我國公共財政建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展方向

經(jīng)過30年的改革開放，我國經(jīng)濟實力大大增強，人民生活水平顯著提高，國家財政收入大幅增加。但在公共服務(wù)上一度卻走了一些彎路，迷信市場經(jīng)濟，認為市場手段配置資源可以擴展到各個領(lǐng)域包括公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣以來，在公共服務(wù)領(lǐng)域采取了過分市場化的改革路徑，而財政支出過多地往經(jīng)濟建設(shè)集中，結(jié)果造成廣大百姓看病難、看病貴，上學難、學費高等諸多問題，特別是廣大農(nóng)村義務(wù)教育得不到落實，養(yǎng)老保障體制不完善，各種社會保障機制不健全，社會發(fā)展滯后。另一方面，上一屆政府高度重視社會發(fā)展和民生問題，國家財政支出更多地向公共服務(wù)傾斜，2003-2007年間我國社會事業(yè)有較快發(fā)展，民生有較大改善，我國公共財政制度的基本框架也基本形成。

一、過去5年我國公共財政建設(shè)取得了長足的進展

2003-2007年，我國財政收入年均增長20％左右，國家財力迅速增強，財政投入越來越多地向涉及百姓切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，公共財政建設(shè)取得了長足的進展。

在教育方面，全國財政用于教育支出5年累計2.43萬億元，比前5年增長1.26倍。農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財政保障的范圍，對全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億的學生和780萬名家庭經(jīng)濟困難的寄宿生受益。西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲攻堅計劃如期完成。2007年全國普及九年義務(wù)教育地區(qū)人口覆蓋率達到99％，比2003年提高了7.2個百分點，其中西部地區(qū)提高了21個百分點。我國在實現(xiàn)教育公平上邁出了重大的步伐。

在衛(wèi)生方面，全國財政用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出5年累計6294億元，比前5年增長1.27倍。重點加強公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障體系建設(shè)，覆蓋城鄉(xiāng)、功能比較齊全的疾病預(yù)防控制和應(yīng)急醫(yī)療救治體系基本建成。國家安排資金改造和新建1.88萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、786所縣醫(yī)院、285所縣中醫(yī)醫(yī)院和534所縣婦幼保健醫(yī)院，為1.17萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配置了醫(yī)療設(shè)備，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件明顯改善。全國建立了2.4萬多個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，新型的城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進一步健全。2007年醫(yī)院病床的使用率為78.4％，比2003年提高13.1個百分點。

在社會保障方面，全國財政用于社會保障的支出5年累計1.95萬億元，比前5年增長了1.41倍。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度不斷完善，2007年參保人數(shù)突破了2億人，比2002年增加了5400多萬人；做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點擴大到11個省份；從2005年開始連續(xù)3年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老標準。中央財政5年累計補助養(yǎng)老保險專項資金3295億元。2007年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到1.8億人，比2002年增加近1倍；88個城市啟動了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的試點；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不斷完善，已經(jīng)擴大到全國86％的縣，參合農(nóng)民達到了7.3億人。全國社會保障基金累計4140億元，比2002年增加了2898億元。

在生態(tài)環(huán)境保護方面，全國財政用于環(huán)境污染治理的投資總額持續(xù)增加，2007年達到2994億元，比2003年增加84％。2007年底，城市污水處理廠日處理能力達7000萬立方米，比5年前增長近70％，城市污水處理率也從2003年的42％提高到2007年的60％。全國火電廠脫硫裝機容量占火電裝機總量的比重從2003年的5.4％提高到2007年的48％。截至2007年底，自然保護區(qū)達到2531個，比2003年增加592個，增幅30％。自然保護區(qū)面積15188萬公頃，占國土面積的15％。

在促進公共服務(wù)均等化方面，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，效果日益顯現(xiàn)。2006年中央對地方轉(zhuǎn)移支付達到9571億元，比1994年增加9021億元，增長16.4倍，年均增長26.9％。轉(zhuǎn)移支付資金主要面向財力薄弱的中西部地區(qū)。從總量看，1994年至2006年，中西部地區(qū)累計享受轉(zhuǎn)移支付占總額的84.6％；從比重看，中西部地區(qū)分享的轉(zhuǎn)移支付比重從1994年的69.6％上升到2006年的86.1％。通過轉(zhuǎn)移支付力度的加大，部分地區(qū)基層財政困難明顯緩解。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式日益改進，客觀、公正、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系已初步建立，均等化效果明顯。

二、我國公共財政建設(shè)存在的主要問題

盡管我國公共財政建設(shè)在過去5年取得了較快發(fā)展，但由于歷史欠賬太多，政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后，公共財政建設(shè)還存在一些問題，突出表現(xiàn)在公共財政支出占財政總支出的比重還較低，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的公共服務(wù)水平差距還比較大，一些困難群體不能充分享受基本的社會公共服務(wù)，影響了社會公平正義的實現(xiàn)，“發(fā)展成果由人民共享”的空間還有擴大的必要。

基礎(chǔ)設(shè)施投入增長放慢。交通運輸倉儲和郵電通信基礎(chǔ)設(shè)施有典型的公共產(chǎn)品特征，交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。我國相關(guān)領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資從“七五”到“八五”中期增幅較大，但“八五”后期一直到“十五”，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長率都在下降，由1995年的將近50％下降到2005年的13.6％，尤其是農(nóng)村地區(qū)的投資增速下降較快。

科教文衛(wèi)支出占財政總支出的比重較低。科教文衛(wèi)支出在財政總支出中必須占到一定比重，這個比重越高，說明政府公共服務(wù)水平越強。這一比重的年均水平，在“七五”時期為18.83％，在“八五”時期上升為21.26％，到“九五”時期有所降低，為19.51％，到“十五”時期則進一步降低，為18.03％，比前面3個五年計劃內(nèi)的平均水平都低。而且，科教文衛(wèi)支出年增長率變動較大，“十五”期間的年均增長速度低于財政總支出的增速。盡管國家用于教育支出的總量逐年增長，但教育財政支出要占GDP比重仍沒有達到4％的目標。

公共衛(wèi)生體系建設(shè)嚴重滯后。盡管目前越來越多的私人機構(gòu)進入衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域，但是流行病預(yù)防控制、婦幼保健等領(lǐng)域仍然是各國政府公共衛(wèi)生的重點。疾病預(yù)防控制中心(衛(wèi)生防疫站)等衛(wèi)生公共體系是政府提供的主要公共服務(wù)之一。“七五”期末，我國每百萬人擁有的疾病預(yù)防控制中心(衛(wèi)生防疫站)約為3.16個，在以后的三個五年計劃時期這一指標趨向下降，“十五”期末僅為2.74個，我國政府提供的衛(wèi)生防疫站數(shù)目越來越少，對公共衛(wèi)生的供給規(guī)模不斷縮小。2003年的SAILS風波已經(jīng)給我國政府的公共衛(wèi)生防御體系敲了警鐘，近年來，各級政府對公共衛(wèi)生方面的投入已有較大幅度增加，但是相對于廣大人民群眾的需求仍有較大距離，尤其是農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)的公共衛(wèi)生體系與發(fā)達地區(qū)的差距仍然較大。

主要污染物排放水平居高不下。“十五”期間，我國在環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的目標總體完成得相對較差。全國廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年出現(xiàn)反彈，2005年廢水排放量比2000年增長了26.3％。二氧化硫排放總量不僅未按計劃比2000年排放總量減少10％，2005年還比2000年增加了27.8％。工業(yè)固體廢物的排放量不僅沒有比2000年下降10％，更是增長了64.2％。重點流域城市污水處理廠按計劃建成率僅為40％，遠遠未達到計劃要求。而且其中半數(shù)以上城市污水處理廠非正常運行，出水水質(zhì)超標的超過1/5。荒漠化、水土流失控制未能達到計劃目標。經(jīng)過各方面的努力，2006年主要污染物排放增速出現(xiàn)下降，化學需氧量、二氧化硫排放總量出現(xiàn)雙下降，比上年分別下降3.14％和4.66％，但離“十一五”規(guī)劃5年下降10％的目標環(huán)有較大差距。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平不平衡，農(nóng)村公共服務(wù)嚴重短缺。義務(wù)教育方面，財政支出過于向城市集中，城鄉(xiāng)學生人均經(jīng)費比接近1.8:1；醫(yī)療衛(wèi)生方面，占全國總?cè)丝诮?0％的農(nóng)村居民僅享用了20％左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)的對比都已經(jīng)超過了2:1；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)村的自來水普及率只有60％左右，全國農(nóng)村還有近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個建制村不通公路；城鄉(xiāng)居民人均享受的社會保障費用支出差距達數(shù)十倍。

在城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)快速發(fā)展，義務(wù)教育普及率大幅提高的情況下，農(nóng)村地區(qū)、公共衛(wèi)生體系、環(huán)境保護體系已經(jīng)成為我國公共服務(wù)的最薄弱地區(qū)和最薄弱環(huán)節(jié)。

三、我國公共財政今后的發(fā)展方向

(一)明確各級政府在建設(shè)公共財政方面的責任和權(quán)利

責任不清是我國公共財政建設(shè)滯后的重要原因之一，增強政府公共服務(wù)供給能力必須明確各級政府的責任和權(quán)利。一是進一步規(guī)范各級政府的事權(quán)和財權(quán)。在憲法和1994年稅制改革的基礎(chǔ)上，將政府間事權(quán)，特別特別是涉及公共服務(wù)的職責進一步細化，將各項服務(wù)的支出責任、管理責任和監(jiān)督責任明確給特定的政府層級和部門，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整政府間財力分配比例。二是加快完善我國地方稅務(wù)體系，提升財產(chǎn)稅在我國稅制結(jié)構(gòu)中的地位和作用，適時制定出臺我國不動產(chǎn)產(chǎn)稅，為基層財政提供穩(wěn)定良好的收入來源。三是進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。完善中央轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管；完善省以下轉(zhuǎn)移支付模式，探索地方政府之間的橫向支付和補充制度。四是建立政府公共服務(wù)的評價體系。全面、公正、及時地反映政府公共服務(wù)供給的情況，以發(fā)揮其監(jiān)督導(dǎo)向的作用。

(二)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政投入機制

這是今后我國公共財政制度完善的關(guān)鍵所在。徹底改變重城市輕農(nóng)村的政策導(dǎo)向，逐步將公共財政支持的重點向農(nóng)村傾斜，最終達到向城鄉(xiāng)均衡提供公共服務(wù)的目的。當前的重點：一是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。如對道路、大型水利工程、農(nóng)田防護林體系、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的投入等。二是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入。在基本實現(xiàn)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，重點支持提高農(nóng)村學校的教學條件，增加對農(nóng)村職業(yè)教育的財政支持。三是加大對農(nóng)業(yè)科技及其成果扶持和推廣的力度。四是加大對建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的支持力度。五是加大建立農(nóng)村全覆蓋的基本醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等社會保障制度的力度。

(三)大力增加對公共衛(wèi)生、環(huán)境保護的投入

公共衛(wèi)生體系、環(huán)境保護體系建設(shè)滯后已經(jīng)成為我國公共服務(wù)的最薄弱環(huán)節(jié)。同時，工業(yè)化、全球化對公共衛(wèi)生和環(huán)境保護的壓力增大。面對巨大的需求，公共衛(wèi)生和環(huán)境保護的供給就顯得更加不足。因此，公共衛(wèi)生、環(huán)境保護將成為我國公共財政建設(shè)的重中之重。一是加大教育事業(yè)投入，盡快將教育投入占GDP的比重提高到4％左右。二是在全國城鄉(xiāng)普遍實行免費義務(wù)教育，加強教師隊伍特別是農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，完善和落實教師工資、津補貼制度。支持落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育。三是推進城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)。重點健全農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，加大全科醫(yī)護人員和鄉(xiāng)村醫(yī)生培養(yǎng)的力度，抓好重大疾病防治，擴大國家傳染病免疫的范圍。

(四)進一步完善預(yù)算制度，強化外部監(jiān)督

從1999年起，我國政府開始進行公共預(yù)算制度的改革，建立以部門為基礎(chǔ)進行編制的部門預(yù)算。2007年，又推出了政府收支分類改革和細化預(yù)算編制的改革。今后，將在加強對預(yù)算的行政內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，按照科學化、法制化、民主化和公開化的方向，強化外部力量對預(yù)算的監(jiān)督。一是促進預(yù)算的規(guī)范化。明確各預(yù)算部門的職責，建立口徑一致、統(tǒng)一科學的預(yù)算科目體系，以及合理的部門預(yù)算分配定額和標準。二是建立起人大、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內(nèi)部多層次的監(jiān)督制度。實現(xiàn)由傳統(tǒng)的行政型監(jiān)督變?yōu)榉杀O(jiān)督為主的現(xiàn)代化、多環(huán)節(jié)的財政預(yù)算監(jiān)督機制，加強各級人大及其常委會對各級政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及決算編制工作的監(jiān)管和質(zhì)詢。三是擴大公眾對預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立與預(yù)算管理相適應(yīng)的、透明的政府財務(wù)信息呈報體系，及時向公眾提供預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)信息。

(五)完善公共服務(wù)供給方式，提高供給效率

政府供給不等于政府生產(chǎn)。國內(nèi)外研究和實踐表明，在一定條件下，由市場提供公共服務(wù)可以更有效率。今后，我國將改變由政府包攬的方式，除國防、義務(wù)教育等純公共性服務(wù)之外，在其它公共服務(wù)領(lǐng)域靈活采取多種供給方式，更加重視社會組織的公共服務(wù)供給中的作用，建立起政府、市場和社會充分參與，協(xié)同治理的公共服務(wù)供給模式。一是靈活采取授權(quán)、特許、外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作(PPP)等多種模式提供公共服務(wù)。二是根據(jù)不同供給模式的選擇，明確政府在其中發(fā)揮的不同作用，增強政府采購的導(dǎo)向性，加強政府對公共服務(wù)市場的監(jiān)督。三是大力培育社會合作組織，支持社團、慈善基金會、志愿者協(xié)會等社會組織發(fā)育，提高特定人群自我提供公共服務(wù)的能力。