我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體系設(shè)置的探討

截至目前，國務(wù)院國資委共發(fā)布了19個(gè)規(guī)章和82件規(guī)范性文件，各地國資委共制訂了1600多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件。我國1093戶省級(jí)國資委所出資企業(yè)中，已設(shè)立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的企業(yè)有665戶，已實(shí)行總法律顧問制度的企業(yè)有226戶。在155戶中央企業(yè)中，已設(shè)立企業(yè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的有147戶，其中53戶中央大型企業(yè)已實(shí)行總法律顧問制度的有47戶。但是，目前，我國國有資產(chǎn)法尚未出臺(tái)，而且關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的設(shè)置尚有很大爭議。

一、我國國有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)踐的進(jìn)程與啟示

關(guān)于我國國有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)踐的進(jìn)程，有“六階段”論和“四階段”論。前者認(rèn)為：第一階段(1956—1978年)，中共十一屆三中全會(huì)以前的改革探索。第二階段(1979—1984年)，以放權(quán)讓利為標(biāo)志的改革階段。第三階段(1984—1988年)，兩權(quán)分離、政企分開，實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制的改革。第四階段(1988—1993年)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，全面試點(diǎn)改革階段。第五階段(1993—2002年)，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，第六階段(2002年11月以后)，監(jiān)管體制全面創(chuàng)新，完善現(xiàn)代企業(yè)制度階段。后者認(rèn)為：第一階段(1979—1984年)，全面改進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐。第二階段(1985—1992年)，有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐。第三階段(1993—2003年)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)踐。第四階段(2003年以后)，十六大確立的新國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的實(shí)踐。對(duì)于每一個(gè)階段的實(shí)踐內(nèi)容我們?cè)诖瞬辉儋樖觥Ｍㄟ^對(duì)實(shí)踐進(jìn)程的分析筆者發(fā)現(xiàn)：1、國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善是一個(gè)非常龐大的工程，涉及到的方方面面內(nèi)容過多，各個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐效果并不明顯，國有資產(chǎn)保值增值的壓力很大，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，新的問題層出不窮，整個(gè)過程仍處于探索階段。2、一個(gè)好的制度，如果執(zhí)行不力，同樣難以達(dá)到制定制度的目的。國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐效果不明顯與執(zhí)行不力有關(guān)。3、國有資產(chǎn)監(jiān)管的目的是為了國有資產(chǎn)更好地運(yùn)營。國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵在于國有資產(chǎn)的營運(yùn)。不能單純地重視國有資產(chǎn)監(jiān)管的建設(shè)而忽視國有資產(chǎn)整體經(jīng)營能力和競爭能力的培養(yǎng)。4、由于目前我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系尚不完善，各項(xiàng)配套制度和法規(guī)體系尚不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的建設(shè)自然是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過程。

二、西方國有資產(chǎn)監(jiān)管的發(fā)展歷程

世界各國均有一定數(shù)量的國有資產(chǎn)和國有企業(yè)，如何加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，是各國普遍關(guān)注和堅(jiān)持探索的重要問題。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律是不受國別限制的，西方發(fā)達(dá)國家在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的很多經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的。盡管不同國家由于政治經(jīng)濟(jì)體制不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異、歷史文化背景和法律制度有別，在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面呈現(xiàn)出各自的特色，但強(qiáng)化法律在國有資產(chǎn)監(jiān)管中的作用，實(shí)行國有資產(chǎn)監(jiān)管的法治化，卻是許多國家的基本做法。縱觀一些國家國有資產(chǎn)法律監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，以下五個(gè)方面的特征比較明顯，一是完善的法律體系是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的前提：二是健全的管理體制是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的基礎(chǔ)：三是清晰穩(wěn)定的國家所有權(quán)政策是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的核心：四是完備的監(jiān)督機(jī)制是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的保障，總體來看，許多國家非常重視議會(huì)的監(jiān)督和審汁部門的監(jiān)督機(jī)制：五是實(shí)行多元治理是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的重要舉措。

三、監(jiān)管體系初步建立，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位不夠明確，運(yùn)行尚不夠規(guī)范

一是國有資產(chǎn)的三級(jí)監(jiān)管體系(中央、省和地市)已基本建立起來了，但是有些地市國有企業(yè)已經(jīng)寥寥無幾，組建國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)無從運(yùn)作：而有些縣區(qū)國有資產(chǎn)規(guī)模龐大卻無權(quán)組建國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成監(jiān)管的“真空”。

二是國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營的“三層架構(gòu)”(即監(jiān)管層、營運(yùn)層、經(jīng)營層)或“二層架構(gòu)”(有的將營運(yùn)層劃入經(jīng)營層)，都沒有真正建立起來，尤其是中間層“缺位”即營運(yùn)主體缺位比較突出。按國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的總體設(shè)計(jì)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要在企業(yè)集團(tuán)基礎(chǔ)上建立中間層次來具體運(yùn)營企業(yè)資產(chǎn)，包括授權(quán)經(jīng)營模式、投資公司模式和資產(chǎn)經(jīng)營公司模式。現(xiàn)在由于中間層次的建立相對(duì)滯后，使國有資產(chǎn)經(jīng)營缺少真正的運(yùn)營主體。現(xiàn)有的集團(tuán)公司多是以行政隸屬關(guān)系而不是資本紐帶關(guān)系建立起來的，其子公司間業(yè)務(wù)沒有梳理，研究、開發(fā)和營銷機(jī)構(gòu)沒有融合，母公司只是簡單的管理層，不僅增加了管理層次和管理費(fèi)用，而且也很難避免對(duì)下屬企業(yè)的過度干預(yù)。

三是國有資產(chǎn)監(jiān)管體系沒有理順。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何正確定位是一個(gè)重大的問題，理論界要求國資委監(jiān)督和管理分離的呼聲越來越高，最終確立監(jiān)管體制仍是一個(gè)難題。國有資產(chǎn)既存在出資人意義上的監(jiān)管，又包括法律意義上的監(jiān)管。出資人意義上的監(jiān)管主要體現(xiàn)為以國資委為代表，專門行使出資人職責(zé)，具有唯一性。而法律意義上的監(jiān)管，源于國有資產(chǎn)國家所有，由政府部門有限行使職能，包括市場(chǎng)監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管、投資和規(guī)劃管理等，涉及到發(fā)改委、財(cái)政、稅收、工商、國土資源、審計(jì)等部門。黃勇(2007)認(rèn)為，一方面，目前大量經(jīng)營性國有資產(chǎn)仍分散在各個(gè)部門管理，沒有納入到集中統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，一些政府公共管理部門仍在行使出資人的部分職責(zé)。另一方面，國資委作為出資人機(jī)構(gòu)的一些職能沒能真正落實(shí)。

四、對(duì)策與建議

關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系設(shè)置，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，1、在全國人大內(nèi)設(shè)立一個(gè)類似于預(yù)算委員會(huì)的專門委員會(huì)，稱為國有資產(chǎn)委員會(huì)(以下稱為“全國人大國資委”)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管和所有權(quán)行使的法律、規(guī)則起草，以及相應(yīng)的守法、合規(guī)的檢查工作，行使國有資產(chǎn)“處置權(quán)”，決定利潤的分配與使用。2、全國人大委托一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來執(zhí)行國有資產(chǎn)的法律和規(guī)則，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)可稱之為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下稱為“國資監(jiān)管委”)。該委員會(huì)是全國人大派出的事業(yè)性單位，由全國人大國資委負(fù)責(zé)監(jiān)督，由國務(wù)院代管，作為國有資產(chǎn)出資人代表，實(shí)施國有資產(chǎn)所有權(quán)管理。國資監(jiān)管委作為一個(gè)事業(yè)性機(jī)構(gòu)，不具有行政權(quán)力，即它行使國有資產(chǎn)所有權(quán)不能依靠行政權(quán)力。為了徹底割斷行政權(quán)力對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)(即經(jīng)營性國有資產(chǎn))市場(chǎng)運(yùn)作的滲透，還必須規(guī)定國資監(jiān)管委不具有直接經(jīng)營國有資產(chǎn)的權(quán)利。實(shí)際上，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不直接經(jīng)營國有資產(chǎn)是國際通行的做法。3、國資監(jiān)管委將部分股東權(quán)利授予國有資產(chǎn)經(jīng)營公司(以下簡稱“國資公司”)，由國資公司完全按照商法和市場(chǎng)原則來經(jīng)營國有資產(chǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，授予國資公司的權(quán)力不是所有權(quán)，而是投資、融資權(quán)、一定的資產(chǎn)處置權(quán)和資產(chǎn)收益使用權(quán)、選擇管理者權(quán)(主要是向國資公司的全資和控股子公司通過委派董事控制其董事會(huì)，對(duì)于參股企業(yè)則僅僅是派出董事)。4、在國資監(jiān)管委授權(quán)的基礎(chǔ)上，國資公司與國有資產(chǎn)實(shí)體占用企業(yè)之間則完全按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，形成國有資產(chǎn)所有權(quán)行使的第四層委托一代理關(guān)系。這種觀點(diǎn)實(shí)際上將現(xiàn)在的國資委一分為二：國資委和國資監(jiān)管委，相應(yīng)規(guī)則的制定、監(jiān)督和所有權(quán)管理兩者清楚地分開。同時(shí)將國資委的地位提高到政府之上，可以徹底改變受政府干預(yù)和指使的狀況，更能有效發(fā)揮其監(jiān)管作用。

第二種觀點(diǎn)(李曙光，2007)建議：建立委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人和司法人五種角色，即由全國人大和各級(jí)人大以及政府作為委托人：由幾個(gè)國資委(經(jīng)營性資產(chǎn)國資委、金融國資委、資源性資產(chǎn)國資委、行政事業(yè)資產(chǎn)國資委等)作為出資人：由國有控股公司作為經(jīng)營人：由獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)出任監(jiān)管人：由司法部門履行司法管轄職能和司法救濟(jì)的程序。處理好這五種角色的關(guān)系，五種職能相分離，就可以有效地避免國有資產(chǎn)流失，并實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的股東權(quán)益最大化。國資委的職責(zé)重點(diǎn)就是出資人，純粹的出資人，干凈的出資人，不履行其他職責(zé)，不履行監(jiān)督的職責(zé)，不履行做婆婆的職責(zé)，不履行制定法規(guī)的職責(zé)。它所實(shí)施的監(jiān)督也只是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分。只負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值，負(fù)責(zé)股東權(quán)益的最大化。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)出資人代表是“純粹的股東”，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了將國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理。我們認(rèn)為人大作為終極委托人最為恰當(dāng)，不應(yīng)包括政府。

來自國資法起草專家的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該建立一個(gè)i層次的監(jiān)管體系：首先是委托人層次，由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)作為全民的代表充當(dāng)國資管理的委托人，在全國人大設(shè)立國有資產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)國資的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等重大決策；第二層次是經(jīng)營者層次，有一個(gè)或數(shù)個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會(huì)負(fù)責(zé)國資的經(jīng)營，其下設(shè)有具體的經(jīng)營機(jī)構(gòu)：第三個(gè)層次則是監(jiān)管者層次，由一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全部國資的監(jiān)管，可以讓監(jiān)察部來承擔(dān)。

針對(duì)上述國資法起草專家的觀點(diǎn)，有的學(xué)者指出，現(xiàn)在的監(jiān)察部可能擔(dān)負(fù)不起這一職責(zé)來。原因在于，現(xiàn)有的對(duì)政府各部門及其領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察已經(jīng)夠監(jiān)察部忙活了，再去監(jiān)察龐大的國有資產(chǎn)，監(jiān)察部極可能分身無術(shù)。另外，對(duì)國企和國資的監(jiān)督涉及到復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)，比如，對(duì)欺詐性交易、MB0中的不公平定價(jià)交易等引發(fā)的國資流失問題的監(jiān)管，需要有相關(guān)的知識(shí)背景和人才，監(jiān)察部也缺乏這方面的人才。于是有人建議把現(xiàn)在的國資委改造成一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，類似銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，可以叫國監(jiān)會(huì)，專門監(jiān)督國資，它既懂行又有經(jīng)驗(yàn)。至于第二層次的國資經(jīng)營部門，可以按照金融性國資、非金融性國資和行政性國資三塊，成立三個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會(huì)，作為控股公司，負(fù)責(zé)具體經(jīng)營。國監(jiān)會(huì)和國資經(jīng)營委員會(huì)直接對(duì)全國人大負(fù)責(zé)。

綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為有幾點(diǎn)是較為明確的：一是監(jiān)管體制中的出資人必須是純粹的出資人，他只能履行作為所有者的權(quán)利和職責(zé)，不能享有代表國家同時(shí)履行與國有資產(chǎn)管理相關(guān)的公共職能，也不能同時(shí)享有規(guī)則制定和監(jiān)督的職能。二是國有資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位必須高于或至少不低于國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和國有資產(chǎn)出資人的地位。否則，監(jiān)督只能流于形式，不可能發(fā)揮作用。三是國有資產(chǎn)的監(jiān)督應(yīng)該是有效的多元監(jiān)督。比如企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、企業(yè)外部監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等等。

(作者單位：安陽工學(xué)院)