論地方政府管理體制創新

摘要：在分析當前我國民營經濟發展的地區差異的基礎上，我們要探討造成這些差異的區域性原因，提出地方政府進行管理模式創新的必要性，并重點就其途徑、方法等問題提出一些建議和意見。

關鍵詞：民營經濟；地方政府；制度創新；管理創新

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2008)07-0138-03

作為一種最符合市場經濟理念。最能激發和代表市場活力的經濟形式——民營經濟。已經隨著我國市場經濟體制的確立而日益成為一種被普遍接受和認可的制度安排。在充分認識到民營經濟對于經濟發展、社會進步以及改革目標實現的重要意義的基礎上，理論與實踐界都在探討更有利于民營經濟發展的路徑選擇。本文擬從地方政府與民營經濟發展的關系入手，探討一下地方政府如何因應民營經濟發展的需要而進行管理制度的創新問題，力求提出一點可行性建議。

一、民營經濟區域差異顯著的原因探析：地方政府的影響因子

通觀我國民營經濟發展的歷史和現實可以發現，它在各地差別很大。有些地區如浙江溫州在20世紀80年代就有萌芽，而另一些地區到現在才蹣跚起步；現實中各地的民營經濟也有相當大的差異，在規模、數量、質量上參差不齊，發展勢頭強弱不一，對政府的依賴程度各不相同，企業內的管理水平與創新能力相去甚遠。我國的珠三角、長三角等經濟前沿地帶。民營經濟發展的歷史久、規模大、質量高，而內陸，尤其是一些中西部地區的省份，其民營經濟的發展卻相對滯后。

是什么造成民營經濟的地域性差異呢?其原因當然是多維度、多層次的，但我們認為，地方政府的制度變遷是重要原因。具體來看，地方政府影響民營經濟狀況的因子有這樣幾點：

首先，地方政府的職能定位。分析我國民營經濟產生較早的區域不難發現，其地方政府有一個共同的特點，即它們通常都是“小政府”，其中既有因“無能力”而“無為”的有限政府，如溫州；也有因應當地“民富”需求而主動選擇適度“無為”的政府。正是因為政府在某些領域的適時退出和對企業經營的最小干預，給了民間更多的自主經營權和充分的生產選擇自由，為當地民營經濟的自由生長提供了適宜的制度空間。相反，一個對社會事務和經濟發展“無所不包”、強力干預的“全能”地方政府，勢必會成為民間自主經營能力充分發展的束縛。在我國內陸，尤其是中原一帶，因為傳統官僚體制及特殊地理位置的影響。地方政府往往選擇對社會和經濟的強力干預和嚴密控制，以實現其“為父母官”的理想，這種嚴密的制度控制一方面束縛了民間自發的創造力，另一方面也剝奪了民營經濟自發生長的空間，因此雖然它們相比于江浙省區擁有絕對的資源優勢，但民營經濟不發達，市場活力未被充分調動，經濟實力也遠遠落后于江浙。

其次，地方政府與中央政府的關系定位。分析溫州民營經濟的歷史可以看到，溫州地方政府為扶持與引導民營經濟，也為政治上保護與順應民營經濟的訴求，曾進行了新的政策選擇及制度創新，并為此同中央政府進行過制度博弈。制度變遷的探索與實驗往往會率先在基層發生，而中央政府對于某些新的制度安排和選擇與地方相比具有一定的遲滯性。此時，地方政府在處理民間自發的制度創新與中央政府的政策矛盾及沖突中的不同選擇，決定該種創新能否得以延續。溫州的經驗是地方政府敢于支持地方的制度創造，許多情況下其制度變遷是因應民營經濟發展的制度訴求而產生的，有些甚至是直接吸納民間自發的非正式制度轉化而來的。但是與之相反，處于內陸尤其是中原一帶的地方政府，一方面受傳統政治文化中“忠誠”、“絕對服從”等理念的影響，使得地方政府習慣于對中央政府的政策不打折扣地順從；另一方面因其處于腹地的地理位置，中央更容易并且有必要加強對其控制，使其很難有采取與中央政策不一致的制度創新的舉動：除此之外，中原一帶也是傳統官僚意識影響至深并且源遠流長的地區，一些地方官員往往以保住官位為首選，以服從上級為原則，在行政時嚴格執行中央的政策規范，謹小慎微地進行社會控制，憚于任何可能與中央政府產生摩擦的制度創新，很少主動選擇旨在保護和扶持地方民營經濟的制度博弈行為，不愿承受犧牲忠誠的名聲和喪失升職機會的風險。

第三，地方政府在社會教化中的地位和導向。“重農輕商”、“無商不奸”等儒家傳統觀念既是中國農業經濟得以維系千年的思想支撐，也是中國市場經濟理念在傳統上一直沒能得以普遍確立的“罪魁禍首”。珠三角、長三角等區域在歷史上原本就有商品經濟的萌芽與發展的傳統，新中國成立后，這些地方的政府在正統政治化教育和意識形態控制上也比較薄弱，因此，那里的民眾并不像內陸地區那樣以“經商”、“言利”為恥，相反，“財富代表能力”、“財富代表尊嚴與地位”等觀念卻很有市場。對于這些非正統觀念，當地政府并沒有打壓，而是認可民間的價值選擇。而在中原一帶，一方面由于歷史的原因其傳統的重農輕商思想根深蒂固，另一方面，因其與政治文化中心(首都)地緣上的緊密相聯，為著政治安全等考慮，中央政府對其意識形態領域的控制非常嚴密，嚴格掌握著學校教育這一傳輸正統政治文化的主要陣地。同時，在上述地區受“學而優則仕”的傳統觀念影響，人們仍然把接受正統的學校教育作為走向“仕途”的最佳途徑。兩種因素的契合使得正統理念得以傳承，而經營理念、市場意識等既缺乏內在的培育動力，也缺乏外在的促發因素。觀念指導行為，正因為與市場相適應的利益驅動意識和競爭意識、風險意識或獨立意識、對政府的等靠要的依賴意識或自我成長意識等的有無和強弱，導致我國民營經濟發展在不同地區呈現出巨大差異。

第四，具體的制度供給。民營經濟發達地區的微觀制度有很多創新，制度供給豐富有效及時。如這些地方的政府能夠從政策、融資和稅賦等方面進行相應的制度創新，解決民營經濟發展中遇到的政策壁壘，緩解它們的融資困難，創設寬松的發展環境；完備市場體系、規范市場秩序、協助民營經濟開拓國際市場，消除由于信息不對稱所導致的民營經濟交易成本增加等問題：創設良好的公共服務環境，進行觀念與職能的轉變，變管制型政府為服務型政府，創設政府服務體系，為民營經濟提供信息服務與產業引導。而落后地區微觀體制僵化，壁壘重重，對經濟的束縛不可小覷。

二、創設良好的民營經濟發展環境：地方政府的創新路徑

民營經濟在我國經濟發展中的重要性已經得到普遍的認可，其在我國社會主義經濟制度、經營體制、經濟增長方式中的獨特地位和作用已經得到法律甚至憲法的確認。各地政府也都要發展民營經濟，都希望學習溫州模式、蘇州模式，深化地方政府的制度創新。但是，它們的難點是創不出“新”來，空有愿望而缺乏行動。那么，地方政府如何因應民營經濟的發展，開辟制度創新的路徑呢?我們提出以下幾點建議：

第一，地方政府應從制度中最容易的部分入手，走先易后難、先外圍后內核的道路。例如先改造社會制度，再改進經濟制度，最后改革政治制度；冉如先改變村莊權力機關的結構，再改進鄉鎮級的權力結構，最后改進縣市一級的權力結構；又如先對行政審批的用時、所需材料項目等提出要求，再對審批內容、權限等提出要求。制度有多個角度和層次，有些敏感性大，基礎作用強，改革時反對者反響也強烈，而有些相反。首先改革容易改的部分，自然阻力小，成功希望大，對于樹立政府形象和信心意義很大。同時，循序漸進，水到渠成，容易改進者改造到一定量時，對改進困難的制度已經有了一定的壓力和促動力，改起來也比較容易和自然了。

第二，先開展非正式制度創新，后進行正式制度創新。制度創新有民間的因素，企業和公民也可以成為創新的主體，可以在自己范圍內創造出新的管理制度、金融制度等。民間主體具有多元化特點，他們置身政治體系外，受到的控制比較少，政治風險也比較小，因而言行自由度大，這些十分有利于制度創新。當民間的制度創新得到實踐檢驗，社會中相當多的主體愿意引進和推廣時，政府便可以把這些制度納入自己的體系，認可它們。這樣政府就可以融合民間的智慧，減少了創新的危險和成本，也因與時俱進而受到民間歡迎，體現出強大的適應性和生命力。

第三，拓寬制度需要訴求的渠道，為制度創新營造動力和壓力。制度創新的起點是制度需求，對客觀存在的制度需求的主觀感知是制度創新的起點。一般認為，任何時候都存在對制度的不滿和改進需要，但是這種需要是否為當局者感知卻是另外的事情。如果當局者感知后卻無所動作，那要承擔很大的責任，是會冒犯眾怒的，相反，積極應答并順水推舟，于己于人都為有利。所以，開拓民間制度需要上達的渠道很重要。有了渠道，政府創新就有根據，對上級好交待；而且也有了支持者，民眾的力量可以用來克服反對改革的勢力。一種制度既然產生于社會需求，社會需求大而明顯。這種制度的改進就合法而容易。所以，要讓制度創新獲得動力和壓力，關鍵是煥發民眾對新制度的需要，讓政府看到人們對制度的渴望、不滿和祈求。地方政府建立多元化的上達和回應機制后，自然可以了解民眾呼聲，感受改革的緊迫性，舊制度的廢止和新制度的創立就會水到渠成。

第四，政策調整先行，嘗試準制度建設。政策是一種準制度，它有制度的特性，包含了一定的規范、章程等，但也有很大的靈活性、可變性，所以能夠避免制度的僵化的一面，在遇到困難出現錯誤時，比起制度來容易改正，消除錯誤的成本較小。而且，政策調整涉及到的一般僅只是政府的職能劃分，還不涉及機構設置、人員安排，動作小阻力也小。因此，在制度創新中可以先進行政策嘗試，政策試驗基本成功后就轉化為正式制度，而試驗不良則予以終止。

第五，移植外部的新體制、新經驗，用人所長補己所短。人類社會有很大的共性，問題及其解決問題的方法常常是相通的。其他地方、其他領域已經成熟的經驗，對于某個地方可能既是新的，也是相當有效的。因此，創新不一定是全新的或人類獨一份的東西，能在本地相對新穎就可以。關鍵是它們能解決問題，解放生產力。比如。企業經營有很多好的管理機制辦法，西方公共管理有一些有益的制度和做法，這些東西多數已得到實踐的充分檢驗和肯定，地方政府完全可以把它們移植進來。而且，類似的制度因為有成功先例，推廣起來底氣足，想要反對不容易，堪稱便捷途徑。

第六，尋找多元化的制度創新合法化的途徑。制度創出新意、發現新的地方當然不易，但是創造出新的地方能否合法化也是大問題。地方政府進行制度創新后，合法化往往很困難，因為多數地方政府沒有立法權。因此，地方政府要多想一些非制度化的制度合法化辦法。在我國還是有很多可行且比較簡易的辦法的，如領導題詞、批示、視察，中央大報的報導與倡導等。地方政府在制度創新且實踐成功后，應該多方設法，通過某些便捷方法取得政治體系和高層領導的認同。

三、民營經濟發展的最佳環境創設：政府創新的困難及其克服

政府制度創新是在具體的文化、體制中進行的，所以，在實際運作中會遇到很多具體的困難，遭遇很多文化的人際的障礙。具體來看，困難有如下一些，需要政府下功夫去克服：

第一，大的制度的限制。作為上級政府，維護制度尊嚴和穩定是其重要任務，這和地方創新在一定程度上是相互矛盾的。創新意味著不滿、懷疑乃至不忠誠，對權威是種沖擊和否定，所以常常會受到排斥和打壓。要解決此問題，關鍵是做好溝通和協調。創新的否定性是確定無疑的，沒有否定就沒有創新；但是，否定不一定就是反叛，畫好這條政治界限，最有效的辦法是及時溝通和匯報，讓上峰了解實施改造的苦衷或不得已的情景，產生同情和諒解；還要了解制度改進的上限，不要挑戰上級的忍耐度。在留有余地的前提下慢慢改良。此外，在上級尋找支持者、營造“院外集團”等也是必要的。

第二，思想認識不足，觀念保守。這個問題其實具有普遍性，在中年以上的干部中更加嚴重。人們生活在制度中，制度是其基本生存環境，長時間適應導致人們對其認同和熱愛，消極感受早已云散。現實生活中，很多人不贊同新制度、新探索，與其說是看到它們的缺點和危害，毋寧說是感覺到了它們對自己習以為常的信念的挑戰。此外。很多人都信奉中庸之道，不敢出頭，害怕嫉妒和責任，也嚴重影響其創新沖動。解決這類問題，需要掀起思想解放運動，堅持在改革中解放思想，在發展中統一思想。在實踐中深化認識，在探索中更新觀念，以新的思路破解難題。以新的機制培育發展動力，以新的辦法豐富改革措施。要充分發揮新聞輿論的導向作用，把創新、進步、敢為天下先樹立為現代榜樣。

第三，怕犯錯誤和經不起錯誤。很多官員不創新是因為怕犯錯誤受到懲罰，多一事不如少一事，自己不求有功但求無過。而且，很多官員覺得自己的位置來得不易，大成就、高位置不敢想，平穩過活就很知足了。為此，要培養官員的獨立性，改進官員考績辦法，容許一定的錯誤。對大膽改革創新、大膽探索實踐的人給予堅決支持。優先提拔重用；對改革創新中出現的新生事物給予切實保護和大力支持，不準求全責備；對改革創新中一時拿不準的事情。允許闖和試，不要急于下結論；對改革創新中出現的偏差和問題，不準扣帽子、打棍子，堅持看主流、看發展，注意加強引導，逐步完善規范；對于當一天和尚撞一天鐘。閉著眼睛不看問題的官員堅決清退。改變官員的考核機制后，相信陳舊保守的積習會有大的觸動。

第四，創新能力較低，心有余而力不足。一些官員愿意創新，但是能力不足，要么方法不對，要么思路受阻。為此，要提高官員創新素質，進行能力培養。如加強官員問題意識培養，讓他們自主發現問題、看到不足；加強官員分析問題能力培養，讓他們自主分析癥結解決問題：加強官員學習、再創能力的培養，讓他們能把別的地區、人們的先進經驗學到手，結合本地情況做出有成效的改造運用。

制度創新既是一種制度從無到有的創建，也是現有制度的完善和更新。地方政府的制度創新一方面是探索新的制度內容，另一方面也是完善已有的制度。所以，制度創新表面看很困難、很復雜，但實際上不過是要解決問題，順應人情物理，歸根結底就是要實踐“三個代表”。所以，深化行政審批制度改革、全面推行政務公開。給民間更多應有的權利，把違背這些要求的行政措施改革掉，把有利于這些要求的制度體系樹立起來，就達到了制度創新的要求，也保障了創新的客觀效果。因此，地方政府只要提高自己對人民群眾的負責態度和服務精神，傾聽人民群眾的聲音和要求，讓人民群眾能夠發揮當家作主的歷史主動性。建設出行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和負責的、有限的、服務的政府，“創新的”制度便產生了，民營經濟也自可繁榮起來。

(責任編輯 劉保昌)