號)相關規定執行，標準相對較低#65377;

依照該補償標準，在所調查的移民中，人均前期補償總額為4346.2元，很明顯，前期補償根本無法在搬遷之后“使移民生活達到或者超過原有水平”#65377;搬遷之后，絕大多數農村移民難以利用前期補償建造新房，不得不動用家庭儲蓄，多數移民還向當地農村信用合作社貸款#65377;

3.農村移民素質較低

廖坊水庫農村移民接受教育的時間普遍較短，文化程度以初中為主#65377;同時農村移民的小農意識也較為嚴重，思想上固步不前，缺乏開拓意識#65377;搬遷之后，由于人均耕地減少，農村移民外出務工人數增加，部分庫區增加12.4%左右#65377;但是絕大多數外出務工農村移民由于沒有專門的技能，很難找到較好的工作，只能以出賣苦力而獲取低廉的勞動報酬，實際工作時間得不到有效的保障，人均年收入較低#65377;

4.搬遷之后移民耕地減少，基礎設施薄弱

搬遷之后，由于耕地資源稀缺，農村移民耕地占有量均有30%-60%左右不等的較大幅度的減少，同時安置耕地質量普遍較差#65377;據部分地區典型調查，同面積的安置耕地每年要比安置前減少20%以上的糧食產量#65377;這使得農村移民在搬遷之后經濟收入減少，生活水平一時難以恢復#65377;

同時，農村移民耕地普遍存在農田水利設施嚴重不足的狀況#65377;農田灌溉系統十分薄弱，農業生產“靠天吃飯”，同時遭遇成本上升而糧食產量降低的困境，導致移民僅僅依靠農業生產增收困難重重#65377;此外，廖坊水庫庫區的交通基礎設施不足，交通不暢，嚴重制約當地經濟的發展#65377;

三#65380;廖坊水庫農村移民后期扶持中存在的問題

1.后期扶持資金發放方式缺乏經濟效率

在后期扶持資金發放方式上，廖坊水庫移民后期扶持資金按季度分發到移民手中#65377;而對于目前這種按季度發放的資金發放方式，54%的廖坊水庫農村移民認為不合理，8%的移民認為相當不合理#65377;

其主要原因有以下幾個方面:

(1)農業生產具有很強的季節性#65377;農民對農業生產資金的需求量也隨季節的變化而產生很大的變化，當前這種發放方式使得農村移民難以利用后期扶持補助資金來籌集農業生產資金，農民只能通過其他途徑，如銀行貸款，來籌集農業生產資金，致使農業生產成本增加#65377;

(2)當前后期扶持補助資金沒有充分考慮到人口年齡結構的因素#65377;中新社北京二00八年七月二日電:中國內地人口預期壽命已由上世紀五十年代初期的四十歲增長到現在的七十二歲#65377;如果60歲以上農村移民的后期扶持資金也分20年發放顯然不盡合理，發放方式明顯缺乏經濟效率#65377;

(3)就移民而言，最困難和最需要扶持的時間是搬遷之后，按現有的后期扶持時間安排，移民的具體困難得不到及時解決#65377;在移民搬遷后的前幾年中，農民需要大量的資金用以建設新房以及進行相關農業建設，而當前的后期扶持資金發放方式卻沒有考慮到農村移民在搬遷后的前幾年中資金極度匱乏這一客觀事實#65377;

2.后期政策扶持環節薄弱

移民生活水平的恢復發展是一個較為漫長的過程，如果打算在極短時間內，用一次性補償的方法解決所有問題是不可能的#65377;這就需要當地政府在搬遷之后給予移民一定年限的政策扶持，以促進當地移民農業生產的發展#65377;

在廖坊水庫后期扶持中，當地政府免除了廖坊水庫農村移民2004年-2006年三年農業稅#65377;從2005年開始，江西省就在全省范圍內提前取消農業稅，當地政府的政策扶持內容并未因此而采取相應的調整，從而使得廖坊水庫的后期政策扶持實際上聊勝于無#65377;

3.庫區資源開發利用力度不夠

通過調查發現，大多數農村移民沒有從水庫庫區資源開發過程中獲得直接的經濟利益#65377;庫區豐富的旅游資源以及漁業資源的開發利用都存在很大的提升空間#65377;庫區旅游產業目前還沒有起步，而庫區部分養殖使用權的高價拍賣也使得廣大的農村移民由于經濟能力的限制不能享受豐富的漁業資源所帶來的利益，不利于農村移民的整體發展#65377;個人認為，在這些方面，應先照顧農村移民的利益，其次才是外來資本的承包權，公平優先，兼顧效率#65377;

4.忽視后期扶持中的智力扶持

在廖坊水庫后期扶持中，存在著“重經濟扶持，輕智力扶持”的問題，更注重解決農村移民短期內的困難，而忽視農村移民的長遠發展#65377;如上文所述，庫區外出務工移民只能通過出賣體力而獲得低廉的勞動報酬，專門技能的缺乏，使其經濟收入難以得到有效的提高#65377;對適齡移民進行智力開發的扶持，提高人的素質，才能走上“逐步能致富”的正軌#65377;在當前廖坊水庫農村移民后期扶持當中，對農村移民的專門的技術培訓#65380;教育扶持等智力支持的力度薄弱，沒有從根本上解決農村移民長期發展困難的問題#65377;

四#65380;關于完善大中型水庫后期扶持的對策建議

1.改進當前后期扶持資金的發放方式，提高資金發放的經濟效率

(1)針對不同年齡結構設置不同的資金發放年限#65377;對于年齡在55歲以上的農村移民提前將后期扶持資金發放到其手中，如將老年農村移民的后期扶持資金發放年限縮短至10年，相應地將扶持標準提高至每人每年1200元，為老年農村移民的養老防老提供一定的資金支持，同時也可以使得老年農村移民在有生之年獲得全部的后期扶持資金#65377;而對于年齡在55歲以下的農村移民，則依舊按現有后期扶持資金發放方式發放#65377;

(2)針對農業生產的季節性改進資金發放方式#65377;農業生產對資金需求量最大的季節是春季，農民需要大量資金購買農資，而這段時間中農民沒有相應的收入來源，處在一個純支出的階段#65377;因此可以將當前的按季節發放后期扶持資金改成在農業資金需求量較大時提前將夏季或秋季的資金發放，以緩解農村移民短期經濟壓力#65377;

(3)針對移民建設資金需求變化改進發放方式#65377;在搬遷之后前5年這一段農村移民最困難最急需建設資金的時間中，國家應將一定年限的扶持資金提前發放，如將第16-20年的資金提前發放而相應地將扶持期限減少至15年，從而在一定程度上解決農村移民搬遷之后的具體困難#65377;

2.綜合開發庫區資源，優化庫區經濟產業結構

在后期扶持當中，利用庫區豐富的自然資源#65380;旅游資源及漁業資源等資源優勢，綜合開發庫區資源，實現庫區農村經濟由低層次原料生產向高層次綜合經濟轉變#65380;由增量為主的數量型經濟向增量增效并重的效益型經濟轉變，深度開發#65380;綜合利用庫區資源#65377;在庫區移民人均收入較低時發展能夠解決移民后期扶持問題的大農業，并在穩步發展大農業的基礎上，擇機發展二三產業#65377;

3.加大智力扶持力度，實現經濟的可持續發展

在后期扶持當中不僅要授之以魚，還要授之以漁，既要解決農村移民短期內的具體困難，同時還要考慮到農村移民的長遠發展#65377;后期扶持中應加大智力扶持力度，提高農村移民的科技文化素質，使得移民能夠在較長的時間內獲得持續的發展#65377;為此，在后期扶持工作中，不但要向庫區農村推廣農業生產知識技能，還應該切實加大對農村移民的職業教育和科技培訓力度，使得剩余勞動力能夠順利地向二三產業轉移，為農村移民進城務工創造有利條件，從而拓寬農村移民的就業渠道，增加收入來源，促進庫區農村經濟可持續發展#65377;

4.制定切實可行的優惠政策，促進移民農業經濟發展

對水庫農村移民實行優惠政策，既不是恩賜，也不單純是照顧，而是政府和社會應盡的一份責任，應貫穿在移民生活安置和生產發展的始終，而不能視為權宜之計#65377;在后期扶持過程中，應根據庫區的具體情況，制定切實可行的優惠政策，放寬稅費政策，當減則減，當免則免，以促進庫區的農業生產和經濟發展#65377;

5.加快基礎設施建設，優化移民農戶發展的經濟環境

當前大多數大中型水庫庫區基礎設施依然十分薄弱，致使庫區生產生活條件較差，嚴重制約著庫區經濟和社會的發展#65377;針對這一狀況，應加大交通設施的建設，加快庫區公路建設，切實改善庫區的交通條件;同時，加快農田水利等農業基礎設施的建設，以保證農業生產用水的需要;此外，還應加快庫區旅游景區基礎設施的建設，為開發具有區位優勢#65380;資源優勢的庫區旅游產業創造條件#65377;

[參考文獻]

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[責任編輯:盧林仁]

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