農業補貼政策實施情況的總體分析及評價

[提要]本文通過對江西省鄱陽縣、修水縣、泰和縣、武寧縣等縣市涉農補貼的相關部門和農戶進行實地調研，了解到現行農業補貼政策在調動農民生產積極性、促進農民增收等方面顯現出積極作用，贏得了農民的廣泛擁護。但是，目前的農業補貼政策也存在著許多問題，比如補貼力度偏小，補貼對象不明確等，文章針對這些問題提出了一些建議。

[關鍵詞]農業補貼政策；政策效應；對策

[作者簡介]吳春雅(1981-)，女，江西農業大學經濟與貿易學院助教；樊平(1973-)，女，江西財經大學外國語學院講師；艾勇波，男，江西農業大學經貿學院在讀研究生。(江西南昌 330046)

一、農業補貼政策在江西省實施情況的總體分析

2007年江西省在鞏固惠農政策的基礎上，繼續加大對農業的各種補貼力度，擴大扶持的范圍。財政預算用于“三農”的投入達13.7億元，比上年增加4.1億元，增長43.2％，其中直接用于生產性的投入資金為6.3億元，同比增加1億元，增長18.9％。糧食補貼額度與往年相同。早、中、晚良種補貼分別為10元／畝、15元／畝、7元／畝，直補均為11.8元／畝。水稻直補資金6.09億元；水稻良種補貼達4.46億元；農機購置補貼資金達1.02億元，比上年增加7200萬元，補貼范圍擴大至全省所有縣市，單機補貼額也從上年不超過3萬元提高到不超過5萬元。

(一)糧食直補政策效應

2007年，江西在上半年已下撥糧食補貼6.7億元的基礎上，7月份又作出撥付12億元糧食直補資金的財政安排，極大地調動了農民的種糧積極性，得到了農民的歡迎和全社會的廣泛贊譽，發揮了較大的政策效應。一是促進了農民增收，糧食直補資金直接表現為農民的增收。二是促進了糧食持續增產。在糧食直補政策的牽動下，搶農時、上標準、用科技、增投入成為江西省農業生產的突出特點。2007全省早稻實際種植面積2120萬畝，超過計劃目標20萬畝，比上年增加2.65萬畝，增幅1.3％。早稻總產達770.9萬噸，較上年增17.4萬噸，增幅2.3％。三是促進了糧食流通體制改革。糧食直補對國有糧食流通企業形成了倒逼機制，糧食企業通過轉換機制、減員增效、科學管理、增強活力，拓展在市場競爭中的生存與發展空間，從而繼續鞏固和發揮其在糧食購銷體制中的主渠道作用。

(二)良種補貼政策效應

2007年全省發放良種補貼4.46億元。良種補貼政策的繼續實施，對鼓勵農民擴大良種種植面積，提高良種覆蓋率，增加優質糧食產量起到了重要的政策引導作用。一是降低了糧食生產成本，在一定程度上減輕了農民負擔，促進農民增收。二是加大了全省優質良種推廣力度，擴大了種植面積，提高了糧食產量。全省主推30個優良品種，實現良種更換率達20％。主推品種達3920萬畝，占水稻面積的80％。推廣綠色大米面積300萬畝。水稻良種覆蓋率達到98％以上。三是以良種推廣補貼為手段，將良種和良法配套技術等進行了推廣普及。良種補貼的政策效應延伸至優質糧食產業的各個環節，提高了糧食生產過程的科技含量。

(三)農機補貼政策效應

農機購置補貼政策的實施及其補貼力度的加強取得了顯著的成效。由于農機購置補貼力度加大，農民購機積極性仍然高漲，農機市場也呈現出前所未有的“熱度”。2007年補貼購置農機具數量18261臺，受益農戶數107.1萬戶，直接受益1.93萬戶，農業機械化水平大大提高。在農機購置補貼政策的引導下，先進適用農機化技術示范普及步伐加快，促進了農業科技成果轉化應用和農民節本增收。同時，進一步拉動了相關產業發展，推動了農村經濟繁榮。農機購置補貼補的是農機具，直接拉動了農村消費市場對農業機械的有效需求。

(四)農資綜合補貼政策效應

2007年江西省在上年4.75億元的基礎上，再增加5.16億元，共下撥了9.91億元早中晚稻農資綜合直補資金，對糧農的化肥、農藥等農業生產資料增支進行補貼。由于2007年農資價格漲幅小于上年，農資直補貼標準的增加，降低了糧食生產的成本，這間接轉化為農民的增收。

二、農業補貼政策實施中存在的主要問題

通過對江西省糧食主產縣266位中小規模種糧農戶、120位種糧大戶的問卷調查，對鄱陽縣、修水縣、泰和縣、武寧縣等縣農業局進行了函調，以及與南昌縣、奉新縣、高安市等縣(市)農業局領導和工作人員的座談，了解到盡管農業補貼政策的設計、執行總體情況良好，但也存在不少需要完善的問題。歸納起來可概括為以下幾個方面：

(一)補貼力度仍然偏小，農戶種糧的激勵作用弱化

雖然2007年的糧價高，江西多數縣每百斤稻谷，早稻可以賣到85元左右，中晚稻可以賣到90元以上，而農資漲幅不大，多數農戶每畝種糧純收入較上年有所增長，可以達到400元至500元，糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼每畝總計，種植雙季稻計補貼接近80元，單季稻接近60元，但種植經濟作物，一般是種糧收入的兩倍以上。近年來，務工收入較高，每天50～80元，每畝補貼只相當于農民一天的打工收入。相對于種植經濟作物或務工收入，種糧效益還是偏低，對一般農戶來說，補貼對種糧的激勵作用弱化，但種糧大戶仍然渴望得到農業補貼。

(二)補貼對象不夠明確，補貼政策的增糧效應弱化

一是按照計稅面積補貼，等于低產田與常產田、高產田同樣得到補貼，不能體現糧食質量、糧食產量和管理水平的高低，特別是濱湖地區稅外面積(例如南昌縣有20％的稅外面積)得不到補貼，不利于耕地利用，也有失公平。二是良種補貼沒有真正的按照良種種類進行補貼，而是按照計稅面積進行補貼，使良種補貼的對象為全體農民，實際上是一種普惠制補貼，不利于推廣新品種、新技術。三是種糧大戶的糧食補貼得不到兌現。

(三)道德風險存在，增糧增收的雙重目標難以兼顧

直接補貼政策中的道德風險，就是在信息不對稱的條件下，農戶或實施機構行為上的機會主義。糧食直補、良種補貼、農資綜合直補，選擇了按計稅面積為補貼單位標準后，農戶的機會主義表現在農戶在獲得補貼后，農戶并沒有按計稅面積種植糧食。實施機構的機會主義行為是發放補貼的機構并沒有嚴格核實農戶的種植面積。其結果是糧食補貼在穩定糧食播種面積、提高糧食產量中的作用大打折扣。

(四)“綠箱”政策補貼不夠，農業補貼配套措施缺乏

近幾年來國家按照統籌城鄉發展的思路，“多予、少取、放活”的方針，逐步加大對“三農”的支持力度，實施了一系列惠農政策措施，取得了糧食增產、農民增收、農村發展的良好政策效應，但相對于我國經濟發展階段而言，與WTO要求相比，與農民的政策需求相比，目前我國農業補貼政策還存在著不少問題，不僅存在上述所指出的補貼力度小、補貼成本高、補貼對象不合理、補貼方法不科學、實施成本高、補貼政策效應低的問題，而且還存在綠箱政策補貼不夠，缺乏配套措施的問題。

三、完善農業補貼政策的若干政策建議

(一)完善糧食補貼政策，構建以糧食補貼為重點的農業補貼機制

1．設立并逐步提高國家糧食補貼的基礎標準。糧食補貼基礎標準的具體依據、標準和辦法由國家統一制定，并與經濟增長相適應，讓種糧農民對糧食補貼有合理的預期，以體現政策的穩定性和延續性。各地區基于拉平種糧收益與務工收入、種植經濟作物收益差距的考慮，可以根據財力狀況，核定追加補貼的標準和辦法。

2．強化中央對糧食主產區的糧食補貼政策強度。雖然近幾年來，中央加大了對促進主產區糧食增產、農民增收的扶持力度，在項目、資金、政策等方面向主產區傾斜，其中對主產區的糧食直接補貼金額達到糧食風險基金規模的一半以上。但是，與主產區糧食生產在國家糧食安全中的貢獻相比。特別是處于中部地區的糧食主產省因自身財力不足，仍存在補貼資金總量偏少的問題。為此，糧食風險基金中用于糧食補貼的比例應進一步提高，并建議糧食主產區的基礎補貼標準由中央財政全面負責，對于各省追加的部分，由各省財政負責。

3．構建對種糧大戶的補貼機制。人均耕地少，質量不高，耕地后備資源不足，是我國糧食生產面對的基本形勢，我國糧食供求關系在中長期仍處于緊平衡狀態。要建立國內糧食供給水平的調節機制，必須大力促進糧食生產的規模經濟。這就需要有針對性地促進糧食生產專業化的發展，扶持和發展一批糧食生產大戶。建議國家新增的糧食補貼部分應向種糧大戶傾斜，實施以按播種面積或出售商品數量進行獎勵的政策，構建對種糧大戶進行補貼加獎勵的機制。

4．改進補貼方式，實行差別補貼政策。當前“一刀切”和“普降細雨”式的補貼方式已不能很好地調動大戶的生產積極性，可實行差別補貼和累進補貼政策，最大限度地發揮補貼政策對糧食競爭力的效率。

(二)充分運用WTO綠箱政策，構建農村公共品補貼政策體系

1．加強農業基礎設施建設補貼。政府充當農業基礎設施投資的主體，提高農業的抗逆性，才能在較大程度上保持易受災害地區農業生產水平的穩定。此外，政府的農業基礎設施建設投資，不但能夠降低農民的農業生產成本，從而間接降低實現規模經濟對農業生產規模的要求，而且，作為非直接農業補貼，較少受到WTO有關規則的限制，有利于減少我國的國際貿易糾紛。

2．加強農民專業合作社的補貼。農民專業合作社是在農村家庭承包經營的基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，自2007年7月1日《中華人民共和國農民專業合作社法》施行時起，依照本法登記，便可取得法人資格。由于農民專業合作經濟組織可以解決小農戶與大市場、小規模與大農業的矛盾，在發展之初，需要政府加大資金扶持力度。

3．加強農民教育培訓和轉業補貼。近年來，我國農民教育培訓工作得到了重視，先后實施了綠色證書工程、青年農民科技培訓工程、新型農民創業培植工程、農村勞動力轉移就業培訓“陽光工程”等。但由于我國農民文化素質整體偏低，必須把農民教育和轉移培訓工作納入國民經濟和社會發展計劃，并列人各級政府的重要議事日程，加大對農民職業教育和轉移培訓的投入和補貼力度。

4．實施農業保險補貼。20世紀90年代以來，我國農業保險發展一直處于停滯不前、日益萎縮的狀態，其主要原因是農業保險的風險轉移機制尚未建立。可喜的是《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》于2007年4月下旬由財政部下發，中央財政首度安排約10億元支農資金，用以補貼農民購買農業保險，采取“自主自愿、市場運作、共同負擔、穩步推進”原則，在內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川六個省區試點。鑒于調查中種糧大戶對農業保險意愿較強，建議在糧食主產區盡快推開。

5．加強農業生態建設、環境保護補貼。長期以來，我國對生態建設、環境保護重視不夠，投入甚少，雖然近些年來各級政府對生態建設、環境保護的重視加強，啟動了生態示范縣、退耕還林工程、濕地保護、農業野生植物保護和利用、草原保護和利用、水土保持生態建設等項目。但由于缺乏法律支持，生態建設、環境保護投人受政策性影響大。因此，農業生態建設、環境保護補貼應列入政府預算，并作為一個長期的政策穩定下來。

(三)營造良好的農業補貼制度環境，構建農業補貼的實施機制

1．完善農業財政補貼政策?！叭r”的資金投入不可能完全依靠財政，金融資金的投入顯得尤其重要。因此應完善農業財政補貼政策，借鑒國外經驗，利用財政貼息發展政策性金融和政策性保險業務，拓展“三農”資金來源。運用農業補貼的政策工具，讓工商資本、金融資本投入農業獲得的回報不低于社會平均投資收益，帶動社會資金不斷流入農業。

2．完善糧食最低收購價政策。我國小農生產和糧食市場化程度低，因此，在糧食補貼政策的調整中，不能簡單地把保護價收購改成對農民的直接補貼。應繼續完善這一政策，適時提高糧食最低收購價標準，保證糧農一定的盈利水平。

3．完善土地流轉制度。在強調實施農業補貼扶持政策的同時，高度重視土地流轉制度的完善及土地資源的充分利用。

4．強化技術和信貸服務。在農業規模生產發展的過程中，技術服務和信貸服務是最需要的。在技術服務方面，可通過送科技下鄉、農技推廣服務等渠道，建立健全對農戶的日常技能培訓制度，強化生產技術、農機使用技術、病蟲防治技術和植保技術等技能培訓，提高糧食生產的標準化、專業化水平；強化農戶的經營管理能力培訓，提高農戶的田間管理、質量安全管理、產品營銷及科學決策水平。在信貸服務方面，拓寬農戶尤其是大戶的籌資渠道，鼓勵信用社優先考慮大戶貸款，并在貸款金額、利息、償還期限等方面給予優惠，允許信用好、經營能力強的大戶靈活貸款。

5．加強農業補貼立法。歐美主要發達國家對農村、農業的投入和補貼都通過國家制定法律法規的形式實現。反觀我國，農業補貼缺乏明確的法律支持，農業補貼主要依靠國家的政策性文件，因而補貼依據、標準和實施辦法有很大的隨意性，執行中也缺少明確的法律監督。因此，我國應在完善《農業法》基礎上，制定有關農業補貼法律，使農業補貼走上法制軌道。

[責任編輯：李麗娜]