大步奔向公共化

時光荏苒，30 年歲月飛逝，30 年變化如夢，瞻前而思后，我們感慨萬千。

“現在該是我們系統總結歷史經驗，前瞻而后顧未來走勢的時候了?！备吲嘤陆淌谌缡钦f。

“二元”制度下的“非公共性”

《新理財》：1978 年開始的中國經濟體制改革，并與之同步的中國財稅體制改革，已步入而立之年。作為國內財稅研究方面的資深學者，您如何評價過去30 年的改革？

高培勇：這顯然是一個既意義重大，又頗不輕松的命題。因為，一方面，在過去的30 年間，中國財稅體制改革所面臨的問題之復雜，所走過的道路之曲折，所承載的使命之沉重，所發生的變化之深刻，所取得的成果之顯著，不僅在中國，而且在世界歷史上，都是十分罕見的特例；另一方面，對于有了30 年改革歷史并積累了豐富經驗的中國而言，舉凡涉及類如財稅體制改革回顧與展望方面的話題，已經不能停留于史實的追溯和再現層面。

可以說，財稅體制改革不過是整個經濟體制改革的一個組成部分。30 年來整個經濟體制改革的基本取向就在于市場化，發生于財稅領域的改革事項，不僅數不勝數，而且犬牙交錯。回顧以往的改革軌跡，總結以往的改革經驗，必須放在改革規律的揭示上。過去30 年所取得的財稅體制改革成果，固然顯著而豐盛，但同完善的社會主義市場經濟體制以及與之相適應的完善的中國財稅體制目標相比，只能算是階段性的。通向未來的財稅體制改革道路，依然漫長。

《新理財》：在您看來，財稅體制改革是經濟體制改革的一個組成部分，如果說經濟體制的改革的起點是計劃經濟。那么，財稅體制改革是從哪里開始的？

高培勇：中國的財稅體制改革，是由傳統經濟體制下的財稅運行格局及其體制機制起步的。對于那一時期的財稅運行格局，盡管可從不同的角度加以歸結，但本著收入——“錢從哪里來”、支出——“錢向何處去”以及政策——“收支安排所體現的目的”這三個有關財稅活動運行層面的基本線索，可以將其概括如下：財政收入主要來自于國有部門；財政支出主要投向于國有部門；財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區別對待”。以1978 年的情形為例，全國財政收入的86.8% 來自于國有部門的繳款，全國財政支出的85.6%用之于國有部門。這樣一種“取自家之財”、“辦自家之事”的財政收支格局，所折射出的，無非是財政政策的鮮明取向——發展和壯大國有經濟、削弱以至鏟除私有制經濟。

換言之，這種“二元”制度下的財稅體制機制所覆蓋的范圍，不是全面的，而是有選擇的。“二元”的財稅體制機制所提供的財稅待遇，不是一視同仁的，而是有薄有厚的。財政支出的投向，不是著眼于整個公共服務領域的，而是專注于生產建設的。于是，便形成了同屬一國國民、身處同一國土之上并受同一政府管轄，但因財稅覆蓋程度不同而須面對不同財稅待遇的不同的區域、不同的企業和不同的居民。

這即是說，這種“非公共性”的財稅運行格局及其背后的體制機制，是中國財稅體制改革的起點。也可以說，正是這種“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制同財稅本質屬性以及經濟社會發展之間的不相適應性，把中國財稅體制推上了改革之路。

一枚硬幣兩個面

《新理財》：您前面說到，“非公共性”的財稅運行格局及其背后的體制機制，造成了財政實行不同所有制分治和城鄉分治，在這種“二元”的經濟社會制度環境下的財稅運行格局是怎樣的？

高培勇：一是以所有制性質分界，財政收支活動主要在國有部門系統內部完成的國有制財政，非國有部門則或是游離于財政的覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶；二是以城鄉分界，財政收支活動主要在城市區域內部完成的城市財政，廣大農村區域則或是游離于財政的覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶；三是以財政支出的性質分界，財政支出活動主要圍繞著生產建設領域而進行的生產建設財政，非生產性或非建設性的支出項目——其中主要是以改善民生為代表的公共服務性的支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。

有選擇而非全面的財稅覆蓋范圍，有厚有簿而非一視同仁的財稅待遇，專注于生產建設而非整個的公共服務領域，如此的財稅體制機制以及作為其結果的財稅運行格局，顯然不能說是“公共性”的，至少其“公共性”是被打了折扣的。事實上，“國有制財政＋城市財政＋生產建設財政”所集中凸現的，正在于傳統體制下的“二元”財稅體制機制的“非公共性”特征。

《新理財》：關于中國經濟體制改革的最廣為流行的表述是“市場化改革”。如果說整體改革是沿著一條頗具規律性且朝著市場化方向邁進的道路走過來的，那么，財稅體制改革應該有怎樣的改革路徑？

高培勇：中國財稅體制改革的一大特點，就是它始終作為整體經濟體制改革的一個組成部分，始終與整體改革捆綁在一起并服從、服務于整體改革的需要。

就總體而言，經濟的市場化進程首先帶來的是GDP 所有制構成的多元化。這一影響傳遞到中國財稅運行格局上，就是財政收入來源的公共化——由“取自家之財”到“取眾人之財”。到2007年，全國稅收收入來源于國有部門的比例，已經退居到19.2%。而且，仍在繼續下降。而財政收入來源的公共化，自然會推動并決定著財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。到2006 年，在全國財政支出中，包括基本建設、增撥企業流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用等專門以國有經濟單位為主要投向的支出占比，已經由1978 年的52.7% 大幅下降至15.87%。與此同時，面向全社會的諸如養老保險基金補貼、國有企業下崗職工基本生活保障補助、城市居民最低生活保障補助、撫恤和社會福利救濟費等社會保障支出以及文教科學衛生事業費支出和政策性補貼支出等所占的份額，分別上升至11.25%、18.69% 和3.58%。而且， 其中不少項目，還是從無到有的。

財政收支的公共化，又進一步催生了財政政策取向的公共化——由在“自家”與“他家”之間搞“區別對待”到在全社會范圍內實行“國民待遇”。也就是說，經濟的市場化已經帶來了中國財稅運行格局的公共化。

呈現在財稅運行格局上的這些變化，當然是在財稅體制機制的變革過程中發生的。沒有以公共化為取向的財稅體制機制的變革，不可能有財稅運行格局的公共化。

這即是說，經濟的市場化和財稅的公共化，是一枚硬幣的兩個方面。經濟的市場化，必然帶來財稅的公共化。由“非公共性”逐步向“公共性”靠攏和逼近的所謂“財稅公共化”過程，是過去30年間中國財稅運行格局及其體制機制所經受的最可稱道的重大挑戰。

“一條主線＋一個取向”

《新理財》：我們常說中國經濟體制的改革是一個“摸著石頭過河”的過程，那么，我們的財稅體制改革是否也是一樣？

高培勇：正如整體改革是一個由目標不那么明晰、靠“摸著石頭過河”，到目標愈益明確、以自覺的行動朝著既定目標前進的過程，財稅體制改革也有著類似或相同的經歷。

當改革必須調整航向、在社會主義市場經濟體制的棋盤上謀劃全新的財稅改革方案的時候，雖然并未清晰地意識到經濟市場化與財稅公共化的高度相關性，但那時所操用的幾乎每一個棋子或推出的幾乎每一個舉措，也都是基于財稅運行格局已經變化且不可逆轉的現實而選擇的。而且，在那樣一種情勢之下，能夠作為改革參照系的財稅體制機制，自然是典型市場經濟國家的財政稅收制度。能夠與社會主義市場經濟對接的財稅體制機制安排以及相關的原則界定，也自然離不開經濟的市場化這個基礎。來自于諸多方面的同市場經濟血脈相連的因素、理念、規則、制度等疊加在一起，不僅催生了公共財政的概念以及相關的實踐。而且，改革的著眼點也越來越向公共化的方向聚集。

到后來，當局部性的改革隨著改革的深入而逐步向全局延伸，以至于必須對財稅體制改革目標有個總體定位的時候，也許是水到渠成的功效所致，“構建公共財政基本框架”便被作為一種當然的選擇，進入人們的視野。并且，從那以后，包括收入、支出、管理和體制在內的幾乎所有的財稅改革線索和幾乎所有的財稅改革事項，都被歸結于這條改革的主線索，都被覆蓋于這一改革的總目標。也正是從那以后，關于中國財稅改革與發展目標或財稅體制改革目標，從學術界到實踐層，都越來越集中于“構建公共財政體制”或“建立公共財政制度”的概括或表述。

可以并不夸張地說，經過了30 年“摸著石頭過河”般的艱難探索，在我國，全力和全面建設公共財政，已經演化為一種圍繞中國財稅體制改革的有意識、有目標的自覺行動。也可以說，我們已經進入全力和全面建設公共財政的時代。

這即是說，中國財稅體制改革的基本取向在于公共財政。由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制起步，沿著“財稅公共化”的路徑，一步步逼近“公共性”的財稅運行格局及其體制機制方向，并貫穿未來的中國漸進式財稅體制改革始終。

《新理財》：在您看來，30 年的中國財稅體制改革是否存在著一條上下貫通的主線？也就是說，中國的財稅體制改革，究竟有無一個一以貫之的改革取向？

高培勇：中國的財稅體制改革的這條主線，說到底，就是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近。中國的財稅體制改革，事實上也有著一個一以貫之的基本取向。這個基本取向，說到底，就是構建并實行既與完善的社會主義市場經濟體制相適應，又與財政的本質屬性相貫通的公共財政制度體系。

以如此的角度并站在宏觀層面上“俯視”中國財稅體制改革的全景，可以清晰地看到，過去的30 年間，我們正是瞄準“一個取向”、沿著這“一條主線”奔跑過來的。未來的若干年間，我們仍要瞄準“一個取向”、沿著這“一條主線”繼續奔跑下去?！耙粭l主線＋一個取向”，正是我們在深刻總結歷史經驗和前瞻未來走勢的基礎上，對于中國財稅體制改革的歷史規律做出的高度概括。

《新理財》：在您看來，當我們對以往的改革軌跡、改革經驗和改革規律有了一個比較清晰的認識之后，應該如何勾勒未來的財稅體制改革“路線圖”？

高培勇：過去的30 年，我們從主要著眼于為整體改革“鋪路搭橋”、以“放權讓利”為主調的改革，到走上制度創新之路、旨在建立新型財稅體制及其運行機制的1994 年的財稅改革；從主要覆蓋體制內的政府收支和以稅制為代表的財政收入一翼，到體制內外政府收支并舉、財政收支兩翼聯動；從以規范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”以及財政支出管理制度的改革，到作為一個整體的財稅改革與發展目標的確立；從構建公共財政基本框架，到進一步完善公共財政體制和公共財政體系。

可以預期，伴隨著整體經濟社會改革的步步深入，財稅體制改革將越來越向縱深地帶挺進。以公共化為基本取向的改革是一種必然。