新疆農村社會救助體系現狀與問題研究

隨著開發式扶貧的推進，有自我發展能力的貧困人口逐步擺脫了貧困，缺少自我發展能力的人口在貧困人口中的比例相對增加，這部分人口由于病、殘、老、孤等原因，參與生產困難，難以享受開發式扶貧帶來的生產條件改善的利益，甚至沒有獨立生存的能力，這類群眾迫切需要社會救助維持生活。農村社會救助直接面向貧困人口，定期或不定期地提供基本的生活所需，能及時地緩解貧困人口生存危機，針對性強，是體現社會正義，保障公民基本生存權利的重要制度。

一、新疆農村社會救助體系結構

經過多年的發展，目前，新疆農村社會救助體系已形成完整的框架體系。農村救助項目包括定期定量項目和不定期項目兩大類。定期定量項目包括：五保供養、特困戶救助和最低生活保障；不定期的各種臨時項目包括：自然災害生活救助、醫療救助、教育救助、住房救助等等。

(一)五保供養

五保供養是新疆農村實施時間最長的一項社會救助項目。主要針對“三無”人員(指無法定扶養義務人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人)。2005年，新疆農村定期五保供養總計36122戶、50989人，2006年大幅增加到55814戶、113365人。2006年供養人數較多的地區分別是和田、喀什、阿克蘇及伊犁州，四地區占全疆五保戶供養人數的80％。

新疆五保供養分為分散供養與集中供養兩種，2005年全疆農村五保供養中有5839人采用的是集中供養，占總供養人口_的11％，集中供養人口分散在各縣鄉所建的273個敬老院中。農村福利院是對老人、孤兒等“三無”人員進行集中供養的場所。2005年新疆農村福利院總計382個，年末職工人數849人，年末在院人數總計4969人，其中老人4472人、青壯年432人、少年兒童65人。

(二)農村特困戶定期定量救濟制度

2003年初，民政部通過對農村困難群體的調查研究，制定了對生活極度困難，自救能力很差的農村特困戶的救濟辦法。2005年底，新疆農村共有5977戶(不含五保戶)、總計2.2萬人接受了定期救濟。定期救助人數最多的是喀什地區，達3533戶，占全疆定期救助總量的59％。其次是昌吉州和烏魯木齊市。由于各地區工作力度不同，除喀什外，其他貧困地區對特困戶的定期救助制度建設相對乏力。2005年，新疆農村特困戶戶均定期定量年救濟費用為471元。2006年后，隨著農村低保制度實施。特困戶救濟制度逐步為農村最低生活保障制度所替代，農村特困人口有了更穩定的生活救助來源。

(三)農村最低生活保障制度

新疆農村最低生活保障制度起始于1999年，首先在鄯善縣開始試點。2004年1月1日，克拉瑪依市也開始實施了農村居民最低生活保障制度，保障標準為每人每月90元，2006年7月保障標準調整為每人每月102元，目前是新疆各地農村保障水平最高的地區。2006年確定，在經濟條件較好縣市繼續擴大試點，試點縣市擬擴大到14個。2007年7月1日起在全疆所有的縣市推行農村最低生活保障制度。

農村居民最低生活保障待遇分為全額享受和差額享受兩種。根據自治區民政廳統計，2005年全疆農村最低生活保障總支出20萬元，保障戶數1510戶，戶均支出132元。到2006年底，全疆還沒有一個扶貧開發重點縣參加農村最低生活保障制度。主要原因是救助資金籌措困難。各試點縣市農村最低生活保障資金主要來自縣市財政、社會捐助、福彩公益金等，其中地方財政是主要的資金來源，貧困縣縣級財政資金匱乏，在縣級以上財政不參與的情況下，貧困縣建立農村最低生活保障制度存在較大困難。

2007年7月，在中央財政與自治區財政的支持下，新疆啟動農村最低生活保障制度工作，當年底，中央補貼資金6173萬元、自治區補貼資金1億元均已到位。計劃每個貧困農牧民每月補助22.3元，按季度發放，計劃使新疆101個縣市的年人均純收入在700元以下的129萬農村貧困人口都享受到政府的最低生活保障，受保障的人口占新疆農業總人口的10.16％。

(四)農村臨時救助制度

農村各種臨時救助包括基本生活救助和專項救助。專項救助主要包括醫療救助、住房救助、教育救助、司法救助等。基本生活救助一般采取不定期的、多種多樣的扶貧幫困措施，如年節來臨時給予生活補助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。醫療救助制度化起始于2002年，主要針對五保戶與貧困戶的醫療救助。2005年，全疆共計支出2188萬元，資助77一萬人次。2006年進一步增加到10668萬元，資助人數達124萬人，其中資助78萬人參加合作醫療，資助44萬人的大病醫療支出。

教育救助制度是根據《義務教育法》的規定，充分調動政府和社會的力量，對五保戶、特困戶、低保戶等貧困家庭，實行中小學“兩免一補”(免雜費、免書本費、補助寄宿生活費)，高中教育階段實行必要的學習和生活補助。2004年全疆農村教育救助14864人次，支出417萬元。

住房救助也是針對農村貧困家庭的一項救助制度，2004年全疆共為17711戶農村特困家庭修建了住房，間數達44478間，共計支出2299萬元，大部分集中在喀什、和田、克州、阿克蘇、伊犁等五地州，五地州住房救助額占全疆的88％。

(五)農村災害救助制度

新疆氣候惡劣。是個災害頻發的省區。2004年，新疆共計發放自然災害生活救助額，25617.5萬元，2005年增加到33867.9萬元，主要用于災害后的生活救濟、災民安置、住房重建等。其中貧困人口集中的和田、喀什、克州、阿克蘇、伊犁總計支出自然災害生活救助額8035萬元。表現為越貧困地區，災害發生率越大，支出救助資金越高的特點。

二、新疆農村社會救助體系中存在的問題

(一)農村社會救助資金嚴重不足，救助水平低

在目前的社會救助資金來源結構下，農村社會救助資金主要依靠各地方財政。而貧困地區救助任務重，救助面積大，救助資金供給與需求存在巨大的缺口。2005年新疆農村各項救助支出總計22241萬元，平均到農業人口上，人均不足15元。其中喀什、和田農村貧困人口在全疆最多，人均各項救助支出分別為4元和9元。

與其他省區相比，新疆社會救助水平差距較大。除合作醫療資助水平(受中央財政資助)高于全國平均水平，其它各項救助支出均低于全國平均，甚至達不到全國平均水平的一半，如農村最低生活保障救濟費僅及全國平均數的21.83％，農村五保戶最低生活保障救濟費僅及全國平均數的10.84％。

2007年推行的農村最低生活保障制度，根據初步的測算與經費安排，接受救助的人口每月補差額平均為22.3元，年總額為268元/人，仍低于全國2006年322.6元/人的平均水平。

(二)制度不斷調整，制度運行不穩定，存在各種不協調

新疆農村社會救助制度建設總體是在國家政策法規指導下進行的。目前，不論是國家出臺的規范，還是新疆出臺的配套規范，多是以“通知”的形式下發，未能上升到具有法律屬性的“條例”或“辦法”，這種屬性的差異，說明國家對農村社會救助制度建設還未完全進入規范化、強制性發展階段。這種背景下，新疆貧困地區各項社會救助工作很不穩定，多要求各地量力而行，缺少量化指標與目標定位。由于社會救助工作只出不進。只能體現為宏觀的、長效的社會穩定與政治價值，對地方缺少明顯的經濟回報，因此，各地方政府在政策執行中一定程度上動力不足，發展主要受中央政策的驅動。

另外，新疆農村社會救助發放資金與工作維護的資金來源，部分是依靠縣級財政與鄉村積累，最需要提供社會救助的一些農村，往往財政力量最弱，難以保障農村工作的穩定開展，常出現有錢救助，沒錢停止，救助水平與救助穩定較差。新疆貧困地區農村救助制度運行表現出很強的不確定性。

近年，農村社會救助制度規范不斷出新，但在政策銜接與組織協調方面仍有不足。如低保戶與五保戶政策之間存在重復覆蓋與沖突。低保對象，是按年收入標準確定：五保對象依照無法定撫養人，無勞動能力和無生活來源等三個條件界定。兩種標準存在交叉。低保戶的救助水平只是保障最低生活：而五保供養工作條例中要求“五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平。”再如，政策實施中民政部門管醫療救助，衛生部門管農村合作醫療，實際工作中農民同一事項被多頭管理。同樣問題有：勞動部門管城市社會保障。民政部門管農村社會保障，使新時期越來越多的跨城鄉人口無所適從。

(三)各地區農村社會救助體系發展不平衡

大量救助支出由各地財政負擔，而各地社會救助支出并不平衡，越是發達地區，財政實力相對強。救助能力強，但貧困人口少。救助任務相對輕。而貧困人口集中地區卻在拮據財力下承擔沉重的救助責任。雖然自治區在資金投放上對貧困地區有傾斜，但相對這些地區的救助需求，資金供給缺口仍然巨大。如喀什、和田地區集中了新疆65％的貧困人口。但救助投入比例卻不能與之相稱，農村及其他社會救濟五地州投入比例僅占全疆的36.17％，自然災害生活救助也僅占23.73％，農村醫療救助占69.02％，均與貧困人口比例極不相稱。

(四)投入結構上是以傳統的救急救災為主的救助結構

從民政經費支出結構角度分析，新疆農村社會救助體系中，自然災害生活救助支出占據了50％以上的支出。2005年新疆自然災害生活救助占農村民政費用的比例達到76％，2006年占55％，說明過去新疆農村社會救助體系是應急式的、臨時性的、以事后管理為主的救助體系。2007年，隨著農村最低生活保障投入的增加，以救災為主的救助模式有望被逐步打破。

(作者單位：新疆農業大學經濟與管理學院)