內蒙古農村土地使用權流轉中失地農民利益保障研究

在城市化進程中，農村土地使用權流轉中失地農民利益的保障問題一直是一個急需解決的緊迫問題。政府作為交易方參與其中，先由政府把土地從農民手中征過來，然后作為土地的出賣方，賣給土地下一個使用者。在這一個過程之中，很容易出現所謂的“利益輸送”，使實際的土地擁有者得不到應有的補償。在快速的工業化與城市化進程中，他們的利益受損，又無法保護自己。本課題組在實際中對呼和浩特市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市的調查研究中發現，雖然農民失地的表現形式各不相同(在呼和浩特市由于城中村的改造以及房價上漲等因素農民主要是被迫轉讓土地使用權，在鄂爾多斯市由于地下資源的開采所帶來的巨大經濟收益使廣大農民積極主動轉讓土地使用權，在烏蘭察布市由于農村土地普遍貧瘠，旱地多水地少，農民在土地上的投入產出比不理想等問題廣大農民轉讓土地使用權主要是出于無奈)，但是由于政府作為交易方參與到農村土地使用權流轉中，土地的實際擁有者并能夠獲得合理的最大化補償，失地農民的利益保障問題仍然是內蒙古城市化進程中農村土地使用權流轉所面臨的主要問題。

在2005年4月24日清華大學中國與世界經濟研究中心舉辦的土地政策與宏觀調控圓桌討論會上，國務院發展研究中心研究員劉守英表達了這樣一種觀點：“地方政府熱衷于搞城市化的動機在于增加稅收和獲得出讓土地的收益。”“城市化”的進程在“經營城市”的理念之下走向了政府“以地生財”，房價一路上漲的路上。政府通過城中村改造不斷使農村土地流轉到城市，不僅為地產市場創造了一個絕對的供小于求的形勢，而且吸引了眾多的土地開發商。同時由于地方政府對土地市場的絕對壟斷，呼和浩特市在2004年底把土地收儲中心調整為政府直屬機構，開始了“最大宗國有資產”的經營。市政府為此還專門從北京引進一家專業公司作為土地運營顧問，進行土地價值評估拍賣和招商活動。相對于補償低微的被征地農民來說，政府無疑成了最大的贏家。2007年1—3季度全區土地資產總收益70.02億元，其中出讓收益占總收益的97.07％，招拍掛出讓收益占出讓總收益的79.55％。土地資產總收益比去年同期增長48.88％。1—3季度中西部7盟市建設用地供應量占全區總量的53.69％，其中鄂爾多斯市、呼和浩特市供應量名列前茅。據呼和浩特市低價動態監測結果顯示：2007年三季度監測點綜合平均地價(826.52元/平方米)比去年同期上漲2.89％，商業平均地價(1370.21元，平方米)比去年同期上漲2.97％，居住平均地價(707.09元，平方米)比去年同期上漲2.69％，工業平均地價(411.65元/平方米)比去年同期上漲2.01％；二季度監測點商業平均地價指數(1.30)顯著高于去年同期(0.60)，二季度監測點工業平均地價指數(0.65)高于去年同期(0.55)，二季度監測點居住平均地價指數(0.84)略高于去年同期(0.81)。據《內蒙古自治區征地統一年產值標準和征地區片綜合地價成果報告》(2006年12月)反映，呼和浩特市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市三市的征地補償平均標準分別為：6595.02元每畝，3467.04元每畝，4672.00元每畝。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，國家征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，然而這并不體現土地的真實價值。所謂“土地補償費”是按土地在被征用前3年的平均農業產值計算的。然而土地在變為建設用地或者工業用地后。地價無限上漲，此間的差價并沒有反饋到被征者及農民身上，農民不能從中受益。更重要的是，政府壟斷了建設用地市場，如呼和浩特市的土地收購儲備拍賣中心劃歸市政府直屬，由主管副市長任主任。征地及出讓權只有政府擁有，農民是不可以用土地吸引外來投資搞工商業開發的。

一、完善保護失地農民權益的政策

土地是農民的唯一的、穩定的生存來源，農民在失去土地以后也就失去了保障，失去了農民的身份，但他們并沒有獲得市民的待遇。因此，建立和完善失地農民的社會保障體系至關重要。在現實中，針對失地農民的土地補償安置費和土地轉用后的增值收益應該構成失地農民社會保障費用的主要來源。另一方面。對于一次性的征地補償費用，也應該提高補償標準，同時配合以規范村務公開、財務公開制度以及嚴格的監督管理機制，防止村管理人員對土地補償費用的占用。挪用。此外，積極引導和拓寬失地農民就業渠道是完善和保護失地農民權益的關鍵所在。政府應該破除城鄉就業二元體制。實現城鄉統一就業。另外可以建立培訓農民就業技能的組織，使其能夠適應社會發展、經濟發展的需要：建立專門針對失地農民就業的信息服務中心，為他們了解社會、市場的需求盡快找到崗位就業提供途徑。還可以通過扶持農民專業合作組織的發展，來保護農民利益。農民專業合作組織是提高農民談判能力和降低交易費用的重要載體。在城市化的進程中，農民面臨著市場經濟運行中的諸多挑戰，要大力扶持農民專業合作組織發展，通過土地這個紐帶，將農民組織起來，發揮農民的主人翁作用，激發他們的首創精神，走市場化運作、專業化生產、規模化經營之路。

二、弱化政府在土地使用權流轉中的絕對權力

土地使用權流轉、土地征用不是政府的單方面行為，而是轉讓方與接收方、征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農民在轉讓土地過程中積極參與進來，及時了解轉讓過程中來自各方的信息，從而更好地保護自身權益不被侵害。在現實的調研中發現，政府，尤其是地方政府在農村土地使用權流轉過程中起著絕對性的作用。農村土地使用權流轉過程中政府并不是二個協調組織，而是作為土地買方和賣方的直接參與者，并且從中獲得高額的利潤，農村土地的使用者——農民并不能夠真正參與其中，使其不能夠同轉讓土地使用權的接收方處于平等地位，導致農民在土地使用權流轉中的利益所得相對于土地真實的市場價值落差很大的不合理的補償費用，并沒有體現出土地隨著社會發展其自身價值的變化過程。而且他們轉讓土地的使用權多數也并非出于自愿，更多的是政府的一種強制行為，尤其是在政府以并不明確的“公共利益”，為前提之下對農村集體土地的強制性征用。政府在農村土地使用權流轉中的絕對權力不僅導致農民利益的喪失，農村土地使用權流轉的不合理，同時也容易導致政府的權力尋租，權力腐敗等現象。因此，應該弱化政府在農村土地使用權流轉過程中的絕對權力。給予農民自主處置土地的權力。在農村土地使用權流轉中擁有土地使用權的農民可以直接和工業化或城市化過程中的需求土地的企業或房地產商直接按照市場規則交易，政府只管土地法規的制定和執行，不作為一個土地買方和賣方的直接參與者。在面臨著多數農民利益的土地流轉問題時，應該實行民主表決的方式進行，只有通過確定數額(如2/3或者3/4)多數通過的原則之下才能夠進行征用或買賣，這樣可以避免出現當地政府說了算、領導說了算甚至村主任說了算的危害農民利益的事件發生。

三、加大對土地違法事件的監督、懲處力度

從2006年11月起，監察部、國土資源部先后組成督查組開展了5輪督查活動，對全國21個省市區及所屬44地市開展專項督查。截至2007年初，各地共自辦案件22395件。涉及土地32872.84公頃：已查結13059件，涉及土地：17500.70公頃；給予黨紀處分927人、政紀處分561人，其中，地(廳)級干部2人、縣(處)級干部105人：移送司法機關處理879人，給予刑事處罰168人。2007年12月10日，內蒙古自治區黨委宣傳部、內蒙古自治區國土資源廳召開新聞發布會，會上通報全區土地違法違規案件的進展及查處的5起土地違法案。截至2007年12月，全區共立案查處3類土地違法違規案件253件，面積為61229.6195畝，分別占總土地違法違規用地總件數和面積的80.32％和25.57％。全區已結案：130件，面積為14262.30畝，分別占3類土地違法違規立案件數和面積的51.38％和23.29％。全區共拆除非法構筑物2件。面積為9435平方米(屬未批先建)：沒收構筑物2件，面積為326平方米(屬“以租代征”)；收回土地3件，面積為91.99畝(其中：“以租代征”2件，面積為52.62畝：未批先用1件，面積為39.37畝)；收繳罰沒款1175.51萬元(其中：“以租代征”148.70萬元：未批先用1454.60萬元)。退回耕地面積為25860.56畝(其中：“以租代征”366.93畝：未批先用25493.63畝)。對土地違法違規給予責任人紀律處分及刑事處罰移送的共計45人(其中：按黨紀政紀處分25人：刑事處罰移送20人)。全區未立案查處的62件，面積為178180.60畝，分別占土地違法違規用地總件數和面積的19.68％和74.41％。

在治理整頓土地市場的大環境下，當前土地違法現象嚴重，部分地方政府成為違法用地的主角，凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及到政府。國土資源執法監察局局長張新寶曾在接受記者采訪時說，在土地違法現象中，地方政府違法問題突出，表現在：一是政府違法帶有普遍性。二是政府違法帶有發展地方經濟的色彩。三是以侵犯農民利益為特征。低標準土地補償和拖欠征地補償費現象比較普遍。因此，針對土地違法事件，尤其是地方政府作為土地違法事件主體的一定要采取有力的懲處措施，嚴格實行問責制，加大責任追究的力度。堅決避免為單純追求經濟發展而犧牲土地資源，單純追求政府或領導者個人利益而犧牲農民利益的行為。切斷地方利益與土地出讓金之間的聯系：針對目前開發商囤地的問題，堅決貫徹執行招標掛牌出讓土地使用權，一年不開工收取閑置費，兩年不開工無償收回。在加大土地違法懲處力度的同時，更應該加大執法調研力度，深入基層、深入農村，發現問題要及時從嚴查處；加大政策宣傳力度，公開舉報電話號碼，接受人民群眾監督，切實有效加大對土地違法事件的監督、懲處力度，提高土地違法的成本。

失地農民的利益能不能維護好，不僅影響著內蒙古農村土地使用權的流轉，影響著內蒙古自治區的城市化建設，同時也影響著民主法制、公平正義、安定有序、團結友愛、人與自然和諧相處的和諧社會的實現。因此，在內蒙古城市化進程中，在農村土地使用權流轉中對于失地農民的利益保障有著重要的意義。

(作者單位：內蒙古大學公共管理學院)