閔行先行

上海市閔行區率先把“政府錢包”亮給百姓看。專家稱：閔行區的此次改革囊括了預算編制、預算審查和預算執行總監督的全過程，這樣的系統性預算改革在中國尚無先例。

亮開“政府錢包”

2008年初，上海市閔行區一次人民代表大會上，闌行區全體人大代表的桌子上都擺放了一份特殊的材料——一份長達300多頁共10000多個專項的公共財政明細預算“賬本”。有代表表示：之前從未見過如此明細的政府支出賬單——從政府的辦公經費，到人員的工資、獎金，再到一個會議布置物品，茶水的費用，都做到了“有據可查”。

閔行區的公共預算改革一直在穩步推進，并且得到一片贊譽。通過公共預算的改革，使全區的財政支出更加公開透明、科學合理，真正做到了“把政府錢包亮給百姓看”。

為了進一步完善這項改革，最近，由財政部財政科學研究所，閔行區政府聯合舉辦的“公共預算改革——預算編制和績效評估國際研討會”在閔行區召開。《新理財》獲悉，閔行區率先推行的以結果為導向的區預算編制模式改革，是此次會議的重點內容。

此前，由于地方政府的支出一直處于“保密、謹慎”階段，所以此次閔行區作為公共預算改革的試點，在媒體和各省市財政官員中間引起了波瀾。

就預算改革而言，中國已有的地方預算改革往往側重于個別環節：或在預算審查環節，或在預算績效評估環節，而閔行區的此次改革囊括了預算編制、預算審查和預算執行監督的全過程，這樣的系統性預算改革應該說在中國尚無先例。

據一位參與此次改革方案設計的財科所研究員透露：這次改革的主要目標是，在政府收支分類改革的基礎上，改進和細化向人大提供的預算報表，提高預算信息的可理解性、有用性和透明度。

就具體內容來看，他們遵循現階段人民代表大會和公眾對政府預算審查監督的需要，分為三個層次提供不同詳細程度的預算信息。

首先，向上海人大財經委員會提供預算報表，并且在原有基礎上增加兩張詳細報表。比如，按功能(細化到項)、經濟分類(細化到類)、資金來源分類的支出表，包括基本支出和項目支出總額，以便人大財經委員會在審查時可以直接查到政府資金分配領域及資金用途。另外，按功能和部門、單位、經濟用途和資金來源分類的項目支出表，以便于按部門進行項目審查與管理。

其次，向人民代表大會提供，保留原有的預算安排分析表，以及將原來的支出安排表按功能分類細化到款級，并有與上年比較情況。

最后，向公眾提供。編寫一份年度預算情況簡介，圖文并茂，短小簡潔，通俗易懂。主要有閔行區當年財政收支形勢，政府主要工作目標和相關財政政策簡介，并附有預算收支變動趨勢、主要收入來源和主要支出構成的圖解。在人大批準通過預算草案后，通過政府網站、和紙質彩頁文本的形式分發給公眾，宣傳財政工作，提高預算透明度。

除了以上實施細則以外，在具體實施改革方面，選擇至少2個區級單位和一個鎮作為08年預算編制、人大審查和公眾參與及事后監督的重點改革試點。

另外，正在參與此項工作的專家表示：8月初，閔行區的相關領導和參與改革的相關專家還將齊聚北京進行研討，為上一階段做總結工作，并探討完善下一步的實施細則。

閔行改革捷足先登

記者查閱資料發現，上海市的區縣中閔行區具有相當雄厚的財力。從2007年政府工作報告中獲悉，該年度閔行區實現財政總收入272.2億元，其中區級財政收入85.7億元。

溯源財政方面的一系列改革，閔行區都可謂捷足先登。“很多改革在我區完成時，其他地區才剛剛開始試驗”。閔行區財政局局長季佩坤語氣很肯定，顯然，往昔的一攬子改革都有卓越成效。

2003年閔行區財政改革開始逐漸顯露端倪。2003年閔行區規范了機關事業單位的銀行賬戶，這項改革也清理了各個部門的私設賬戶，并且只許有收、支兩個賬戶，收入賬戶只進不出，支出賬戶只出不進；有了2003年的鋪墊，2004年綜合預算也就順水推舟隨之而出，即預算內、預算外資金統一編制預算。而預算外資金包括很多行政事業單位的收費和罰沒收入只能進入收入賬戶，每個月自動劃轉到區財政專戶，各個單位無法自由支配。這些改革都為以結果為導向的新預算編制模式，打下了夯實的基礎。

另外，一項重要改革在2004年年底已完成，即規范公務員的個人工資，清理各類補貼津貼。這項名副其實的工資改革使得閔行區內的相同崗位、相同級別的官員收入一樣。季佩坤說：“這樣一來，一方面單位小金庫沒了；另一方面以前因崗位不同造成工資收入有差別，干部調動的阻力也沒了。”

據某媒體報道，這一系列改革的主要推動者是閔行區委書記孫潮，這名學者型官員，曾經是華東政法大學的教授。在1998年踏入仕途后一路升遷，于2006年7月成為上海市閔行區委書記。2007年7月，正在進行相關課題研究的中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍，想為這一課題找到合適的實施者，就和孫潮商量，兩人不謀而合。于是將一整套預算改革的試驗落戶上海閔行區，而具體更技術性的改革設計則交由財政部財政科學研究所負責。此后，改革才得以迅速推進。

業內專家坦言，改革的設想源自公共財政的理念，在形式上表現為人大對政府預算的審查監督，在內容上體現為財政資金的合理支出。

“不錯的開始”

新財政預算的模式，簡單的說，就是政府首先要確定產出目標。根據目標明確要達到的結果，在有明確結果的基礎上推算出所需的資金投入，也就是倒推出一個具體的財政預算。第二年的績效評估。將對此數目的準確程度給予研判。也就說預算管理的重點不再是單一地考核單位花費多少，更重要的是考核預算單位為何花費這么多。在衡量預算編制質量和預算執行情況時，不僅要看是否超支，更要看是否達到預期的結果目標。

《新理財》記者致電閔行區財政局預算科，一位不愿透露姓名的負責人告訴記者，在他看來，新的模式對于預算工作來說，優先突出的特點就是打破了基數的概念。他說，原來的財政預算是按照去年各部門的支出數目為基數，在此水平上略微增加。

而新的預算模式施行后，比原來的預算模式精細、合理了很多。他舉例說：像閔行食品藥品監督局制定的“食品中毒發生率控制在某一范圍”這一指標確立后，將根據“重點食品抽驗合格率”、“對重點企業實時監控率”和“市民食品安全知識知曉率”等3個小指標的所需投入經費，來確定這一項目的整體財政預算。

閔行區公共預算改革的另一個重要環節就是區人大預算審查改革。按照慣例，人大代表一般在每年的兩會后期才能拿到政府的預算報告，且只有兩天審議時間。以前的報告只有幾頁薄紙，如今變成了幾百頁，就算瀏覽，兩天時間遠不夠，更別說充分審議了。再加上，預算報告具有較強的專業性，許多代表平時并沒有接觸財政工作，對詳盡預算的審議效果自然會打折扣。由此可見，讓人大代表看得懂預算報告，是推動財政預算改革的前提。

于是，今年初召開的閔行區人民代表大會上，閔行區政府第一次將區里的公共財政明細預算“賬本”亮給人大代表和政協委員，讓他們一目了然，并通過他們向選取所在選民公開。

作為國內預算改革的先行者，閔行區在中國的支出改革中扮演了相當重要的角色。業內專家稱，閔行區的改革重在推動制度建設。那么，閔行區此次改革試水是不是意味著中國的支出改革正在悄無聲息地邁進7我們拭目以待。