建立與完善農村公共產品供給制度的政策建議

中國的改革是由農村開始的，從土地承包人手，在農村進行了以家庭承包責任制為主的經濟體制改革。家庭經營的普遍實行，改變了人民公社體制下集體和國家主導的狀況，重新恢復了農民在生產經營中的主體地位，激發了農民生產經營的積極性。經營制度的改善，極大地刺激了農民增加對土地耕作的勞動力和生產性資本的投入，從而帶來了農業產出和農民收入的增加。但是家庭承包責任制非集體化的改革傾向，逐步動搖了原來集體化的耕作制度在集中提供地方公共產品方面的制度安排，而現有的農村公共產品供給制度也沒有完全適應新的制度環境，不能適應農村經濟社會發展的需要。

一、現行制度下我國農村公共產品供給的現狀

(一)我國農村公共產品供給總體不足

我國農村公共產品供給呈現出總體不足的狀況，特別是農民急需的和涉及農村可持續發展的公共產品供給嚴重不足。黨的十一屆三中全會以后，國家經濟發展戰略發生了重大的轉變，從工業優先發展轉向工農業協調發展，國家和社會對農業的投入在總量上不斷增加，但是我國財政用于農業支出的數額占財政支出的比重雖然有所徘徊，總體趨勢是降低的。而且國家財政性支農支出中農業和農民的直接受益份額偏小，如農林水利氣象等部門事業費支出占財政支農支出的比重超過三分之一。而這些資金主要用于各級農業行政事業單位事業經費開支，名義上屬于支農支出，實際上大部分卻流向了城市。財政支農資金的不足，造成了農村公共產品緊缺。

(二)某些農村公共產品供給與需求不相適應：相對過剩和結構失衡

在分散經營的條件下，農民對公共產品的依賴性加大，但農民對不同公共產品的需求程度并不相同。但是農村公共產品的供給，對需求動態適應性不強，使供給過剩和短缺并存，如政府機構作為一種公共產品，它的供給也應該遵循效益原則。但我國現在的地方政府機構卻是機構臃腫、人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率低，對農民來說這樣的公共產品供給顯然過剩。而且部分公共產品的提供損害了農民的利益。即使政府的出發點是好的，政府提供的公共產品也并不一定會使農民受益，政府同樣存在決策失誤、信息失靈、管理成本、稅收效率損失等等，影響了資源的配置效率。甚至存在以權謀私的現象，導致“豆腐渣”工程等。

二、當前農村公共產品供給制度存在的缺陷

我國農村公共產品供給長期不足主要是由于農村公共產品供給制度不合理造成的。隨著家庭聯產承包責任制在農村的普遍推廣，最終瓦解了人民公社體制，建立了鄉人民政府，相應設立了鄉財政。但由于各種原因，農村公共產品供給的機制仍然延續著人民公社時期的農村公共產品供給機制，極不適應現階段農村生產力發展的要求。

(一)非均衡的城鄉公共產品供給制度

非均衡工農發展模式，導致農村公共產品制度缺失，新中國建立以來，我國堅持實施非均衡發展戰略和趕超戰略，以農補工，促進農村資源向城市和工業轉移。在這種思想的指導下，我國的“三農”剩余從農村、農業部門大量流入城市工業部門，轉變為工業利潤和城市居民的收入。

(二)政府間財權事權的非均衡劃分

實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2004年的45.1％：中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2004年的54.9％。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應變化，一直徘徊在70％左右的水平。這說明地方政府用45％的相對財政收入支撐了70％的相對財政支出責任。地方政府財權過小導致鄉鎮政府財力匱乏，無力為農村提供足夠的公共產品。

(三)農村公共產品供給的資金使用與管理缺乏有效的監督機制

由于信息的不對稱、預算的不完整性和行政體制改革的滯后等問題的困擾，對于農村公共資源的使用過程，往往缺乏有效的監督機制。主要表現在：1、政府對農村公共產品資金的籌措、使用缺乏規范的監督，沒有實行專門統一的管理，經常被挪作他用，造成了公共資金的管理混亂。2、政府提供的農村公共產品的中間環節過多，公共資金被層層“過濾”，公共產品層層加價。3、在生產和提供農村公共產品的過程中，地區之間、部門之間競相攀比，導致農村公共產品供給效率低下和增長無序，增加了農村公共產品的供給成本。4、公共資金管理透明度不高。

(四)農村公共產品供給渠道單一

在現行體制下，私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標和資金的限制，政府提供的公共產品數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共產品多樣性、高質量的要求，既影響了農村經濟的發展，也造成了農民對政府的不滿情緒。在傳統制度下，一方面制度外公共產品供給加重了農村負擔，使農民沒有能力再提供更多的公共產品：另一方面，農民對政府提供公共產品形成了依賴。

(五)農民缺乏有效的需求表達機制

農民缺乏有效的需求表達機制導致農村公共產品偏離需求。我國的農村公共產品供給實行的是“自上而下”決策機制。由于組織化程度過低，農民在同非農業部門和政府進行交易、談判中處于弱勢地位，難以參與國家公共決策，無法充分表達自身的利益訴求，而基層政府與部門又不可能準確地了解和掌握農民對農村公共產品的需求狀況，農村社會公共產品的供給對需求的動態反應性不強。對于農村純公共產品而言，由于存在著“搭便車”心理使消費者隱瞞自己的偏好以逃避稅負的可能性，期望借助于公民投票選舉的政治過程來建立公共產品的需求表達機制是不可行的，對該類公共物品而言，“自上而下”的公共產品供給決策機制是必要的。對于農村準公共產品而言，由于其具有不完全的非競爭性或非排他性，受益人數有限且邊界相對清晰，外溢效果較小，村民一般不會隱瞞對該類物品的偏好。

三、我國農村公共產品供給制度創新內容

(一)創新農村公共產品供給決策機制，實現由“供給主導型”向“需求主導型”轉變

創新農村公共產品供給決策制度，就是要實現農村公共產品供給決策程序由“政府決策——農民被動接受的”供給主導型向“民主表達需求意愿——政府集中決策”的“需求主導型”轉變，這是農民減負和滿足農民對公共產品需求的關鍵：由外生變量及來自社區外部的各種因素，來決定公共產品的供給，會加大公共資源籌集的壓力，導致公共資源籌集制度無論怎么改都會使農民感到負擔過重，建立由外部需求決定公共產品的供給制度從下列三個方面著手：

1、要建立公共產品的需求表達機制，使每一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以充分體現。在村一級范圍內，恢復農民大會，采取直接民主只有全體選民投票決定是可行的，但在地域面積上百公里、人口多達數萬的鄉級社區以及以上社區而言，直接民主顯然是行不通的，只能采取代議制，通過選舉各級人民代表來進行投票表決。這要求選出的代表具有廣泛的代表性，收入水平、行業都是選舉代表應考慮的因素。因為投票人的結構不同，直接影響到對公共產品供給的投票結果。并且，代表應是在盡可能充分了解相關信息、盡可能消除信息不確定性的情況下投票。凡未經投票表決而動用本社區籌集到的公共資源的行為是違法的。

2、要建立有利的監督機制。增加公共資源使用的透明度，是進行監督的有效手段之一，許多地方已實行村務、政務和財務“三公開”。在鄉鎮一級也應積極推行政務公開，增強鄉鎮工作的透明度。政務公開的實質，就是要架通政府與農民之間的斷層，把應屬于農民的知情權還給他們，置政府工作于普通民眾監督之下。同時，要強化鄉鎮人民代表大會的監督職能。

(二)明確各級政府的責任，加大各級財政對農村公共產品的投入

公共產品的供應呈現出分層次的特點，要通過合理劃分事權，以事權定財權，明確界定中央與地方政府提供公共產品的責任與范圍。受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則由相應層次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。

(三)建立有效的農村公共產品供給中的財政監督機制

通過強化財政監督制度，防止提供農村公共產品過程中權力腐敗，可以提高農村公共產品的使用效率。

1、要建立透明的縣鄉財政預算制度。縣、鄉的各項收入與支出均列入財政預算，并由農民選舉組成的權力機構——縣、鄉人民代表大會審議通過。縣鄉政府規模的大小應根據農民對政府公共服務、公共產品的需要來確定，政府內部工作崗位設置的多少及是否需要，應向居民公開，并最終由納稅人——當地居民決定。實行村務公開、政務公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度。在政府提供公共產品的過程中，應樹立效率觀念，運用成本收益法、最小費用法等，實行財政支出的績效管理。

2、加強對公共產品使用的監督、檢查。加強對公共資源使用的監督、檢查，堅決杜絕權力腐敗行為。監督方式要逐步由側重于專項的、事后的、突擊性的監督檢查方式，向經常性的、全過程的監督方式轉變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監督檢查，發現財政管理過程中存在的問題，真正形成監督與管理并重，日常監督管理與專項監督檢查相結合的財政監督工作新方式。同時，要充分發揮社會民眾，新聞媒體的監督力量，加強對公共資源使用的監督。

3、引導農民建立保護其合法利益的常設性組織，公共財政的受益原則認為，稅收及政府收費，是公民從政府手中購買公共產品的價格。所以在公共產品的提供與使用方面，縣鄉政府與農民是公共產品的交易雙方，是一種平等的交換關系，而不是統治與被統治的關系。但這種平等關系是以農民集團性力量的強大，農民的公民權益得到充分保護為前提。因此應盡快引導農民建立保護其合法權益的常設性組織。保證農民有集體談判能力，讓農民有正常渠道、合法途徑與鄉鎮政府溝通對話，實現農民自身利益的訴求。實行縣鄉財政法制化，讓當地居民享有平等的國民待遇。通過法律來約束政府的財政行為，防止政府利用行政權力濫收費、亂攤派、侵犯農民的合法權益的行為。

(作者單位：安徽財經大學財政與公共管理學院)