轉軌期縣級政府的角色：響應性制度企業家

摘要：在中國轉軌時期，縣級政府的角色定位是由其具有不同于市場和高層政府的獨特地位與比較優勢決定的。地方經濟發展基本性的作用力量是民間個人精英、團體或企業自發逐利的制度創新需求，縣級政府只是地方經濟發展中的催化劑，也就是響應和放大民間制度創新需求的作用，即響應性制度企業家的角色內核。

關鍵詞：縣級政府；響應性制度企業家；制度供給

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2008)07-0067-03

一、轉軌期縣級政府是制度供給的重要主體

1 轉軌期縣級政府獨特的政治與經濟地位

(1)獨特的政治地位。首先，縣級政府是相對獨立、職能健全的政權組織，具有綜合性、靈活性等特點，是中國有特殊職能的行政層級；其次，縣級政府具有承上啟下的作用，作為溝通城市與鄉村、工業與農業、宏觀經濟與微觀經濟的中介環節，既是縣域經濟和社會發展的決策指揮機關，又是落實黨和國家方針、政策的執行機關。上面千根線，下面一根針。中國經濟社會的轉軌也好、縣域經濟發展也好，新農村建設也罷，是不可能繞開縣級政府層級而取得成功的。

(2)獨立的經濟主體。轉軌期縣級政府是獨立的利益主體，縣級政府通過制度供給所得到的利益為地方所有。為了獲得制度供給的收益，縣級政府會不遺余力地為地方利益最大化來優化、創新制度，提供能夠獲得最大預期邊際收益的制度供給。縣級政府作為獨立的利益主體是作為制度供給主體的重要條件之一。

2 轉軌期縣級政府與市場的比較優勢

(1)法定權力。與市場相比，縣級政府具有獨特的法定權，主要體現在界定和維護財產權利方面、征稅權、禁止權和處罰權。轉軌期縣級政府擁有絕對的法定權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。

(2)多元化配置資源。級政府作為中央政府的分支機構，它依法管理一個較小區域內的公共事務，可以發揮市場不可替代的作用。如通過多元化的配置資源，可以提高配置資源能力和支付變革成本的能力，使得轉軌過程中制度供給的積極性和創新能力增加。

(3)提供公共物品。公共物品對于人類生存和發展有著極端的重要性。但是在市場經濟條件下，由于資本追求利潤最大化的本質和公共物品的非盈利性特征，根本不可能通過市場運作的方式來為社會提供無利可圖的公共物品，個人、企業和市場都沒有動力去采取行動來解決公共物品的需求不足問題。公共物品生產和組織的重任就責無旁貸地落在了政府的肩上。

(4)組織集體行動。丹尼斯·C·繆勒(1999)認為，政府作為一種實現帕累托最優資源配置的機構，其存在會減少人數眾多時獲取個人關于共用品和外部性的偏好的信息所需的交易成木和談判成本。科斯認為，市場機制并不是在社會任何方面都是效率最高，成本最小的。政府協調和市場運行有著不同的成本和費用，在政府協調代價相對市場較低的地方，就是政府運行有比較優勢的地方。如集體行動問題、公共物品的搭便車問題、市場不完善信息導致的交易成本過高等問題。特別是在中國轉軌期背景下，市場機制還沒有完全有效建立起來，法律法規還不健全，市場機制難以完全解決經濟體制轉軌問題，縣級政府所具有的規模效應和強制力導致的較低交易成本是其與市場不可比擬的優勢。

3 轉軌期縣級政府與高層政府的比較優勢

(1)信息優勢。中國是個大國，地方經濟發展極不平衡，各地的資源、土地、人口不一樣，經濟總量、經濟結構、所有制結構、產業結構、產品結構和技術結構不相同。因此，各地在發展地方經濟過程中，必須要結合地情，因地制宜。雖然高層政府有時候也作為制度供給活動的企業家，但是由于考慮到中國經濟的非均衡發展和高層政府缺少對特定環境的正確認識，其最理性的方法就是更多地讓縣級政府和微觀主體從事直接的制度供給。縣級政府直接接觸當地的個人和團體，能夠及時了解和收集來自個人和團體自發產生的創新意圖及其新制度的預期收益信息，是連接高層政府的制度供給意愿和微觀主體制度需求的重要中介。

(2)“試錯機”優勢。縣級政府推動的制度供給往往帶有試驗性，這些試驗所取得的成功經驗經常被高層和其它縣級政府吸收和借鑒。有些學者從哈耶克的社會秩序二元觀出發，用演化理論來分析中國制度變遷的整個過程，他們認為中國制度變遷過程是一個外部規則與內部規則相互沖突和協調的過程。在這個過程中，縣級政府實質上起著一個“試錯機”的功能。縣級政府可以選擇各種制度供給，只要不與憲法、法律相抵觸，只要有利于開創新局面、促進經濟發展，有利于解放和提高生產力，就大膽地加以安排和試驗，并邊試驗邊修改邊完善。因此，縣級政府常常在制度變遷過程中扮演第一行動集團的角色，使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前，具有局部范圍內的合法性，避免新的制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里。縣級政府作為高層政府與地方個人及其團體之間的聯系中介，也是誘致性制度變遷與來自高層政府的強制性制度變遷之間轉化的橋梁。縣級政府的這種制度供給的優勢在沿海地區和經濟發達的地區表現得尤為明顯。

(3)分權激勵優勢。美國學者Douglas H.Shumavon(1984)認為，由于規模小且決策迅速果斷，縣級政府比州和聯邦政府更傾向于進行創新。對縣級政府實施分權，明確縣級政府的制度供給的主體地位，可以減少委托代理層級，避免中央與縣級政府的信息不對稱問題，最大限度地提高縣級政府制度供給的激勵水平。分權使得縣級政府有強烈的動機去發現知識和信息，特別是最優制度知識的發現，從而有利于縣級政府提供制度供給，促進地方經濟的發展。從中國的管理實踐來說，在行政性放權的條件下，縣級政府代理人希望通過引入市場經濟制度搞活本地經濟，贏得高層政府認同的最佳政績，因而具有捕捉潛在制度收益的動機。在縣級政府制度供給過程中，制度供給的具體方式是靈活性和多樣性的，這是發揮縣級政府作用的一個重要啟示。

二、轉軌期縣級政府是制度供給主體中的最優主體

筆者認為，縣級政府主導型的制度供給方式具有收益大、風險小的優點，有利于制度供給達到社會最優的均衡狀態，取得較大的外部效應。從高層政府、鄉(鎮)政府、微觀主體者利益博弈的關系看，縣級政府在制度供給方面優于其它主體，是制度供給的最優主體。

1 高層政府的難作為

中央政府的制度供給有兩個目標：一個是經濟目標，一個是政治目標。新制度經濟學家諾斯認為，這兩個目標是相互沖突的：要實現社會產出最大化，需要一套有效的產權制度，而建立高效的產權制度需要高昂的交易成本。該交易成本又主要由中央政府承擔，因此，為實現社會產出最大化而提供新的制度安排這一行動所帶來的成本會減少中央政府的租金。這樣，中央政府在實現社會總產出最大化與租金最大化之間的矛盾便構成所謂的“諾斯難題”。在該邏輯下，盡管中央政府“天生”具有制度供給的優勢和能力，但“諾斯難題”的約束導致它缺乏供給有效的新制度的動力和意愿，從而導致制度供給的滯后和不足。

省級政府是中央政府的下級，地市級政府又是省級政府的下級，都接受上級政府的垂直領導，它們既是中央政策的推廣者和執行者，自身也是制度供給主體。由于這一級的指揮控制鏈較短，省市級政府的一些政策如果“與中央不保持一致”，很容易被察覺，因此這一層級的政府的最佳對策是不輕易犯方向錯誤，“與中央保持高度一致”，在中央授權的范圍內實施一定程度的制度供給。顯然，如果從高層政策實施質量與成本的角度來看，這一層級政府的制度供給也令人擔憂。由于制度的實施和運行最終需要基層政府的配合，地方利益和官員個人的利益目標函數經常不完全一致，許多外生性制度安排存在“水土不服”問題，縣級政府難免會出現陽奉陰違，導致“上有政策，下有對策”，使得高層政府的制度供給效果大打折扣。

2 鄉(鎮)政府的作為難

鄉(鎮)政府是基層政府，是縣級政府的下層政府。從理論上來說，由于更貼近民生，因此在獲取各個方面信息，制定和執行政策時更具有信息優勢，理應在制度供給中發揮重要作用。但實際上，過多多長的指揮鏈，過細的層級結構反而可能會增加管理的成本和行政的低效率，壓抑民間自發的自生力和創造力。由于這個層級管理的地域較小，人數也較少，同層級之間的差異性也不大，因此從古至今一直都把鄉(鎮)作為縣級政府的直接附屬，主要的功能是上傳下達，起到信息的溝通和政策任務的落實作用。另外，還有一種公認的理論是鄉(鎮)自治，該理論認為鄉(鎮)級最優的辦法就是建立完善的內部治理結構，政府不應該過多地干涉鄉(鎮)內部的事務。綜合以上，不管是以上兩種理論的任何一種，都一致認為鄉(鎮)政府的作為空間非常小，不應該在制度供給的角色中占據重要地位。

3 微觀主體的不作為

從理論上講，微觀主體會因為追求自身利益最大化，會不斷的根據市場要素價格的變化和偏好的改變而推動制度的變遷。然而，正如曼瑟爾·奧爾森(1995)指出，有理性的、尋求自身利益最大化的個人不會采取行動來實現他們共同的或集團的利益，主要原因在于制度供給的公共性會導致集團成員普遍的搭便車行為。由于個人利益與集體利益往往不完全一致，因此對集體有益的目標難以自動實現。這一觀點的實質是集體行動的“囚徒困境”。產生集體行動悖論的原因在于組織的實質之一是提供了不可分的、普遍的利益—公共物品。在典型的大型組織中，個人的努力不會對組織產生顯著的影響，而且不管它是否為組織出過力，他都能夠享受其他人帶來的好處，因此產生“搭便車”行為。奧爾森認為，組織的主要功能是增進集團的共同利益，但在一個組織中，個人利益與集體利益相結合的情況與競爭性市場類似。競爭性市場中所有廠商的共同利益是獲得更高的價格，個人利益則是在既定的價格下，只要邊際收益大于邊際成本就生產更多的產品。每個人都從個人利益最大化角度出發，結果是制度需求的不斷增加，而制度供給不可能實現。

當然，個人主體認知的非完全理性也是導致有效的制度供給不能實現的重要原因。個人主體行為的改進和演化是通過自身不斷獲得新的信息、不斷的學習而實現的，但是獲得信息和知識是要付出成本代價的，其中就包含有時間成本，因此，在信息不充分、知識短缺的約束條件下，個人主體往往表現為被后來視為“短視”、“不合作”、“非價值性”等行為特征。

三、轉軌期縣級政府的角色定位——響應性制度企業家

奧地利學派認為企業家的主要作用在于發現，發現可以分為兩類，一般性的發現和特殊性的發現。在一般性發現中，企業家是辨別出已存在的盈利機會，他們的行動類似于萊賓斯坦所說的循規蹈矩的企業家和熊彼特所指的模仿性企業家的行為；特殊的發現是指企業家對未來的、多維的經濟世界的潛在利潤的把握。與兩種發現對應，企業家的行為也分為適應性的行為和創造性的行為。Israel M，Kirzner(1973)認為，市場中的所有人都會對盈利機會做出反應，但這種刺激性反應在不同的經濟主體身上存在差異。企業家的最大特點是敏捷。他們就像天線，可以不斷地放大所接受的信號并將其具體化。20世紀90年代后，諾斯從熊彼特的企業家理論中得到啟發，重新修正了自己的理論。他將廣義企業家引入到制度變遷模型中，廣義企業家存在于個人、團體和政府三個層次上，廣義企業家在學習過程中發現潛在利潤，創新現有制度。

筆者認為，制度企業家就是對制度創新過程中的盈利機會敏感并帶頭創新游戲規則的個人、團體或組織。一個制度企業家的成功取決于制度變遷潛在盈利機會的敏感和完成實際制度創新的能力，這是制度企業家的兩項重要特質。第一項特質對潛在盈利機會的敏感就突出了獲取知識與信息的專業化能力。戈登·懷特在說明“政府的企業家精神”時，也指的是政府的適應能力，以及它對市場化的改革和政治經濟環境的變化所做的積極的制度性的反饋。趙樹凱則從中國農村的發展變革進程的角度揭示了制度企業家如何影響制度變遷的“潛規則”，即政策和制度的調整和創新，只有以農民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設計者和領路人，如果不尊重農民自身的利益需求，把用“理性”建構出來的政策和意志強加給農民，是難免要失敗的。

制度企業家的第二項特質即筆者在以上所說的利用和傳播專有的知識與信息的能力。筆者通過對廣東徐聞的農村經濟制度變遷的典型案例深入考察發現，當縣級政府通過民間自發的制度創新行動看到制度創新創造的巨大“潛在利潤”，但是對創新進程中的困難和問題還難以把握時，縣級政府此時則扮演著勇敢的“試驗者”的角色，選準試點，摸索經驗和教訓：當縣級政府看到所有的不確定信息都已經基本清楚，機會也已經降臨，條件已經具備，縣級政府則當機立斷，提供強有力的制度供給，實施一系列符合激勵相容的政策，全力掃除各種瓶頸和障礙，毫不猶豫地充當著強勢的“推動者”的角色，使“潛在利潤”迅速轉化為廣大民眾的現實利潤：而當縣級政府的制度改革目的基本達到以后。又很快轉換為監聽者的角色，順其民間的自由逐利行為。在轉軌期，縣級政府作為制度企業家需要與市場、社會和公民的互動。如圖1所示，當民間為追求潛在之利而自發產生誘致性制度變遷時，縣級政府是冷眼的“監聽者”，是“無為政府”，此時它的主要使命就是順其民意和市場經濟規律，“因其自然之利而無以擾之”：當民間的自發產生誘致性制度變遷因面臨著諸多困難和障礙而陷入困境時，地方精英依靠其組織能力和社會資本，積極參與和推動制度創新時，在這一階段，縣級政府扮演著謹慎的“支持者”的角色，縣級政府沒有對地方精英的行為進行過多的干涉和命令指揮，甚至還給予地方精英一些政治和資金上的支持，使得地方精英有充分的機會“展示并放大”民間制度創新的“潛在利潤”；通過創造性和適應性的響應、一般性和特殊性的發現等手段，對既定制度條件下的外部環境和潛在盈利機會產生影響，引發新的不確定性，這是“試驗者”的角色；最終利用和傳播專有的知識和信息，大力推進制度創新，這一階段縣級政府扮演著“推動者”的角色。

筆者認為，轉軌期縣級政府不僅是制度供給的重要主體，而且是制度供給的最優主體。“有為縣級政府”在制度供給過程中不是要替代社會自發秩序，而是補充和增進社會的自發秩序，其效率取決于對社會制度需求的響應程度，而不是跟隨自身的利益驅動和主觀意志肆意作為。在整個制度供給的過程中縣級政府扮演著從“監聽者”、“支持者”、“試驗者”到最終的“推動者”四種角色的循環轉換過程，是一種典型的響應民間逐利的過程。從這一過程也可看出，縣級政府僅僅只是制度創新中的催化劑，而不是制度創新中基本性的作用力量，基礎性的力量是民間個人或企業自發逐利的創新需求，而縣級政府的響應性制度企業家角色的作用就是承認、支持并放大這一創新需求的過程，而這一過程正是響應性制度企業家角色的核心機理。

(責任編輯 陳孝兵)