我國高等教育公共治理結構之探索

摘要：我國高等教育的公共治理結構存在很多問題。在外部治理結構方面，大學與政府之間存在嚴重的依附關系，在內部治理結構方面，體現在大學的領導機構、執行機構、監督機構的權力失衡；校與院系權力分配的不合理；學術權力和行政權力的失衡等。應從內外兩個方面合理構建適合我國國情的高等教育治理結構。

關鍵詞：高等教育；治理；公共治理結構

中圖分類號：G40-058 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2008)07-0141-03

20世紀90年代中期以來，西方國家為推進政府公共行政管理改革，興起了治理理論。治理理論的核心內容之一，是打破政府對公共權力的壟斷。改變政府作為單一權力中心存在的狀況，使政府與其他社會組織一道共同分享公共權力，共同治理社會公共事務。現在，治理理論已逐步應用到高等教育管理領域。高等教育公共治理的實質一方面是重構政府管理高等教育事務的權力，通過分權與社會其他力量一道共同治理大學事務：另一方面是要重構大學內部各種權力和利益群體的相互制約與協調的新型關系。

一、高等教育公共治理結構之內涵分析

治理(govemance)一詞源于拉丁文和古希臘語。原意是控制、引導和操縱等。20世紀90年代以后，西方政治學家和經濟學家賦予“治理”新的內涵。1995年，全球治理委員會發表了題為“我們的全球伙伴關系”的報告。報告中指出：所謂治理，是指各種公共的或私人的機構管理公共事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式的制度安排。概括起來，治理包括四個方面的特征：合法性(1egitima-cy)，即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態；透明性(transparency)，即政治、經濟等各種信息的公開化；責任性(accountability)，即人們應當對自己的行為負責；回應性(responsiveness)，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。

高等教育的公共治理是從公司治理和公共事務治理領域移植或延伸而來，它是大學各治理實體的權責劃分及其在運作過程中相互關系的安排，是為實現大學目標而設計的一套制度安排，它給出大學各利益相關者的關系框架，并對大學的目標、原則、決策方式、權力的分配定下規則，通過大學各利益相關方追求自身的活動從而有效地達成大學目標。大學治理的核心問題是大學決策權力的分配。

大學的治理結構是現代大學制度的本質與核心。高等教育治理結構是聯系高等教育內部以及外部各利害關系人的正式的和非正式關系的制度安排，以便使各利害關系人在權利、責任和利益上相互制衡，實現大學內外部效率和公平的合理統一。治理結構涉及學校縱向和橫向關系，各種權力、義務與責任的界定，各種利益關系的格局。建立良好的高等教育治理結構，其目的是形成政府、社會、大學各自獨立、相互制衡、權責明確、協調運轉的關系框架，為形成有效的內部運行機制提供制度保障，達到既保證國家利益、體現投資者意志，又賦予管理者充分自主權，調動辦學者的積極性；既要體現政府減少大一統管理，以分權為主，集權為輔，委托辦學，宏觀調控，微觀放活的思想，又要體現大學以學術權力為主，行政權力為輔，學術自由，教授治學，分級管理，校院(系)相對獨立的模式。

二、我國高等教育公共治理結構存在的問題

1 高等教育的外部治理結構中存在的問題

(1)大學與政府存在嚴重的依附關系。長期以來，大學與政府的關系主要表現為行政上的隸屬關系，大學處于被管理、被控制的地位，政府則集舉辦權、管理權、辦學權于一身，大權獨攬。我國的高等教育在這種以強調政府行政行為為基礎的制度環境中運行。大學作為被制度所確立的一個組織，被“行政化”、“機關化”了。與我國高度集權的政治體制相適應，大學建立了高度集權的高等教育行政管理體制。從權力運行方式來看，高度集權管理，中央擁有高等教育管理和決策的最高權力：大學依靠政府的計劃和行政管理辦學，管理手段則為指令性計劃形式，教育資源由政府統一配置；在制度創新方面，中央集權的管理模式只鼓勵大學執行上級決策，不鼓勵大學自主創新，大學從整體上缺乏改革的動力和發展的活力。即使國家在《高等教育法》中明確提出大學享有辦學自主權，大學在具體的辦學過程中仍顯得顧慮重重。一方面，我國的大學并沒有太多的辦學自主權的經驗積累：另一方面，根深蒂固的“等、靠、要”思想并沒有消失，大學在一定程度上還比較習慣于“計劃式”的統一管理模式。

(2)大學與其他利益相關群體的關系淡漠。鑒于政府仍是我國高等教育的主要投資者，加之社會各界投資教育的根本機制問題沒有解決，以及高等教育的資源效益不明顯，所以，社會參與大學治理的積極性不是太高。校友和企事業單位應是大學有力的支持者，首先就應該表現在經費的資助上，但是長期以來國家財政性教育經費仍然是我國高校教育經費的主要來源。20世紀90年代以來，學校的事業收入——正規學生、繼續教育、短期課程接收者所分擔的學費呈上升趨勢，而社會捐贈和集資辦學經費甚少。校友及企事業單位用于科學研究的投入微乎其微，對大學科技成果的關注程度不夠。這表明政府鼓勵企業和公民向教育捐贈的稅收優惠政策、扶持公益性教育基金和信托基金的金融政策尚不完備，學校開拓這方面收入渠道的手段還不夠豐富。此外我國社會組織還不發達，非營利的第三部門組織及中介性組織還比較少，社會資本累積不夠。因此，社會參與大學治理即使有心也會無力。

2 高等教育內部治理結構中存在的問題

(1)大學的領導、執行、監督機構權力失衡。首先表現在黨委與行政的責權不明確。黨委領導下的校長負責制作為我國高等學校的一個統一的領導體制確定下來，這是黨對高校領導這一政治原則的充分體現。但在高等學校管理研究的學術領域，以及在高校的工作實踐中，由于種種原因使這一體制在運轉過程中出現一些問題，使人對實行這一體制或多或少地產生疑惑。有的學者甚至認為黨委領導下的校長負責制使校長只有法人代表之名而無其實，因其職責權相分離，校長難以真正負責。黨委集體領導往往使許多學校事務議而不決，決而不行，行而不果。校長作為這一集體中的一員，沒有了自主決策的權力，從而也就令其喪失了將其教育理論和抱負付諸實施的機會。而領導集體各成員間的不團結、不協調，甚至相互拆臺、彼此猜忌等復雜的人際不良現象，更使得我國許多高校的校長們樂于為官，明哲保身，不求進取，以至于放棄了把興學治校的教育理想作為自己一生追求的最高境界的人生價值觀。其次監督機構監管不力。校務委員會在我國高校普遍存在，在現實中，校務委員會只是一個議事機構，沒有實質權力。無法有效地對校長決策進行監督與制衡。我國大學學術委員會的主要職責是在職稱的評審、學位的授予上發揮作用，其他如學科發展規劃等學術權力很大程度上為行政權力所取代。教職工代表大會制度的施行面臨三方面的問題：學校領導認識弱化、群眾的參與意識淡薄、工會自身工作薄弱。使得大學的教代會僅僅流于形式，不把學校重大問題提交大會討論。而是把其變成只會舉手同意的學校管理的附庸，教代會制度的權利邊界被向內壓縮，在學校中的地位降低，所能發揮的作用很小。

(2)校與院、系權力分配的不合理。長期以來，我國高等學校實行的都是權力大多集中在校一級的集約式管理體制，校級行政部門在權力的分配中占有絕對的優勢。這種以“貫徹執行”為主要內容的行政管理體制，用來管理謀求研究創新和高學術水平的大學就顯得很不合時宜。用行政管理的方式來規劃和安排學科發展、專業設置、人才培養和教學工作，其結果往往和預期目標相差甚遠。目前，一些大學為了減輕學校的經費負擔，將本應由學校承擔的校內工資下放給學院，由學院自己創收，自己解決，結果學院領導的主要精力投入到創收活動，教師為創收而疲于奔命，這些作法嚴重沖擊了大學的教學、科研工作，有悖學院和教師的使命。

(3)學術權力和行政權力的失衡。學術權力和行政權力是內部存在的橫向緯度的權力關系，各高校成立的學術委員會一般由校長任主任。校長不僅是學校的最高權力代表，也是學術的權力核心。這種權力模式的主要特征是重行政權力，輕學術權力。行政權力不斷膨脹，干預了太多的學術問題，在職稱評定、院系設置、專業人員引進等眾多學術活動中也主要是以行政權力為主。這種現象嚴重限制了我國高校的學術發展，也導致高校內部行政權力與學術權力的對抗。一方面，行政權力想通過控制學術活動，增強控制力。另一方面，學術權力也想發揮行政管理的職能，在學校管理中發揮學術權力的作用。這種情況在高校內部形成了“學而優則仕”的現象。很多人開展學術研究的目的在于獲得行政權力，進而在行政權力的競爭中喪失了自己的學術地位，從而影響了整個學校的學術進步與發展。

三、構建我國高等教育新型合理的公共治理結構

1 高等教育外部治理結構的重構

(1)重新定位政府角色，建立政府、大學之間的伙伴關系。在傳統的計劃經濟體制下，政府直接管理大學，大學完全隸屬于政府部門，基本的辦學目標就是完成政府下達的各種教育教學計劃，大學沒有獨立的利益要求，缺乏自主經營的權利，也不具備獨立的法人資格；改革開放初期，我國政府也曾提出過“放權讓利”的改革措施，但由于在當時這是一個比較模糊、隨意性很大的概念，因此常常陷入“放亂收死”的兩難尷尬境地，難以從根本上理順政府與大學之間的關系，大學也一直無法擺脫政府權力的束縛，辦學自主權難以真正落實。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，政府職能的轉變，政府不再承擔高等教育的微觀管理職能，大學將成為面向社會、面向市場依法獨立辦學的法人實體。所以說，在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，必然伴隨著政府管理大學的權力向大學自主辦學權利的轉化。實際上，對政府權力的轉化也要有較深層次的理解。一是政府權力的轉化要與建立“小政府”的目標相一致。因為市場經濟要求政府只承擔“掌舵”的職能，而將具體的“劃漿”職能委托給各種“代議機構、權力主體和其他政府主體”，這里政府向其他各種社會組織轉移權限的過程實際上就是政府權力轉化為權利的表現。二是政府權力向大學權利轉化時，應將大學國有資產管理權與政府行政管理權分離。因為政府行政管理權力有擴張和集中的自然傾向，如果不將這兩種管理權力進行分離，就會導致“權力——權利”的雙向轉化，使政府權力轉化失去意義。三是政府權力轉化為大學權利要與建立現代大學制度緊密相聯系。建立現代大學制度的一個重要方面就是要充分借鑒新制度經濟學的理論和成果，通過大學產權界定，明晰政府出資人所有權和大學獨立法人財產權，使大學真正成為擁有自主經營權、面向社會和市場需要依法自主辦學的實體。

(2)更新資源配置模式。在大學新的治理結構中，政府不再是單一的權力中心，非政府組織、個人等也是權力主體。因此，政府可以把部分公共產品的提供權交給社會和市場來承擔，形成由政府、市場和社會組織共同提供公共產品或服務的格局。政府不再壟斷生產提供高等教育這種準公共產品，允許非政府部門和市場參與提供。

(3)引進利益相關者參與大學治理，提倡社會參與。作為非盈利性組織的大學是典型的利益相關者群體，每個利益相關者都承擔一部分責任。正如1998年聯合國教科文組織在巴黎召開的世界高等教育會議上指出：高等教育本身正面臨著巨大的挑戰，而且必須進行從未要求它實行過的最徹底的變革和革新，為了適應這一變革和解決所面臨的問題，高等教育不僅需要各國政府和高等院校的積極參與，而且需要所有有關人士，包括大學生及其家庭、教師、商業界和企業界、公共和私營的經濟部門、傳播媒介、社區、專業協會和社會的積極參與，聽取他們的要求和建議并接受他們的監督。這已逐漸成為近幾年來世界各國和國際組織關于高等教育的政策性文件或報告的主題詞。作為公立性大學應向其他社會部門，包括政府、非政府、企業界等開放；在教育系統內部，應向中小學、職業技術學院等開放，并在此基礎上與其建立廣泛的合作伙伴關系。一國的高等教育系統還應向國際開放，廣泛吸收國外可以利用的各種資源。

2 高等教育內部治理結構的重構

(1)建立大學內部權責劃分的制約機制。傳統的大學管理模式之所以容易產生領導權力膨脹、個人利益受壓、基層缺乏自主權等弊端，其中學校權力和利益制衡機制的缺失是很重要的一個原因。讓權力之間、利益之間、職能之間、決策之間、上下級之間、機構之間、成員之間、機構和成員之間相互牽制、相互監督，是構建大學治理結構的一條重要原則。這一原則必然要求：第一，必須明確黨政職責劃分。一要制定黨委領導下的校長負責制實施細則，具體劃分黨政各自的職責。通過制度保證校長在辦學中的指揮權，同時，規定學校重大問題，要黨政領導共同研究，黨委集體決策。二要對決策程序做出明確規定。遇到問題，在深入調研基礎上，充分討論，集思廣益，做出決策。三要有嚴格的例會制度。建立健全常委會、校長辦公會、書記辦公會、黨政領導碰頭會、教代會，還有教學、科研等專門工作例會，并對其議事規則和權限等做出規定，把黨政工各方面的工作關系協調納入正常渠道之中，以保證黨的教育方針的貫徹和學校計劃的落實。第二，增強監督機構的監管力度。一方面要充實校務委員會的職能，另一方面要加強學術委員會的權威，使學術權力在高校治理中得到加強，同時還要強化教職工代表大會的職能。

(2)實行學院參與型的治理模式。學院參與型的治理模式，是指學院各類利益群體都發揮自身主觀能動性，有效地參與大學治理決策。學院各類利益群體主要包括學術人員、行政人員以及學生。學術人員是治理核心，行政人員是各種資源、服務的有效提供者，學生是主體，他們都應該在與自己利益關系密切的問題上，對決策過程施加影響。同時，這種模式要充分體現決策、執行和監督分離的管理原則。參與型的治理模式應包括健全的決策執行系統，有效的參謀咨詢系統和完善的監督反饋系統。

(3)調整學術權力與行政權力的關系。在進行大學治理時，應將學術權力和行政權力有機地結合起來。首先沒有學術權力的高校就不能稱之為高等學府。大學往往被稱為是“知識的加工廠”，在這里所加工的知識并非是一般的知識，而是“高深的知識”。高深知識及其構成的學科又是由教授、學者主宰的。教授自然應成為大學這一學術性組織發展的決定力量。學術權力應受到足夠的尊重，并成為高校內部權力的核心。其次，大學不是一般的學者團體，而是一個組織化了的社會單位。是完全具備社會組織的基本特點。作為一個正式的社會組織，它的內部存在一個或數個權力中心，有明確的分工和等級。為了完成每一個任務，每一個層次都引出了下層結構。因此沒有行政權力大學難以正常運轉。學術權力與行政權力是兩種性質不同的權力，不能用行政權力取代學術權力，或用行政權力運行的機制取代學術權力的運行機制，否則就會違背學術活動的規律，阻礙學術自由。在處理二者關系時應實行學術權力與行政權力分別掌管學校事務的模式。行政權力主要實施學校教學、科研和其他行政管理工作；學術權力應該對學校有關學術的重大問題擁有決策權和審議權，不能形同虛設。大學的職能和屬性決定了行政權力是為學術權力服務的。為教學科研創造良好的外部條件。

(責任編輯 張衛東)