跳出財政看財政

劉小燕給人的第一感覺，像一位教書育人的女教師，衣著樸素，神態平和。采訪中，一位思維敏捷、作風干練、極具開拓精神的財政廳長躍然而出，令人矚目：她不僅僅是一位國內為數不多的女性財政廳長，她還是一位精通金融市場和資本運作的理財專家。

她說，搞財政工作就是要跳出財政看財政，回到財政再去理財，這樣會看得更寬一些，站得更高一些，管理才會更科學、更精細。

在實踐中思考

《新理財》：您作為國內為數不多的財政廳女廳長，親身經歷了財政改革30 年的發展和變化，對此，您有怎樣的感受？

劉小燕：我覺得財政體制改革最成功的是分稅制財政體制改革。這是一次稅制和財政體制同步進行的改革，讓中央財政的宏觀調控能力、綜合實力增強了。在以后的幾年，尤其是從“十五”開始，財政的公共性得到突出體現，很多民生建設也是在這個時期大踏步地開展起來，更統一了有些雜亂的地方財政體制。

從陜西財政來說，可以說從非常困難逐步走向緩解。我們1994 年的收入基數是62.9 億元，去年我們達到893億多元，財政收入已經連續跨了很多臺階，收入規模大幅度增加，穩定的收入機制在逐步建立。支出的規模也大幅度增加，我們去年支出是1054 億元，這是一個不小的數字，而且財政整體上從過去發不出工資，到現在保證正常運轉已經沒有問題（當然，我們縣鄉津補貼發放，一是水平比較低；二是資金困難），這完全歸功于分稅制財政體制的改革。

《新理財》：據我們了解，在財政體制改革執行的過程當中，也有一些不盡如人意的地方，您是如何看的？

劉小燕：可以肯定地說，咱們的財政體制改革是成功的。分稅制體制改革使政府間財政分配關系相對規范化，特別是為解決地區間存在差異且差距不斷擴大的趨勢。國家實行了轉移支付制度，強調公共服務均等化，以保證各地區基本公共服務提供能力的大體一致。這對中西部地區確確實實起到了很大的作用，縮小了或者說是減緩了中西部地區在公共服務方面和發達地區差距擴大的趨勢。同時，我們也非常注重省對下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力差距。

當然，總體上感覺中央轉移支付的力度還應該加大，確保從根本上縮小全國地區間差距，畢竟我們的縣鄉剛剛擺脫基本工資發放難問題，財政保障能力與東部、中部地區相比還有很大的差距。比如我省安康市的漢濱區，這是市委、市政府所在地，公務員一個月津補貼也就400 元，并且越到山區越是困難。我們覺得在這方面，中央應該充分考慮中西部地區的實際情況，加大對中西部地區的支持力度。

《新理財》：作為一名地方最高財政主官，以及您對地方經濟發展的了解，在您看來，我們過去的改革和今后的改革，面臨哪些必須解決的問題？

劉小燕：我覺得在這些方面有許多可以探討的問題。比如說，稅收與稅源背離的問題。西部大開發以來，我省陜北地區能源開發規模不斷擴大，由此帶動全省經濟較快發展。但是，經濟的較快發展，并沒有使陜西特別是陜北地區得到應有的稅收收入。原因主要是：首先，現行稅制造成稅收橫向背離，主要由總分機構和跨區經營引起，當企業注冊地和生產、經營地不一致時，稅收就會由生產、經營地向注冊地轉移，造成稅收與稅源背離，這又主要體現在企業所得稅、營業稅、城建稅及教育費附加等稅種上。我們有一個測算，2001 年至2005 年陜西向外省凈轉移126 億元。比如說，我省靖邊縣的天然氣，生產后賣到北京和寧夏等地，在我們這里只體現了一個資源稅，其它的稅收都繳到輸入地了。當然今年財政部、國家稅務總局出臺的總分支機構所得稅繳納新辦法，使這一問題在一定程度上得到了解決。

第二，是西部大開發稅收優惠政策需調整。西部大開發的減免政策，最實惠的就是所得稅，但是所得稅是有所得才能有所減免，沒有所得是不能減免的，可是得到實惠最多的卻是中石油、神華這些中央壟斷企業，一年要減稅一百多億元，我們的地方企業享受力度并不大。

第三，是資源產品非市場定價造成稅收背離。陜西原煤、原油、天然氣等資源產品在全國占有重要地位，但至今價格仍未實行完全的市場定價，造成了陜西與原煤、天然氣有關的稅基流失，進而減少了稅收收入。可是污染治理都由我們在承擔，需要很大的支出。煤在陜西的資源稅稅率以前是每噸0.5 元，經過我們多次做工作才提到每噸3.2 元，但和現在的煤價沒法比，沒有完全體現出資源稅的調節功能。我們一直提議改從量計征為從價計征，可現在宏觀經濟形勢又趨緊，國家是否進行資源稅改革，不確定性在加大。另外，資源可持續發展補償機制亟需建立。

在思考中創新

《新理財》：我們在來陜西之前，就聽說您提出了一個稱作“1234567”的財政工作新思路，您能給我們介紹一下嗎？

劉小燕：今年，我們確定了20 個調研題目，對財政存在的問題進行了梳理分析，同時結合當前國際國內的經濟形勢，理出了今后財政發展的思路。概括起來就是：以科學發展觀為統領，以提高財政運行質量為主線，以深化財政體制機制改革為動力，圍繞“一個目標”，做好“兩篇文章”，突出“三個重點”，強化“四個意識”，推進“五個轉變”，深化“六項改革”，實現“七個突破”。

“一個目標”就是促進科學發展、做大財政蛋糕、提高公共財政的保障能力。這也是公共財政的要求。

“兩篇文章”就是做好收入和支出兩篇文章。從收入上講就是要建立穩定的收入增長機制，從支出上講就是如何把錢花好、花出效益來。

“三個重點”就是促進經濟發展、支持改善民生和財政管理的科學化、精細化。

“四個意識”就是大局意識、責任意識、服務意識、法治意識，作為財政人就該有這些意識。財政如果不圍繞省委、省政府的工作大局，沒有服務意識，沒有依法行政、依法理財的意識，財政工作就不可能做好。

“五個轉變”就是要從“小財政”向“大財政”轉變、“消極安排型”向“積極發展型”財政轉變、“被動落實型”向“主動服務型”財政轉變、“按部就班型”向“改革創新型”財政轉變、“資金監管型”向“服務與監管并重型”財政轉變。簡而言之，就是從過去單純收收支支的出納式的財政，向綜合型、管理型財政轉變。財政要思考如何把錢花好、用在刀刃上，花出效益來，該支持的要主動支持，把粉擦在臉上，不能跟在人家后面，等別人點菜了，盲目買單。咱們主動介入，錢掏了，掏得痛快，掏得值得，要從守口把關跳出來，算活賬、算發展賬、算政治賬。

“六項改革”就是深化部門預算、國庫集中支付制度、非稅收入、行政事業單位國有資產管理、政府采購制度和收入分配制度六項改革。

還有“七個突破”，我后面再介紹。

《新理財》：對于中央提出的很多財政支出方面的改革，這些年全國各地都在實施，您在這方面有什么看法？

劉小燕：總體講，這些年在支出改革上做了一些探索，取得了一定的成效，但是按照科學化、精細化的管理要求，還有很多東西值得深入研究。比如說部門預算，必須建立在科學、詳實的資料基礎上，你才能保證準確性、真實性。但部門預算的大前提是財力要充足。目前，縣鄉還相當困難，根本沒有條件搞，部門預算也就無力推進，如果搞了也是一個很不完善的部門預算或形式上的部門預算，不是真正意義上的“一個部門一本預算”。

在支出管理的體制上交叉太多，既然要分灶吃飯，那就要事權和財力對等。比如工商、稅務、質檢、藥檢、社保、監獄系統等，國家要求實行省級管理，這樣省上管得著卻看不見，下邊看得見卻管不著。包括國地稅分開以后，稅收成本也大大的增加了。人財物都是省上管，但縣市要組織本級收入，年初把任務下了，如果再追加，基層政府與稅務部門對接就有困難，要博弈，要分成，實際上形成了管理上的漏洞，造成了體外循環。

還有，縣級政府承擔的是無限的責任，手頭卻是有限的財力，難以充分履行公共財政的職能。造成目前縣鄉財政困難的原因，有多種因素，財政體制、管理機制和責任的劃分上存在問題，一直沒有得到很好的解決。所以貫徹落實科學發展觀，我們一定要有科學的態度，以前做的現在通過實踐感覺不符合科學發展觀要求的，要不斷改革創新。

對“三農”問題，黨中央、國務院高度重視，不斷加大財政投入力度，取得了明顯成效。但農民相對來說還是困難。現在國家財政沒少拿錢，其實給農民的糧補，趕不上生產資料漲價，不如讓糧食、農副產品按市場規律來調節，該漲價的時候就漲，要讓農民通過價格變化享受到從事農業種植、養殖的好處，農民收入增加了，廣大農村市場的消費也就活躍起來了。同時，把對農民種糧等的補貼用于加大對城市弱勢群體的擴面、提標，城市弱勢群體的收入增加了，整個內需也就擴大了，“三駕馬車”的作用就發揮出來了。

《新理財》：您曾經在省政府金融辦主持過一段時間的工作，一定對資本市場非常熟悉了，現在又回到財政廳主持工作，是否會對您今后的工作產生一些影響？

劉小燕：財政工作就是要跳出財政看財政，回到財政再去理財。我在金融辦的時候，深切地感到，把財政資金和金融資金結合起來，把死錢變活，然后發揮它的作用非常重要。這一理念也體現在我們財政工作“1234567”思路的“7”之中，具體來說，就是要“實現七個突破”：

第一，在財政資金與金融資金有效結合上有突破。就是要把財政資金和資本市場、金融資金結合，發揮四兩撥千斤的作用。在支持項目上，圍繞省委、省政府扶持的主導產業，讓財政資金跟著信貸資金走，信貸資金跟著項目走，使財政資金起到一個撬動作用，帶動更多的資本進來。同時，也可以改變把財政資金當成是“唐僧肉”去爭的現狀。

第二，在整合財政資金方面有突破。這是財政支出管理的難點，也是必須突破的。拿農村修路來說，交通、扶貧、農業都有投入，錢撒了胡椒面。甚至有些地方一個項目多頭要錢，要了多少錢誰也不清楚。上面千條線，下面一根針，很多政策的落實都集中在下面，這就要求中央在制定政策時，應靈活一些，允許下面結合實際，將中央專項資金整合使用，統籌安排。我們省上開展的民生八大工程就是通過項目整合資金，集中財力打殲滅戰。

第三，在促進縣域經濟發展方面有突破。縣域經濟發展滯后是縣鄉財政困難的根本原因。因此，我們在這一方面必須有新的突破，突出支持農業產業化、工業化、城鎮化。同時，擴大省直管縣的范圍，建立最低財力保障機制，加大各類轉移支付，促進縣域經濟發展，從根本上緩解財政困難。

第四，在支持以民生為重點的各項社會事業發展方面有突破。在支持民生方面，明年主要是擴面、提標。在增加職工收入方面，加快二步津補貼實施，推進事業單位績效工資改革。同時，不斷加大對教育、衛生、科技、文化等方面的投入。

第五，在創新財政體制機制方面有突破。財政沒有創新，路就會越走越窄。如近年來，隨著轉移支付力度的加大，初步緩解了基層財政的困難，但同時，也助長了一些市縣“等、靠、要”思想。為此，我們著手研究財政轉移支付機制的創新，將把省財政對市縣的轉移支付與各市縣經濟增長、重大項目建設、招商引資、銀行信貸投放以及節能減排等掛鉤，變補困難為激勵發展。還有，針對個別貧困縣實際脫貧，但不愿摘掉貧困帽子的問題，我們準備改變過去的補助辦法，建立合理的獎懲機制，變補窮為鼓勵摘帽，將資金主要用于支持摘帽縣的發展，從機制上鼓勵貧困縣盡快脫貧，主動甩掉貧困帽，使財政資金在使用導向上更加的科學合理。

第六，在強化財政資金監管方面有突破。目前財政監督的力度還是不夠，關鍵是事后監督多，事前和事中監督很少。我們今年班子成員調整分工，讓紀檢組長管監督局，監察工作能發現漏洞在哪里，廉政建設要從哪里入手，人和事都能統一起來，建立一種事前、事中、事后的全方位的監管體制。

第七，在加強干部隊伍建設方面有突破。按照科學的人才選用機制，非常重要的一方面是要解決好推薦票和干部工作實績的關系，我們考慮把平常的工作打分、年終考核和干部使用結合起來，每完成一項工作都有記錄，用記錄說話，使那些愛崗敬業、吃苦耐勞、有點子、有思路的人能得到重用。

在創新中實踐

《新理財》：您剛才說將財政資金和金融資本市場結合，把沉淀的財政資金變成活錢，在這方面您有怎樣的思考？

劉小燕：在支持中小企業發展上，我們把過去直接補項目，變成按貸款額對金融機構補貼和按擔保額對擔保機構補貼，并視金融機構支持地方經濟發展的力度給予獎勵，對支持我省經濟發展力度大的金融機構在財政存款上給予傾斜。同時，對上市企業給予獎勵扶持，鼓勵企業通過資本市場籌集資金加快發展，使財政資金與資本市場得到緊密結合，讓財政資金的杠桿作用得到有效發揮。

又如，實行醫療改革以后，得了大病，職工要按一定的比例負擔，對一般家庭來說難以承擔。我們就和商業保險聯合，醫保不能負擔的你來保，多一道職工醫療的保險系數，國家報不了的這一塊通過商業保險來解決。再如，1997年我分管國庫，負責外債這一塊，搞了一點小運作。當時外債報來的錢是美元，給項目撥的時候要兌換成人民幣，到年底還必須還美元，這一反一正就要損失幾分錢。當時大庫的錢是人民幣，是沒有利息的，拿出去存款又違規，而美元2 年期的利息是4.8%，我們通過競爭談判，誰家的利息高我就到誰家存，來一筆我就定期把它存起來，這邊大庫先給項目墊上現金，兩年下來就賺了1000 萬美元。我們也曾在符合規則要求的前提下，通過庫款運作賺取過4.8 億的利息。此外，如何用好、管好沉淀的財政資金，風險、難度還是比較大，還需要不斷地探索和創新。

《新理財》：對于目前的國際國內經濟形勢，國家采取了一系列的宏觀調控措施，對此，您有什么看法？

劉小燕：為應對國際金融危機對我國經濟帶來的不利影響，黨中央、國務院決定實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺了一系列有力的促進經濟發展的政策措施。從政策效果和導向看，我個人認為，一是財政的1.18 萬億元要努力帶動社會資金，達到預期的目標，這樣政策效應才能充分體現；二是中西部地區對外依存度低，受到的影響相對滯后一些，如果中央出臺的政策能向中西部地區傾斜一些，保住中西部地區的經濟發展勢頭，對沿海發達地區的經濟發展無疑是有利的，也會對全國保增長目標的實現起到一定的支撐作用。從我省講，我們也研究提出了一系列措施，積極與有關部門協調，力圖形成協同效應，增強政策實施效果，共同應對今后的困難。

“把財政資金和金融資金結合起來，把死錢變活，然后發揮它的作用非常重要。”