公共財(cái)政的再認(rèn)識(shí)

財(cái)政工作和政府理財(cái)是在特定財(cái)政制度下展開的，而特定的財(cái)政制度則是在財(cái)政工作和政府理財(cái)中得到具體的落實(shí)與體現(xiàn)，而最終所要確立的，當(dāng)然是與公共財(cái)政制度相適應(yīng)的財(cái)政工作和政府理財(cái)模式。

財(cái)政公共化改革目標(biāo)明確之后，卻仍然有著許多深層次的問題沒弄清楚，其中最為重要的就是“什么是公共財(cái)政”的問題。它使得公共財(cái)政改革目標(biāo)，在抽象上是明確的，但在具體上卻是模糊的，從而財(cái)政公共化改革不能不處于“摸”的狀態(tài)中。它意味著財(cái)政改革的的核心問題還沒有得到很好的解決，也就難以具體探討財(cái)政工作與政府理財(cái)模式問題，從而產(chǎn)生了財(cái)政改革最終“立什么”及“如何立”等基本問題。

什么是公共財(cái)政

因此，我們首先必須解決的問題是“什么是公共財(cái)政”，因?yàn)閷?duì)這一問題的回答，直接決定了人們將以怎樣的理念和思路，去構(gòu)建具體的公共財(cái)政制度；然后遵循這些理念和思路并在制度的約束下，去開展財(cái)政工作和形成政府理財(cái)模式。

然而，在“什么是公共財(cái)政”問題上，政府最高層并沒有給出明確的答案，因而在理論界的認(rèn)識(shí)上還是相當(dāng)混亂的，傳統(tǒng)理論、觀念和思維方式等還強(qiáng)烈存在著，這是目前的財(cái)政制度以及財(cái)政工作和政府理財(cái)模式與真正的公共財(cái)政尚有很大差距的根本原因之一。

那么，什么是公共財(cái)政呢？我想應(yīng)當(dāng)這樣來理解，即公共財(cái)政是為市場提供公共服務(wù)的財(cái)政，是人民群眾的財(cái)政，它是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度。其中與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度，是公共財(cái)政定義的根本點(diǎn)，由此而派生出“公共服務(wù)的財(cái)政”和“人民群眾的財(cái)政”兩大基本涵義。

然而，至今為止，人們對(duì)于公共財(cái)政的認(rèn)識(shí)，大體上僅停留在前一個(gè)基本涵義即“公共服務(wù)”上。這是目前人們對(duì)公共財(cái)政的普遍認(rèn)識(shí)。它直接地同時(shí)又是合理地解答了市場經(jīng)濟(jì)下政府、財(cái)政與市場的關(guān)系，符合改革的總體目標(biāo)，與整個(gè)改革的走向和趨勢相一致，在政治上也是完全符合要求的，所以，它成為人們的共識(shí)。

公共化的財(cái)政改革

10 余年的財(cái)政改革實(shí)踐，也一直是遵循“公共服務(wù)”準(zhǔn)則來考慮和安排的。1994 年的經(jīng)濟(jì)體制大改革，盡管并沒有明確公共財(cái)政目標(biāo)，但其中的稅收制度和財(cái)政體制兩項(xiàng)改革，作為構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)體制的基本內(nèi)容，它們實(shí)質(zhì)上是按照構(gòu)建公共財(cái)政的要求來安排的，并且搭建起了最初的極為粗略的公共財(cái)政制度框架。

1998 年確認(rèn)了公共財(cái)政的改革目標(biāo)之后，公共化改革進(jìn)程開始得到有意識(shí)的推進(jìn)與加強(qiáng)。在這10 年中，94’財(cái)稅制度朝著公共化方向有了較大力度的推進(jìn)。在稅收制度上，諸如兩稅合一、增值稅轉(zhuǎn)型等改革，就是其典型的例子，甚至費(fèi)改稅等收入制度的改革，也有著完善市場型稅制的作用。在財(cái)政體制上，諸如所得稅分享、改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付制度、分稅制向省以下推進(jìn)、公共服務(wù)均等化等改革，則補(bǔ)充和完善著分稅體制。

然而，更為重要的是，這一時(shí)期財(cái)政公共化改革領(lǐng)域大大拓展。除了已經(jīng)改革的稅收制度和財(cái)政體制兩大領(lǐng)域之外，還向其他財(cái)政領(lǐng)域全面鋪開：（1）開始按照現(xiàn)代政府預(yù)算制度改革，其主要內(nèi)容包括諸如編制部門預(yù)算、建立國庫集中收付制度、完善政府采購制度、完善收支兩條線辦法、改革預(yù)算科目分類等。（2）積極財(cái)政政策的推行，意味著我國財(cái)政政策運(yùn)作模式從傳統(tǒng)的計(jì)劃型開始轉(zhuǎn)到市場型上來。（3）財(cái)政支出模式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)解決“越位”、“缺位”問題，強(qiáng)調(diào)關(guān)注民生、服務(wù)民生等。所有這些，都使得整個(gè)財(cái)政制度的公共化程度大大提高，因而進(jìn)入本世紀(jì)后，我們已經(jīng)可以自豪地宣稱公共財(cái)政基本框架已經(jīng)建成。

由于僅僅是從“公共服務(wù)”的角度去理解和把握“公共財(cái)政”，因而這些財(cái)政改革，都是在遵循“公共服務(wù)”原則，去設(shè)計(jì)、安排和推行的。財(cái)政公共化改革的成就表明，從“公共服務(wù)”的角度去理解“什么是公共財(cái)政”問題，是有其正確之處的，它對(duì)于財(cái)政改革乃至整個(gè)改革都起到積極的作用。財(cái)政制度今后的改革，公共型財(cái)政工作和政府理財(cái)模式的確立，遵循“公共服務(wù)”原則，仍然是極為重要的。

但也毋庸諱言，如同整個(gè)改革一樣，財(cái)政改革在取得巨大成就的同時(shí)，也仍然有著種種缺陷和不足。這些缺陷和不足甚至決定了改革所構(gòu)建的財(cái)政制度，還僅僅只是公共財(cái)政的基本框架，而離真正的公共財(cái)政制度還有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

財(cái)政改革的獨(dú)特性

市場化（其中包括公共化因素的）改革已經(jīng)30 年，按照市場經(jīng)濟(jì)要求改革財(cái)政制度已經(jīng)15 年，全力以赴構(gòu)建公共財(cái)政制度也有10 年了，為什么構(gòu)建的僅僅只是公共財(cái)政基本框架而在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上尚有很大缺欠？其中一個(gè)重要的也是明顯的原因，當(dāng)然整個(gè)改革處于轉(zhuǎn)軌狀態(tài)，改革進(jìn)程的遲滯和艱難。但如果把一切問題都?xì)w結(jié)于體制轉(zhuǎn)軌，則可能是過于簡單了。財(cái)政改革是在整個(gè)改革的基本構(gòu)架、路徑和原則約束下展開的，但財(cái)政改革也有著自己獨(dú)特的內(nèi)容，并能夠以自己的改革影響和作用整個(gè)改革的。因此，它有著自己具體的路子，是需要自己去創(chuàng)造與開拓的。因此，財(cái)政改革既能夠擁有自己獨(dú)特的榮耀和輝煌，也可能產(chǎn)生自己獨(dú)特的問題與失誤。

對(duì)“什么是公共財(cái)政”認(rèn)識(shí)的偏頗，是影響公共化改革及財(cái)政制度缺陷的深層次原因。作為根本性認(rèn)識(shí)，在“什么是公共財(cái)政”認(rèn)識(shí)問題上的缺陷，將深層次地影響著具體的財(cái)政改革過程，使之難以完全符合公共化的根本要求，由此而形成的具體財(cái)政制度，也就可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的缺陷。

至今為止，人們基本上只是從“公共服務(wù)”的層面，而沒有從“人民群眾”層面去考慮和把握公共財(cái)政問題。公共財(cái)政之所以被冠之以“公共”二字，固然是由于其提供的服務(wù)是“公共”的，更由于其本身就是“人民群眾”的即“公共”的，后者才是“公共”最為直接和基本的涵義所在。離開了后者，產(chǎn)生的問題并不僅僅只是認(rèn)識(shí)上的偏頗，更為重要的是市場難以決定和約束政府和財(cái)政的活動(dòng)，財(cái)政改革也就無法根本遵循公共化的要求。這也是我國財(cái)政改革與財(cái)政制度的癥結(jié)所在。為什么這么說呢？

作為市場經(jīng)濟(jì)體制所根本要求的財(cái)政制度，公共財(cái)政在整個(gè)制度設(shè)計(jì)、改革路徑與步驟、工作方式與理財(cái)模式等各個(gè)層面，顯然都必須適應(yīng)市場的要求，都必須服務(wù)于市場，這就是公共財(cái)政是“為市場提供公共服務(wù)的財(cái)政”的根本原因。然而，僅僅理解和把握這點(diǎn)是很不夠的，因?yàn)樗鼪]有回答這么一個(gè)根本問題，即有著自己獨(dú)立意志和行為能力的政府，它的活動(dòng)為什么必須按照市場的要求，為什么只能服務(wù)于市場，而不能違背市場根本意愿，不能危害市場？我國的改革實(shí)踐就是這樣表明的。至今為止，政府仍然在支配市場，在控制和安排市場活動(dòng)，而不是市場在發(fā)揮著基礎(chǔ)性的資源配置作用。其財(cái)政方面的典型表現(xiàn)就是，財(cái)政活動(dòng)所涉及的種種政府與市場利益博弈，天平顯然是向著政府傾斜的。諸如1994年改革的兩稅分設(shè)和生產(chǎn)型增值稅等問題，就是在確保政府收入壓力下產(chǎn)生的。這也是公共財(cái)政尚未真正在我國建成的根本原因所在，因?yàn)闆]有市場起基礎(chǔ)性作用的財(cái)政制度，不可能是真正的公共財(cái)政制度。

“人民群眾的財(cái)政”的公共化變革

就我國的財(cái)政來看，不僅市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，它作為政府的收支活動(dòng)，似乎都是“人民群眾的財(cái)政”，因?yàn)檎痛碇嗣袢罕姟Ｈ欢?jì)劃經(jīng)濟(jì)下與市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政的根本區(qū)別，在于由誰來直接決定財(cái)政活動(dòng)，而不在于最后由誰決定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政活動(dòng)是由政府直接決定的，而市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政活動(dòng)則是由人民群眾直接決定的。財(cái)政作為政府的分配活動(dòng)，不管是處于何種經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的執(zhí)行權(quán)都?xì)w政府，都是由政府執(zhí)行具體的財(cái)政活動(dòng)。然而，不同的經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政直接決定權(quán)卻是有區(qū)別的，正是這種直接決定權(quán)的區(qū)別，導(dǎo)致了不同的財(cái)政制度。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府既是財(cái)政活動(dòng)執(zhí)行者，更是其直接決定者，因?yàn)楫?dāng)時(shí)財(cái)政收入來自國營經(jīng)濟(jì)，集中的錢原本就是國家的，財(cái)政支出也就是國家在用自己的錢。誰的錢誰直接決定其使用，此時(shí)的財(cái)政活動(dòng)直接由“國家”決定的，從而是“國家”財(cái)政制度。

在市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政收入來自多種經(jīng)濟(jì)成分，它不再是政府在集中自己的錢，而是取自人民群眾即“納稅人”，是“公共”收入，而不是“國家”收入。人民群眾把錢交給政府，是為了讓政府按照人民群眾的公共需要安排支出，提供人民群眾所需要的服務(wù)，即“公共”服務(wù)。此時(shí)的財(cái)政活動(dòng)是直接由“公共”決定的，從而是“公共”財(cái)政制度。可見，市場經(jīng)濟(jì)對(duì)存在于其上的財(cái)政，不僅提出了“提供公共服務(wù)”的根本要求，而且也提出“人民群眾的財(cái)政”的根本要求。

從“人民群眾的財(cái)政”的涵義著手，則財(cái)政改革與財(cái)政制度的變革創(chuàng)新結(jié)果是不同的。因?yàn)樗取肮卜?wù)”涵義，對(duì)認(rèn)識(shí)和把握公共財(cái)政是更為重要的。

首先，它決定了能否提供市場所需要服務(wù)。就“公共服務(wù)”來看，可以由政府決定，也可以由人民群眾決定，前者可能提供的是政府自己需要的服務(wù)，而后者則是人民群眾所需要的服務(wù)。人民群眾是市場活動(dòng)主體，市場活動(dòng)是由無數(shù)的人民群眾進(jìn)行的。人民群眾掌握了財(cái)政直接的決定權(quán)，就意味著市場在決定財(cái)政活動(dòng)，市場決定和約束了政府活動(dòng)，從而提供的才是真正的“公共”服務(wù)。然而，目前我國財(cái)政活動(dòng)仍然是由政府直接決定的，這種由他人而不是由需求者自己決定的服務(wù)，是難以保證符合市場需要的。政績工程、形象項(xiàng)目，“越位”、“缺位”等問題至今仍然嚴(yán)重存在，就是其典型表現(xiàn)。而財(cái)政工作和政府理財(cái)要根本克服這些問題，是需要根本轉(zhuǎn)到“人民群眾的財(cái)政”的基地上來，才能真正做到的。

其次，它決定了能否建立真正的公共財(cái)政制度。人民群眾擁有財(cái)政活動(dòng)的直接決定權(quán)，還是直接置財(cái)政改革進(jìn)程于市場的約束和控制之下，確保形成的是真正的公共財(cái)政制度的根本條件。我國的改革從某種意義上說，就是政府的自我革命。而如果沒有市場發(fā)揮基礎(chǔ)性的決定作用，這種自我革命是不可能完成的，尤其是越到后來，對(duì)政府利益的觸動(dòng)和否定越強(qiáng)烈之時(shí)就更是這樣。財(cái)政改革直接觸動(dòng)各級(jí)政府利益，財(cái)政制度的變革與構(gòu)建直接關(guān)系到各級(jí)政府及其部門、機(jī)構(gòu)和官員的利益，如果不是由市場決定而是由政府決定，是不可能建立起真正的公共財(cái)政制度的。這點(diǎn)，30 年的改革實(shí)踐已經(jīng)充分證明了。如果不能盡快改變這一狀況，今后的改革將更為艱難，最終將是難以為繼的。而要改變這種狀況，只能依靠轉(zhuǎn)到“人民群眾的財(cái)政”的基地上來，才能真正得到。

最后，它決定了能否真正建立起民生財(cái)政的問題。這點(diǎn)，也只有從“人民群眾的財(cái)政”的基點(diǎn)，才可能真正解決。

轉(zhuǎn)變公共財(cái)政觀念

分析至此，如何“立”的問題實(shí)際上已得出答案了。這就是今后財(cái)政改革的重點(diǎn)與重心，應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)變關(guān)于公共財(cái)政的觀念，將對(duì)于公共財(cái)政的理解和把握，從單純的“提供公共服務(wù)”拓展到“人民群眾的財(cái)政”上來，以新的觀念去全面深化財(cái)政制度的公共化變革，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政工作和政府理財(cái)模式的根本轉(zhuǎn)軌。

具體來看，今后的財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)主要從以下方面著手：

第一，加大財(cái)政法治建設(shè)。政府全部的收支活動(dòng)，即不僅一般預(yù)算，而且預(yù)算外和政府基金，都必須真正置于法律的約束之下。這種法律，應(yīng)當(dāng)是人代會(huì)所確立的，而不是如目前那樣，絕大部分是政府的法規(guī)。這點(diǎn)，其實(shí)是將憲法所規(guī)定的各級(jí)人代會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，而各級(jí)政府只是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)定，落實(shí)到財(cái)政活動(dòng)與制度上來。相應(yīng)地，公共財(cái)政是“人民群眾的財(cái)政”也得到了落實(shí)。

第二，政府預(yù)算改革是重點(diǎn)。它關(guān)系到政府收支活動(dòng)，尤其是政府支出是否真正置于人民群眾的直接決定之下的問題。政府預(yù)算制度這些年來已進(jìn)行了較大的改革，但深層次的問題依然存在，其癥結(jié)是政府實(shí)質(zhì)上仍然是政府預(yù)算的直接決定者。這是需要通過改革逐步解決的。

第三，政府課稅收費(fèi)制度改革是基礎(chǔ)。財(cái)政收入是財(cái)政關(guān)系的源頭，能夠亂收稅亂收費(fèi)的財(cái)政，絕對(duì)不是公共財(cái)政。因此，能否將政府稅費(fèi)真正置于法律約束之下，是財(cái)政收入是否真正具有公共性，從而整個(gè)財(cái)政活動(dòng)是否真正公共化的基礎(chǔ)。人代會(huì)所確立的稅法和收費(fèi)法律，是納稅人即人民群眾對(duì)于政府的授權(quán)，是納稅人贊同政府課稅的依據(jù)，從根本上體現(xiàn)了市場的意愿，也是市場對(duì)于政府及其收支活動(dòng)決定、規(guī)范、約束和監(jiān)督的開始與根基。

總之，如果做到了以上幾點(diǎn)，我國財(cái)政制度將真正具有公共性，財(cái)政工作和政府理財(cái)模式將根本轉(zhuǎn)變，真正落實(shí)與體現(xiàn)公共財(cái)政的根本要求。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授）