逐步推行強(qiáng)制性農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

1992年民政部推出《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，正式在全國推行儲備積累制的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。其主要特點：一是基金籌集以個人繳費為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則。二是實行儲備積累，個人繳費和集體補(bǔ)助全部記入個人帳戶；個人領(lǐng)取的養(yǎng)老金取決于繳費額和積累時間。三是農(nóng)村務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類從業(yè)人員實行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度。四是采取政府組織引導(dǎo)和農(nóng)村居民自愿相結(jié)合的工作方法。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題

(一)自愿選擇的保險制度存在“保富不保貧”傾向

目前實行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，個人自愿繳費受到農(nóng)村居民收入水平的制約。在發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)覆蓋面較高，參加者也大多是較為富裕的居民；欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民尤其是貧困地區(qū)的貧困居民卻因為缺乏或沒有能力投保，不能享受到養(yǎng)老保險帶來的好處，而他們實際上更需要這份保障。因此在目標(biāo)人群的確定上，出現(xiàn)了“保富不保貧”的傾向。另外，完全儲備積累為特征的基金制，其受益者是現(xiàn)在參保的年輕人，現(xiàn)在的老年人和中年人被排除在農(nóng)村養(yǎng)老保險體系之外。養(yǎng)老保障制度設(shè)計中必須考慮到這些“真空”人群的養(yǎng)老保障問題。

(二)集體補(bǔ)助存在較大不確定性

“集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付。國家予以政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。”這項政策實質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村居民養(yǎng)老保險金的來源之一。但中國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展并不平衡，集體補(bǔ)助在絕大部分沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村地區(qū)基本被排除在外。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身是否盈利也是一個不確定性的問題，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金的集體補(bǔ)助也隨之變得不穩(wěn)定。同時，《基本方案》對集體補(bǔ)助的數(shù)額以及不予以集體補(bǔ)助的懲罰都沒有做出明確規(guī)定，這為有些地方逃避集體補(bǔ)助留下了制度空缺，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，集體補(bǔ)助也沒有落到實處。

(三)政府投入不足

從原有的制度來看，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中并無經(jīng)費投入，只是提供制度框架，制定和監(jiān)督基金的管理和運行政策，保證基金安全；在基金出現(xiàn)收不抵支的情況下，國家作為最后的承擔(dān)者保障投保者的利益。目前政府投入也集中在彌補(bǔ)基金支出缺口上。從福利支出公平性考慮，各級政府應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任，特別是增加對貧困人口和低收入群體的繳費補(bǔ)助。

(四)保障水平過低

當(dāng)前，農(nóng)民交納保險費時，可根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、最高到20元10個檔次繳費。但由于收入水平低、對農(nóng)村社保缺乏信心等原因，多數(shù)農(nóng)民投保時都選擇了2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，對農(nóng)民養(yǎng)老幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。

(五)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值難

按規(guī)定，養(yǎng)老保險基金“保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資”，并規(guī)定基金專款專用，“民政部門和其它部門都不能動用資金”。但在實際運行中存在三個主要問題：一是基金缺口造成財政負(fù)擔(dān)。多數(shù)基金采取存入銀行的方式，但由于1996年以來銀行利率不斷下調(diào)，以及通貨膨脹等因素影響，基金保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。導(dǎo)致社保基金出現(xiàn)較大資金缺口，需要財政提供補(bǔ)貼，從而出現(xiàn)參保人數(shù)越多、保險費征收越多、基金收支赤字也越大、政府負(fù)擔(dān)也越重的現(xiàn)象。二是利率下調(diào)降低保障水平。為使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心大打折扣。三是管理違規(guī)造成基金流失。基金管理一般以縣級管理為主，有些地方發(fā)生當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T挪用基金現(xiàn)象，或者投放非銀行金融機(jī)構(gòu)，造成基金無法收回，有的地方管理機(jī)構(gòu)缺少工作經(jīng)費，靠挪用基金來維持。

(六)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度面臨接續(xù)問題

一是城鄉(xiāng)之間的銜接問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的平衡模式有本質(zhì)的差別。二是地區(qū)之間的銜接。目前養(yǎng)老金在縣級統(tǒng)籌，個別地區(qū)實行調(diào)劑式省級統(tǒng)籌，在勞動力跨地區(qū)就業(yè)、勞動力流動較為普遍的情況下，保險金賬戶的管理和轉(zhuǎn)移存在種種不便。三是不同形式保險協(xié)調(diào)問題。目前部分農(nóng)村地區(qū)存在多種形式的保險，出現(xiàn)各自為政的混亂局面。

二、盡快啟動強(qiáng)制性農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

(一)合理確定養(yǎng)老保險繳費水平

1、隨著國力的增強(qiáng)，政府有能力承擔(dān)養(yǎng)老保障體系改革成本。根據(jù)測算即使政府負(fù)擔(dān)貧困人口的所有繳費，也只增加各級財政70億元左右。如果考慮貧困人口減少以及因建立保險而減少的低保、救助等支出，增加的財政負(fù)擔(dān)逐年下降。

2、農(nóng)民收入增加。2006年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到3587元(不考慮物價因素，約相當(dāng)于上世紀(jì)90年代中期城鎮(zhèn)居民可支配收入)，初步具備了養(yǎng)老保險繳費能力。

3、2020年前的一段時期，中國人口負(fù)擔(dān)相對較輕。改革成本較低。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可分階段推行強(qiáng)制儲蓄積累。可在部分省市區(qū)開展強(qiáng)制儲蓄積累保險試點。對計劃進(jìn)行評估并完善相關(guān)政策和制度。并在全國推行強(qiáng)制儲蓄積累的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。隨著農(nóng)村居民收入水平不斷提高，按照家庭人均收入的一定比例繳納養(yǎng)老金是一種更為合理和可行的繳費方式。但農(nóng)村居民的收入調(diào)查存在一定的困難，因此根據(jù)個人收入狀況繳費還不具有可行性，只能根據(jù)各地區(qū)的平均收入水平設(shè)定一個固定的繳費基數(shù)。考慮到各地區(qū)之間存在較大的收入差距，不宜設(shè)定一個全國統(tǒng)一的繳費基數(shù)，可以考慮以縣級為單位核算繳費基數(shù)。

對于貧困人口和低收入人口，一種方案是以其家庭當(dāng)年實際收入為繳費基數(shù)，實際繳費與應(yīng)繳費(按縣平均收入水平計算)之間的差額部分由各級財政補(bǔ)足。另一種方案是完全由各級財政代為繳納。

(二)進(jìn)一步明確個人為主，增加政府繳費補(bǔ)貼

以個人繳費為主。保費可以以稅收的形式征繳。針對大多數(shù)農(nóng)村居民生產(chǎn)的周期性和收入不固定的特定，為農(nóng)村居民提供按月、按季度或按年度等多種靈活的繳費方式，被證明是切實可行的方案。養(yǎng)老保險繳費與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不矛盾，它是農(nóng)村居民當(dāng)前收入的一種延期支付和投資，并且會帶來預(yù)期的投資收益。只要廣泛宣傳，一定可以使大家認(rèn)識到養(yǎng)老保險是利國利民的大事；而且，只要養(yǎng)老金能夠正常兌現(xiàn)，人們親身感受到養(yǎng)老保險帶來的利益，就可以增加投保的積極性。

集體可根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況予以適當(dāng)補(bǔ)助。集體補(bǔ)助是提高農(nóng)村居民繳費積極性、減輕居民負(fù)擔(dān)的有效手段，政府應(yīng)鼓勵集體為個人賬戶提供匹配資金，匹配比例由出資單位確定，原則上不超過個人繳納部分。

政府在提供政策支持的同時，承擔(dān)對低收入人口的繳費補(bǔ)貼。貧困人口的繳費差額由省級財政和中央財政共同支付，并由中央政府與省級政府根據(jù)補(bǔ)助人口的規(guī)模、收入水平等因素，協(xié)商分擔(dān)比例。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)一管理

農(nóng)保基金的管理必須適度集中，以省級為單位統(tǒng)一管理，同時設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，將基金的投資運營與一般經(jīng)辦業(yè)務(wù)分開。養(yǎng)老基金的管理，可以設(shè)立公共管理機(jī)構(gòu)，也可以委托商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理。公共管理和私人管理都有成功的范例，如智利的基金私人管理、新加坡的公共管理，都是高效而成功的基金管理模式。根據(jù)中國目前的市場發(fā)育程度，公共管理機(jī)構(gòu)是更可行的選擇，同時應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，制定市場監(jiān)督管理法規(guī)，建立監(jiān)管信息技術(shù)系統(tǒng)，逐步實施實時監(jiān)管。明確有關(guān)監(jiān)管部門職責(zé)，完善協(xié)同監(jiān)管體制。

(四)多種渠道實現(xiàn)基金的保值增值

隨著資本市場不斷發(fā)展和成熟，在實現(xiàn)基金省級管理的基礎(chǔ)上，允許養(yǎng)老保險基金進(jìn)入國內(nèi)股票市場、其他有價證券市場，以及收益相對穩(wěn)定的公共基礎(chǔ)設(shè)施等項目。目前以上領(lǐng)域已經(jīng)對專門用于社會保障補(bǔ)充、調(diào)劑的社保基金開放，其股票投資比例上限為30％。對于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險基金拓展投資渠道是一個有益的探索。

(五)完善新制度下“真空”人群的養(yǎng)老保障

收益與繳費掛鉤的個人賬戶式儲蓄積累，直接受益人是現(xiàn)在繳費的勞動年齡人口，而在制度實行時年齡已經(jīng)超過60周歲的老年人則成為農(nóng)村養(yǎng)老保險的“真空”人群，被排斥在該制度之外。因此，一些地方在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行過程中，允許60歲以上的農(nóng)村老年人，根據(jù)個人繳費基數(shù)補(bǔ)繳一定期限的養(yǎng)老保險費后，可以享受相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。但同時又與完全積累制的原則相矛盾，它可能會在一定程度上造成城鎮(zhèn)制度轉(zhuǎn)軌中已經(jīng)出現(xiàn)的“空賬”運行現(xiàn)象。因此，對于當(dāng)前未參保繳費的老年人，應(yīng)采取相對獨立的保障方案，如可以根據(jù)各地的實際情況，根據(jù)政府、集體、個人和家庭分擔(dān)的原則，通過完善社會救助體系、建立最低生活保障制度來保障其基本生活。