中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革方向探討

摘 要：市場經(jīng)濟(jì)決定了中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革方向。在走向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)和企業(yè)究竟向何處去？從產(chǎn)業(yè)來說，首先要確定網(wǎng)絡(luò)惟一性原則，其次才是在單一網(wǎng)絡(luò)的覆蓋下，開展適度競爭。從企業(yè)來說，要解決中國國有企業(yè)的根本問題，產(chǎn)權(quán)改革是關(guān)鍵，民營化是途徑，引進(jìn)外資是手段。總之，市場經(jīng)濟(jì)所通行的效率原則決定了中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)與企業(yè)組織改革及創(chuàng)新的方向。

關(guān)鍵詞：自然壟斷產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)重組；產(chǎn)權(quán)改革；民營化

中圖分類號：F203文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2008）10-0037-07

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一、引 言

堅(jiān)持改革的方向不動搖，這是中國走向繁榮富強(qiáng)的必要條件和可靠保證。在我國當(dāng)前各個(gè)領(lǐng)域改革開放不斷深化的情況下，自然壟斷產(chǎn)業(yè)也處于改革的前沿，各種問題不斷顯現(xiàn)出來，引起各方面的爭議。特別是涉及到自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革方向性的重大問題，如自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷和競爭的界限如何劃分，哪些行業(yè)需要引進(jìn)競爭，哪些行業(yè)不宜引進(jìn)競爭，繼續(xù)維持壟斷；壟斷型國有企業(yè)如何改革，其長期存在的問題如何解決；不宜引進(jìn)競爭機(jī)制的自然壟斷產(chǎn)業(yè)是否可以引進(jìn)民營企業(yè)；如何解決自然壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管問題，即現(xiàn)行監(jiān)管模式是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變。諸如此類問題都需要我們做出回答。本文根據(jù)長期觀察的結(jié)果，特別是自然壟斷理論近年來所取得的進(jìn)展，在汲取各家所長的基礎(chǔ)上，結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，談?wù)劰P者的一些看法。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)重組的方向

在自然壟斷產(chǎn)業(yè)里，由于僅有一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)企業(yè)，其市場結(jié)構(gòu)往往和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是同一的，即市場結(jié)構(gòu)就是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，往往都是處于一個(gè)企業(yè)占據(jù)整個(gè)市場或整個(gè)產(chǎn)業(yè)的壟斷狀態(tài)。此外，該行業(yè)還有一個(gè)特殊現(xiàn)象，即凡是規(guī)制體制上的畸形和弊端，最終都會體現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的畸形與缺陷上。眾所周知，我國政府對自然壟斷企業(yè)的監(jiān)管依舊沿襲傳統(tǒng)的管理國有企業(yè)的那套行政手段和做法，甚至容忍和袒護(hù)中國電信業(yè)的高價(jià)位壟斷和暴利，如通話費(fèi)用過高和手機(jī)雙向收費(fèi)等。而外部廠商卻因管制門檻過高而難以進(jìn)入，形成國有企業(yè)圈子內(nèi)部的合謀和有限競爭，影響了該產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)展和正常發(fā)展。所以，從延伸的角度來觀察，在自然壟斷行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上所存在的問題，也恰恰反映和說明了我國現(xiàn)行規(guī)制體制和監(jiān)管模式的缺陷。一言以蔽之，中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，就是要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重組和政府監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的行政管理模式是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，這確實(shí)是一個(gè)值得商榷的問題。也有學(xué)者認(rèn)為，在從壟斷到競爭的轉(zhuǎn)型階段，產(chǎn)業(yè)重組常常是政府監(jiān)管改革的一個(gè)重要內(nèi)容，并且它還是提升企業(yè)競爭力，形成有利于市場競爭的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)以及提高政府監(jiān)管效率的一個(gè)前提^[1]。就此來說，產(chǎn)業(yè)重組和政府監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型是中國走向市場經(jīng)濟(jì)成功的必要環(huán)節(jié)。

產(chǎn)業(yè)重組是指對某產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)存量進(jìn)行重新整合，主要通過資本市場和政府干預(yù)兩種途徑完成。一是自然壟斷企業(yè)在得到政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的允許后，承諾在不妨礙市場競爭的前提下，可以通過資本市場上的出售和購買行為來實(shí)現(xiàn)資本重組和產(chǎn)業(yè)重組。二是在資本市場不完善、而市場又處于完全壟斷的情況下，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)出于公共利益的考慮，對壟斷企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組，如對中國電信的拆分等。無論采取哪種重組方式，都存在著一個(gè)產(chǎn)業(yè)重組或市場重組的方向性問題。下面我們就以電力產(chǎn)業(yè)為例進(jìn)行說明。

“十五”期間，我國電力改革的基本內(nèi)容是“廠網(wǎng)分離，競價(jià)上網(wǎng)”。具體來說，就是縱橫雙向拆分國家電力總公司，重組國有發(fā)電企業(yè)，確立新的電價(jià)形成機(jī)制。最終形成了國家電力監(jiān)管委員會、國家和南方兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)集團(tuán)。那么，如何看待這一分拆結(jié)果呢？

根據(jù)筆者所提出的一貫思想^[2-3]，網(wǎng)絡(luò)越大，其效益就越好。中國電網(wǎng)過去就沒有完全實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，一直存在著網(wǎng)絡(luò)區(qū)域化問題，而現(xiàn)在又將電網(wǎng)分離為南北二塊，進(jìn)一步加劇了網(wǎng)絡(luò)區(qū)域化問題。水電的成本不僅大大低于火電的成本，而且污染小。我國的大型水電站多數(shù)地處經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)，用電量較小，如果沒有全國大電網(wǎng)的連接作用，沒有公平合理的電價(jià)競爭上網(wǎng)，用戶的成本和環(huán)境的成本就會很高。而一旦分拆，形成各自獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)，接口和接入問題就會成為令人頭痛的難點(diǎn)。因?yàn)槿藗兺活欁约汉图瘓F(tuán)的利益，不顧國家的利益，采取封、堵、拖延等不合作的態(tài)度將競爭者置于死地。如在嘉興一帶，競爭雙方都在搞大電站，緊挨在一起。這不僅是重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，從環(huán)境容量角度講，也是不允許的^[4]。這種產(chǎn)業(yè)重組嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民的利益，破壞了環(huán)境，而可能僅僅有益于某些集團(tuán)和個(gè)人的利益。所以，企業(yè)可以分拆，但網(wǎng)絡(luò)不僅不能分拆，而且做得越大越好，越大網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益就會越好。從理論上說，全國一個(gè)電力網(wǎng)絡(luò)，競價(jià)上網(wǎng)才能實(shí)現(xiàn)公平與公正。可以肯定，這種將網(wǎng)絡(luò)分拆的改革方式是失敗的，因?yàn)樗`反了效率原則，需要及時(shí)校正。 然而，許多人將傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)里的企業(yè)間引進(jìn)競爭和網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷性質(zhì)混為一談，認(rèn)為既然要引進(jìn)競爭，就應(yīng)提倡網(wǎng)絡(luò)間的競爭，搞多網(wǎng)競爭，反對網(wǎng)絡(luò)的合并。其實(shí)，這是一種對自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的誤解。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)沿著二條思路進(jìn)行：一是根據(jù)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益原理，一網(wǎng)的效率最高（僅對于網(wǎng)絡(luò)來說），因此要盡可能地將網(wǎng)絡(luò)做大，實(shí)行多網(wǎng)合一^[2-3]。二是將企業(yè)做多，引入競爭（包括直接競爭與間接競爭）。即網(wǎng)絡(luò)最好由一個(gè)企業(yè)來做，而與網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)系的各種其他業(yè)務(wù)，可以由多個(gè)企業(yè)來做。如果網(wǎng)絡(luò)過大，單個(gè)企業(yè)難以經(jīng)營，也可以先分解成多個(gè)局部網(wǎng)，分別由多個(gè)企業(yè)經(jīng)營。但需要監(jiān)管者的強(qiáng)勢監(jiān)管，建立嚴(yán)格的互聯(lián)互通制度，以保證網(wǎng)絡(luò)之間接口的接入暢通和無障礙。正是在這個(gè)意義上，嚴(yán)格地說，建立在規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)自然壟斷理論已經(jīng)過時(shí)了，沒有繼續(xù)存在的必要了，因?yàn)槲覀儚慕炭茣贤ㄟ^規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論所理解的傳統(tǒng)意義上的自然壟斷已經(jīng)消失，當(dāng)代所存在的是基于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷，而不是基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的自然壟斷^[2-3]。時(shí)代發(fā)展了，產(chǎn)業(yè)進(jìn)化了，理論也必然隨著這個(gè)時(shí)代的進(jìn)步而進(jìn)步。

反之，多網(wǎng)競爭，必然引起資源浪費(fèi)。從全國政協(xié)委員楊賢足所反映的情況看，我國電信網(wǎng)絡(luò)存在著嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象，所浪費(fèi)的資金可以建設(shè)幾個(gè)三峽！這里可以看出，按照本文分析所得出的上述結(jié)論，即如果一網(wǎng)能夠滿足需求，其效率就是最高的，任何新增網(wǎng)絡(luò)都意味著競爭過度，必然導(dǎo)致資源浪費(fèi)。由于我國電信產(chǎn)業(yè)監(jiān)管不力，網(wǎng)絡(luò)接入規(guī)則未能貫徹下去，接入企業(yè)被擁有網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)控制，導(dǎo)致其他企業(yè)不得不建立自己的電信網(wǎng)絡(luò)，從而形成多網(wǎng)競爭的局面。

目前，多網(wǎng)合一的網(wǎng)絡(luò)融合技術(shù)難題已經(jīng)得到解決。中國聯(lián)通在“多業(yè)務(wù)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺”（Uninet）上實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)物理網(wǎng)絡(luò)平臺同時(shí)提供電信、計(jì)算機(jī)、視頻等網(wǎng)絡(luò)的多種業(yè)務(wù)服務(wù)。其網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量在國家網(wǎng)絡(luò)檢測中心、中國電子學(xué)研究院、信息產(chǎn)業(yè)部等有關(guān)部門組織的多次測評中均優(yōu)于各自獨(dú)立建設(shè)的傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)^[5]。

多網(wǎng)競爭只能在特殊的條件下短期存在。一是市場需求大于網(wǎng)絡(luò)的供給能力，現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)在滿負(fù)荷的條件下仍無法滿足市場需求，需要增加新的網(wǎng)絡(luò)。二是歷史上已經(jīng)形成了多個(gè)網(wǎng)絡(luò)，如電信網(wǎng)絡(luò)，只能根據(jù)具體情況保持適度競爭。由于長遠(yuǎn)規(guī)劃不周，我國歷史上形成了多個(gè)獨(dú)立電信網(wǎng)絡(luò)，如中國電信系統(tǒng)、鐵路通訊系統(tǒng)、軍隊(duì)通訊系統(tǒng)等，重復(fù)性建設(shè)非常嚴(yán)重。鑒于歷史的成因，目前也只能繼續(xù)維持，但也必須實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，一旦條件成熟，就應(yīng)逐步走向多網(wǎng)合一。

我國政府也肯定了三網(wǎng)合一的未來發(fā)展與融合趨勢。應(yīng)當(dāng)說，按照本人提出的自然壟斷理論的創(chuàng)新觀點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)的惟一性應(yīng)當(dāng)是最優(yōu)的選擇。然而，我國現(xiàn)有的監(jiān)管政策及監(jiān)管工作中卻沒有很好地體現(xiàn)出這一基點(diǎn)，反而暴露出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和行政化特征。其背后的原因還在于某些個(gè)人或單位的利益在作祟，無視國家和民族的最高利益，搞政企合謀，謀取私利。今后，我國應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和監(jiān)管工作中堅(jiān)決貫徹這一原則，力爭做到資源的最優(yōu)配置。

其實(shí)，上述原則不僅適用于電信網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，對于所有的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)來說，它都是有效的。因此，可以說上述網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的這一基本原則，規(guī)定了我國未來自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革和創(chuàng)新的方向。即不論什么產(chǎn)業(yè)，只要存在網(wǎng)絡(luò)并具有較高的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，就毫無例外地適用上述原則。為了保證這一原則的貫徹執(zhí)行，需要政府監(jiān)管部門的監(jiān)督和實(shí)施。這里首先需要解決的是政府監(jiān)管人員的認(rèn)識問題，可以采取監(jiān)管人員知識化、專業(yè)化的方式來保證監(jiān)管質(zhì)量。除此以外，最有效的辦法就是通過法律的形式將上述原則確定下來，強(qiáng)制執(zhí)行，以避免因利益糾紛而導(dǎo)致的決策失誤。

如上所述，我國目前仍然沿襲傳統(tǒng)的行政化監(jiān)管模式，該模式具有以下特點(diǎn)：第一，人治化傾向比較嚴(yán)重。長期以來，在我國現(xiàn)行體制下逐步生成了一種特殊的現(xiàn)象，即一切工作在很大程度上以領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人偏好為轉(zhuǎn)移，規(guī)章制度的作用不明顯。規(guī)章制度也只有在與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好完全一致的情況下才可以采用；否則，即使最好的制度也只能束之高閣，成為擺設(shè)。實(shí)踐證明，個(gè)人行為的隨意性和隨機(jī)性都很大，遠(yuǎn)不如制度可靠，因?yàn)榧词棺顑?yōu)秀的人也難免不犯錯(cuò)誤，而一旦失誤，現(xiàn)行的行政機(jī)制又很難糾正，往往會導(dǎo)致謬誤千里，延續(xù)很多年，損失慘重。第二，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的合謀與勾結(jié)問題比較嚴(yán)重。由于我國行政體制長期缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和制度設(shè)計(jì)，監(jiān)管者的權(quán)力缺乏有效制衡，權(quán)力的邊界得不到有效控制。而被監(jiān)管者出于自我利益的追求，收買監(jiān)管者結(jié)成共同利益集團(tuán)，相互勾結(jié)與合謀，共同竊取國家和消費(fèi)者的利益。在目前的體制下，監(jiān)管者和被監(jiān)管者的合謀與勾結(jié)現(xiàn)象極易發(fā)生。第三，行政化傾向比較嚴(yán)重。由于我國監(jiān)管人員缺乏專業(yè)化知識和訓(xùn)練，完全搬用機(jī)關(guān)的行政工作模式，把技術(shù)性很強(qiáng)的政府規(guī)制視同一般行政工作，導(dǎo)致外行監(jiān)管內(nèi)行的奇特現(xiàn)象。

發(fā)達(dá)國家在自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的過程中，逐步建立起一套行之有效的政府規(guī)制模式。這套規(guī)制模式的特點(diǎn)是完全以可靠的制度為基礎(chǔ)和依托，監(jiān)管人員根據(jù)自己的責(zé)任和目標(biāo)，按照既定的制度安排來履行自己的職責(zé)，即使是領(lǐng)導(dǎo)者也必須首先向制度負(fù)責(zé)。整個(gè)監(jiān)管工作處于上司和全社會的媒體、消費(fèi)者、司法部門等一切利益相關(guān)者的監(jiān)督之下，不容許有任何違規(guī)行為，否則將受到新聞媒體的追蹤和司法部門的指控。

汲取和借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的監(jiān)管模式和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，中國必須努力實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即由向領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)向制度負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，由集中的監(jiān)管權(quán)力實(shí)現(xiàn)向權(quán)力分散化的轉(zhuǎn)變，由權(quán)力監(jiān)督失衡實(shí)現(xiàn)向權(quán)力制衡轉(zhuǎn)變，要將整個(gè)監(jiān)管過程置于全社會的監(jiān)督和控制之下。這是中國政府實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新的方向。

三、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革與創(chuàng)新方向

自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組的方向一旦確定下來，需要我們繼續(xù)討論的就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各企業(yè)的改革方向問題。應(yīng)當(dāng)說，雖然自然壟斷產(chǎn)業(yè)和競爭性產(chǎn)業(yè)完全不同，但其產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的企業(yè)改革方向還是有著相同之處的。

（一）實(shí)行民營化投資和改造

1引進(jìn)外資與產(chǎn)權(quán)改革的必要性

中國國有企業(yè)的最大問題來自人們對企業(yè)利益的普遍漠視。以大連自來水企業(yè)為例，由于一直實(shí)行國有制，無論是普通員工還是經(jīng)營管理者，人們對企業(yè)內(nèi)的國有資產(chǎn)關(guān)切程度不夠。長期以來，形成了內(nèi)外勾結(jié)竊水的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，最為嚴(yán)重的一年里，“跑、冒、滴、漏、偷”的損失流量約占全部供水量的49%。現(xiàn)在這一問題雖然有所好轉(zhuǎn)，但要真正解決問題，產(chǎn)權(quán)的改革恐怕是提高經(jīng)營者對資產(chǎn)關(guān)切程度的最優(yōu)選擇了；否則，在現(xiàn)有框架內(nèi)改來改去都不能從根本上解決問題。

毋庸置疑，問題的根源在于：第一，國有資產(chǎn)降低了人們對企業(yè)的關(guān)切程度，官員和國有企業(yè)經(jīng)營者及員工不可能像關(guān)心自己財(cái)產(chǎn)一樣來關(guān)心國有企業(yè)。這樣，其經(jīng)營績效就可想而知了。第二，一個(gè)缺乏信仰、無所畏懼的民族就只剩下金錢的寄托了，“一切向前（錢）看”正在成為許多人的“座右銘”。國有企業(yè)時(shí)下流行的是“不撈白不撈，撈了也白撈”的行為理念，誰都想從國有資產(chǎn)中撈一把。第三，缺乏一個(gè)好的有效制度的約束。權(quán)大于法，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威高于制度的權(quán)威，制度成為可有可無的擺設(shè)和裝點(diǎn)門面的東西，完全因人而異。我國現(xiàn)有的“六會七方，八層領(lǐng)導(dǎo)”制，也就是由新三會（股東會、董事會、監(jiān)事會）、老三會（職代會、黨委會、工會）加上經(jīng)營班子七套機(jī)構(gòu)，再加上政府派來的財(cái)務(wù)總監(jiān)，享受副總以上待遇的有14人之多。在管理層次上有國資委—投資管理公司—本集團(tuán)—上市公司—一級企業(yè)—二級企業(yè)—三級企業(yè)等等，這些層次主要是管理監(jiān)督，不從事經(jīng)營。這么多官員和機(jī)構(gòu)卻看管不住國有資產(chǎn)，完全成為一種“擺設(shè)”。第四，國有企業(yè)里臃腫的機(jī)構(gòu)，龐大的員工隊(duì)伍，企業(yè)搞不好是天經(jīng)地義的。

因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)改革首先要從產(chǎn)權(quán)改革入手，徹底改變單一的國有國營和“一股獨(dú)大”的國有產(chǎn)權(quán)狀況。為此，國家有關(guān)部門和一些省（市、區(qū)）曾經(jīng)專門發(fā)布了關(guān)于鼓勵(lì)公用事業(yè)企業(yè)實(shí)行民營化的文件，積極推動外資和私人資本的進(jìn)入。但是，該項(xiàng)改革也遭遇到傳統(tǒng)體制與觀念下的既得利益者的抵制。

不可否認(rèn)，理論界在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革問題上存在著一些分歧。香港中文大學(xué)的郎咸平教授看到了中國大陸國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革存在著嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，就明確提出停止國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的建議。實(shí)際上，中國大陸國有資產(chǎn)流失情況要比他看到的嚴(yán)重得多，這在中國大陸現(xiàn)有體制下是無法避免的，因?yàn)橹袊箨懻误w制改革嚴(yán)重滯后，缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力一旦和經(jīng)濟(jì)決策搞到一起，腐敗就在所難免。再者，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是世界近些年來的潮流，無論任何國家，只要存在著國有企業(yè)，都會面臨效率低下的問題，而要解決國有企業(yè)的根本問題只能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。顯然，郎咸平教授沒有看到在中國大陸現(xiàn)有體制下如果不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，國有企業(yè)不僅會被盜空，而且還會拖垮國有銀行，嚴(yán)重?fù)p害政府財(cái)政收入。這就是中國現(xiàn)實(shí)所面臨的困境：改革會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，不改革會拖垮整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)。“兩害相權(quán)取其輕”，所以，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的方向是不能改變的，產(chǎn)權(quán)改革的路還是要繼續(xù)走下去，而需要改變的是如何重新設(shè)計(jì)、改進(jìn)和完善國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的方案，提高有效監(jiān)督程度和透明度，從而盡可能地減少權(quán)力腐敗的發(fā)生和國有資產(chǎn)的流失。

2產(chǎn)權(quán)改革的形式

（1）“一賣了之”。中國的中小型國有企業(yè)改革的基本思路是產(chǎn)權(quán)出讓。到目前為止，中小型國有企業(yè)的出讓已經(jīng)基本上完成，現(xiàn)在正在進(jìn)行部分大型國有企業(yè)的出讓工作。不可否認(rèn)，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象確實(shí)存在著，但考慮到產(chǎn)權(quán)出讓畢竟還能收回部分資金，解決部分企業(yè)員工的就業(yè)問題，總比最后完全垮掉和破產(chǎn)，還欠銀行一大筆債務(wù)為好。所以“一賣了之”確實(shí)是在中國現(xiàn)有體制和環(huán)境約束下的無奈選擇，但也是最優(yōu)的選擇。需要注意的是，國有資產(chǎn)是否應(yīng)當(dāng)出讓和社會保障是兩個(gè)不同的問題，不能以社會保障問題來否定國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)出讓的必要性。當(dāng)然需要注意解決好企業(yè)員工的就業(yè)和社會保障等問題，如果這個(gè)問題能像西方發(fā)達(dá)國家那樣解決得比較好，國有企業(yè)“一賣了之”的做法就不會有后顧之憂了。

自然壟斷行業(yè)里的國有企業(yè)也可以采取產(chǎn)權(quán)出讓的改革方式。產(chǎn)權(quán)出讓和“一賣了之”的不同之處在于：產(chǎn)權(quán)出讓的國有企業(yè)仍舊繼續(xù)經(jīng)營，只不過換了所有者；而“一賣了之”后的國有資產(chǎn)卻往往移作他用。我國目前已有一批國有自然壟斷企業(yè)進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)出讓改革。例如，近年來哈爾濱市一家民營企業(yè)就連續(xù)收購了多家國有自來水公司。但這里有一個(gè)前提條件，就是政府監(jiān)管必須到位，否則，私營企業(yè)就會利用壟斷勢力抬高價(jià)格，降低質(zhì)量，從而損害廣大消費(fèi)者的利益。例如，我國個(gè)別城鎮(zhèn)曾把自來水公司出讓給私營企業(yè)，企業(yè)主通過收買政府官員，大幅度提高水價(jià)，引發(fā)民怨，導(dǎo)致改革失敗，最終不得不收回自來水公司由政府經(jīng)營。

（2）實(shí)行股份制。股份制改革的直接目的是要通過所有權(quán)多元化來收回國有資金、轉(zhuǎn)換企業(yè)管理模式和經(jīng)營機(jī)制。股份制的形式有多種，只要能夠達(dá)到目標(biāo)，都可以進(jìn)行嘗試，但目前最糟糕的是國有控股的形式。在一些地方，許多國有控股企業(yè)往往未能轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式和經(jīng)營機(jī)制，一切照舊，僅僅換了名稱而已。這樣的股份制改革雖然也能收回部分資金，但改革的總體效果并不理想。所以，股份制改革要避免國有控股形式，因?yàn)檫@樣不僅收回的國有資金數(shù)量少，而且最為重要的是企業(yè)管理經(jīng)營的模式和機(jī)制未變。

（3）公私合伙制。現(xiàn)在許多城市都制定和發(fā)布了關(guān)于引進(jìn)民營資本改造城市公用事業(yè)企業(yè)的政策和文件，但如何具體操作呢？英國的公私合伙制（Public Private Partnership，簡稱PPP）就很有參考價(jià)值。眾所周知，民營企業(yè)的經(jīng)營優(yōu)勢是較高的效率，政府的優(yōu)勢是行政的權(quán)威性，要發(fā)揮各自的優(yōu)勢，避免各自的劣勢，就需要進(jìn)行功能的組合。民營企業(yè)進(jìn)入城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)后，民營企業(yè)做不了的和不能做的事情（如征地等）就由政府來做，剩下的事情就可以交給企業(yè)來做，政府只承擔(dān)監(jiān)管職能。例如，要建設(shè)一套污水處理系統(tǒng)，企業(yè)可以建污水處理廠，政府鋪設(shè)污水管道。因?yàn)殇佋O(shè)管道需要征用大量土地，政府做就比企業(yè)有優(yōu)勢。這樣，成本可能就比較低，成功的可能性就比較大。反之，如果由企業(yè)或政府單獨(dú)來做，彼此的成本都會很高，風(fēng)險(xiǎn)也會很大。

3當(dāng)前引進(jìn)外資和產(chǎn)權(quán)改革中存在的問題

近幾年來，中央和地方政府都頒布了專門的政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范公用事業(yè)民營化的發(fā)展進(jìn)程。2000年國家建設(shè)部頒布了《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》。規(guī)定對外資開放的公用事業(yè)擴(kuò)大到城市供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路和橋梁、市容環(huán)境衛(wèi)生和園林綠化等所有公用事業(yè)領(lǐng)域。2001年國家計(jì)劃委員會頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引進(jìn)民間投資的若干意見》，其規(guī)定：“逐步放寬投資領(lǐng)域。除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；在實(shí)行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策對民間投資同樣適用；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。近期要積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共產(chǎn)品的合理價(jià)格、稅收機(jī)制，在政府宏觀調(diào)控下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”這里明確了公用事業(yè)對民間資本的開放。2002年國家計(jì)劃委員會、建設(shè)部、國家環(huán)保總局聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見》。該文件要求“市場引導(dǎo)，政策扶持。加快城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程”。并規(guī)定政府或其指定代理人與投資者之間的協(xié)議應(yīng)體現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，不得為投資者提供無風(fēng)險(xiǎn)的投資回報(bào)保證或者擔(dān)保。各地方政府也相繼頒布了推動公用事業(yè)民營化的政策，如北京、深圳、山東、寧夏、云南、江蘇等省（市、區(qū)），旨在鼓勵(lì)和推動本地公用事業(yè)民營化進(jìn)程。

但是，從幾年來外資進(jìn)入中國水務(wù)行業(yè)的實(shí)踐來看，早期的引進(jìn)外資工作基本上是失敗的。最早進(jìn)入我國水務(wù)市場的英國泰晤士水務(wù)、法國蘇伊士昂帝歐水務(wù)、法國威立雅水務(wù)等三大世界水務(wù)公司，已有2家退出中國市場。香港國泰國際2003年也正式退出中國水務(wù)市場。英國安格利安水務(wù)公司曾與北京第10水廠合作，但現(xiàn)已處于中止?fàn)顟B(tài)。現(xiàn)在，除了法國威立雅和德國柏林水務(wù)比較活躍外，最初進(jìn)入中國水務(wù)市場的外國企業(yè)都已經(jīng)撤出大陸（《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2004年4月15日）。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，中國在水務(wù)市場開放的初期，外方出現(xiàn)了基于投機(jī)性的盲目投資問題，為了急于獲取利潤，抓住產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)機(jī)，以不公平的合約條件進(jìn)入。由于中方政府是國有企業(yè)的資產(chǎn)所有者和市場監(jiān)管者，政府官員既是運(yùn)動員，又是裁判員，卻不必為自己的行為和決策承擔(dān)任何責(zé)任，因此，他們只考慮引進(jìn)外資的政績效應(yīng)，而很少考慮決策可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，加上現(xiàn)有體制有效監(jiān)督機(jī)制的缺欠和不透明，在行政命令的主導(dǎo)下，合資的結(jié)果往往使中方蒙受巨大損失，導(dǎo)致合約無法執(zhí)行和毀約現(xiàn)象的發(fā)生，最終雙方“雙輸”。其根源在于中國大陸政治體制改革滯后，政府和國有企業(yè)存在著目標(biāo)沖突，一些政府官員追求政績，而忽視企業(yè)的經(jīng)營績效，不負(fù)責(zé)任，不計(jì)后果，甚至這屆政府不管上屆和下屆的事，只追求眼前的政績。此外，政策法規(guī)環(huán)境也存在著諸多缺陷，缺乏一個(gè)好的制度約束。再者，企業(yè)管理也不到位，僅引進(jìn)投資，卻沒有引進(jìn)管理，依舊采取傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，難以調(diào)動職工的積極性。

在自然壟斷其他行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的過程中，也同樣存在許多問題。第一，整個(gè)社會體制改革的滯后，特別是社會保障體系落后，凸現(xiàn)出了下崗失業(yè)人員的生存問題，從而形成了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的障礙。第二，政治體制改革的滯后加大了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的社會成本。由于政治體制改革沒有跟進(jìn)，權(quán)力系統(tǒng)缺乏有效的監(jiān)督和約束，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，影響了政府的信譽(yù)。第三，私營企業(yè)在取得國有產(chǎn)權(quán)后，在政企合謀和監(jiān)管不力的情況下，會利用壟斷勢力提高價(jià)格，降低質(zhì)量，導(dǎo)致民怨，最終造成國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革失敗，政府不得不回收產(chǎn)權(quán)。第四，我國自然壟斷行業(yè)的規(guī)則不健全，法律法規(guī)嚴(yán)重匱乏，無法與國際通行的慣例和規(guī)則接軌，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間缺乏認(rèn)同和理解的基礎(chǔ)，在一些問題上，難以形成共識，從而導(dǎo)致多數(shù)外資最終選擇撤離。第五，政府考核指標(biāo)體系存在著嚴(yán)重缺陷，許多地方政府的工作考核指標(biāo)體系，都有關(guān)于引進(jìn)外資和國有企業(yè)改革的具體指標(biāo)要求，政府官員基于政績的追求，往往只重視數(shù)量指標(biāo)，忽視項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和可行性研究。

不客氣地說，許多合資項(xiàng)目的失敗都可歸因于上述問題。有鑒于此，筆者建議：

第一，堅(jiān)決遵循“三個(gè)有利于”的方針，堅(jiān)定改革的方向不動搖，迅速推進(jìn)包括政治體制改革在內(nèi)的社會全方位改革，堅(jiān)決摒棄一切傳統(tǒng)的教條和不合理的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)全社會的和諧與進(jìn)步。第二，多講國際慣例，少講本國特色。我國既然確立了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，就應(yīng)接受國際社會的規(guī)則和慣例，認(rèn)真清理那些打著所謂本國特色的旗號，抵制國際社會先進(jìn)的東西，販賣自己落后的東西的愚昧做法。中國加入WTO的最大收益是按照國際社會的規(guī)則來改變自己長期形成的落后的傳統(tǒng)行為方式。在自然壟斷行業(yè)改革的過程中，我們更要認(rèn)真研究發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則和慣例，為我所用，徹底摒棄傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和做法。如果說發(fā)達(dá)國家就是落后國家的未來的話，我們現(xiàn)在就理所應(yīng)當(dāng)采納發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，不必再“摸著石頭過河”，搞些不倫不類、四不像的東西，浪費(fèi)了大量的時(shí)間和資源，貽誤了我們今天所面臨的大好時(shí)機(jī)。

（二）國有企業(yè)問題的實(shí)質(zhì)與根源

對于尚未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的國有企業(yè)，要進(jìn)行公司化改革，逐步按照公司化的要求完善企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制。目前從已經(jīng)過公司化改革的國有企業(yè)狀況來看，這種改革的效果最差，只不過是暫時(shí)尚未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的國有企業(yè)所采取的一種“換湯不換藥”的緩兵之計(jì)，旨在減小傳統(tǒng)國有體制弊端可能產(chǎn)生的危害。所以，一旦時(shí)機(jī)成熟，產(chǎn)權(quán)改革則是國有企業(yè)的最佳選擇，也只有在產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上才能談得上其他改革方式。基于上述認(rèn)識，這里不具體討論國有企業(yè)內(nèi)部改革問題，更為深層的原因，請見以下內(nèi)容。

3中國國有企業(yè)問題的實(shí)質(zhì)與根源

除了產(chǎn)權(quán)改革，為什么中國國有企業(yè)內(nèi)部任何改革都不能解決根本問題，因而也不能代替產(chǎn)權(quán)改革呢？盡管國有企業(yè)的低效率和尋租現(xiàn)象已經(jīng)成為人們的共識，但是，全世界沒有一個(gè)國家會像中國國有企業(yè)經(jīng)營得那么糟糕。德國“大眾”就是國有控股，但其生存能力還是很強(qiáng)的，經(jīng)營管理得很好，能夠同其他企業(yè)展開競爭，并立于不敗之地。這就說明國有企業(yè)在一定的條件下還是可以生存的，而不僅僅必須存在于壟斷行業(yè)。顯然，中國國有企業(yè)肯定存在著不同于國外同類國有企業(yè)的失敗原因。據(jù)筆者觀察，除了經(jīng)營管理上存在的一般問題外，引發(fā)中國國有企業(yè)問題的深層次原因大致可劃分為如下幾類：

1傳統(tǒng)政治和意識形態(tài)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念與中國官僚制度“雜交”生成的國有企業(yè)制度構(gòu)成了國有企業(yè)的“制度陷阱”

我國國有企業(yè)產(chǎn)生并成長于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，黨和政府按照自己的政治理念、意識形態(tài)和權(quán)力模式建構(gòu)國有企業(yè)，因此中國國有企業(yè)一開始就是傳統(tǒng)政治理念、意識形態(tài)和中國官僚制度的“雜交”產(chǎn)物和復(fù)制品，生來注定和市場經(jīng)濟(jì)不相容。雖然國有企業(yè)已經(jīng)過幾輪的改革，但是問題仍然不少，實(shí)質(zhì)問題沒有得到解決。傳統(tǒng)國有企業(yè)的制度框架所設(shè)定的陷阱，使其無法走出，需要借助于外部力量的改革才能最終解脫出來。但是，目前中國還不具備國有企業(yè)進(jìn)行基本制度創(chuàng)新的條件，國有企業(yè)仍然難以擺脫傳統(tǒng)體制框架的制約和束縛。

2傳統(tǒng)政治體制是國有企業(yè)無法擺脫的“政治陷阱”

我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉教授為東北振興再度出謀劃策時(shí)指出：必須消除前蘇聯(lián)的影響。“東北地區(qū)在振興過程中，一定要努力消除前蘇聯(lián)式的經(jīng)濟(jì)增長模式和工業(yè)化道路的影響。”談到經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的選擇時(shí)，吳敬璉指出，前蘇聯(lián)的發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)理論是在特殊的歷史背景下被“發(fā)明”的；20世紀(jì)世紀(jì)60年代中期，前蘇聯(lián)開始的所謂經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，也被事實(shí)證明并沒有獲得良好的結(jié)果。而東北地區(qū)是最先建立起前蘇聯(lián)發(fā)展模式的地區(qū)，曾全面推行前蘇聯(lián)的工業(yè)化路線。時(shí)至今日，雖經(jīng)多年改革，影響仍未徹底消除。“要想振興東北，就必須消除這種歷史形成的影響。這種消除不是從意識形態(tài)意義上來消除，而是從理論上、道理上和歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的角度來消除。”^[6]

那么，具體來說，前蘇聯(lián)模式是如何影響國有企業(yè)的呢？從理論上說，國有企業(yè)是政府投資興辦的，政府作為所有者，理應(yīng)對國有資產(chǎn)負(fù)有權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，政府可以行使所有者的權(quán)利，如對國有資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)等。特別是在現(xiàn)有的國有企業(yè)制度下，國有資產(chǎn)大量流失，而缺乏有效監(jiān)督則是致命的弊端。所以，政府加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)督是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹５牵S著政府不斷地重復(fù)地進(jìn)行監(jiān)督、檢查等項(xiàng)工作的開展，國有企業(yè)也被束縛住了手腳，難以在市場競爭中和民營企業(yè)展開有效競爭。在現(xiàn)實(shí)生活中所出現(xiàn)的這種矛盾和悖論一直在困擾著政府和國有企業(yè)，并不斷從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。一亂則管，一管則死，一死則放，一放則亂，周而復(fù)始，形成一個(gè)怪圈，成為中國社會現(xiàn)有體制下一個(gè)永遠(yuǎn)也解不開的“結(jié)”。能夠解開這一死結(jié)的路徑只有進(jìn)行政治體制改革，建立起適宜企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的政府，否則，中國國有企業(yè)的根本問題就永遠(yuǎn)也解決不了。

3理想、信仰、道德和信譽(yù)的缺失構(gòu)成了中國國有企業(yè)問題的“文化陷阱”

中國國有企業(yè)的問題林林總總，造成這些問題的原因也固然很多，但更深層次的根源恐怕非“文化環(huán)境”莫屬了。幾十年來，在中國大陸傳統(tǒng)政治與意識形態(tài)的沖擊下，儒家學(xué)說遭到徹底拋棄，中國傳統(tǒng)文化的精華遺失，卻沒有出現(xiàn)能為百姓所接受的替代文化理念，因而出現(xiàn)了可怕的文化斷層。特別是在中國大陸經(jīng)歷了幾十年的“政治運(yùn)動”的傷害后，許多人已經(jīng)完全喪失了理想和信仰，淪落為無道德、無信譽(yù)、只識金錢和利益的畸形人格，最終形成了漠視一切、玩世不恭、麻木不仁的小市民文化。再加上長期的暴力宣傳與戰(zhàn)爭教育，在大眾層面上還形成了一種更為畸形的“痞子文化”，“憤青”即是典型，以罵人為職業(yè)，以狹隘的極端民族主義為基準(zhǔn)，罵遍全世界。在這些扭曲和畸形文化的熏陶下，一些人喪失了敬仰和畏懼，敢于做一切冒天下之大不韙的事，國有資產(chǎn)成為“誰見誰撈，不撈白不撈，撈了也白撈”的“唐僧肉”。總之，國有企業(yè)的一切問題都能夠從文化上找到根源。因此，繼承中國傳統(tǒng)文化的精華，大力汲取現(xiàn)代西方文化的優(yōu)秀成果，重構(gòu)中華民族文化理念，是當(dāng)代中國社會發(fā)展的重中之重，是解決中國當(dāng)代一切問題的根本途徑。

有鑒于此，離開上述根本問題，滿足于對國有企業(yè)表面現(xiàn)象或淺層次問題的討論是無濟(jì)于事的，甚至可以說都是偽問題，根本不值得討論。中國國有企業(yè)要走出困境，就必須在企業(yè)制度、政治體制、文化環(huán)境等方面進(jìn)行重構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)和諧的企業(yè)環(huán)境。在中國現(xiàn)有的體制框架下，最優(yōu)的選擇是：除了少數(shù)幾個(gè)事關(guān)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和經(jīng)濟(jì)命脈的大型國有企業(yè)（如銀行、能源生產(chǎn)企業(yè)等），由國家直接掌控外，其余的國有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改制，采取股份制、民營或合營等存在方式。但是，需要特別指出的是，絕不能允許以“事關(guān)國計(jì)民生甚至國家安全”為由而繼續(xù)維持壟斷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家只能提供公共產(chǎn)品，承擔(dān)那些企業(yè)不愿意做和無法做到的事情，如提供消費(fèi)者不必直接付費(fèi)的公共品、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)等等，其余的事情最好交給企業(yè)和私人來辦，包括軍工產(chǎn)品也都應(yīng)當(dāng)采取政府采購的形式。實(shí)踐證明，中國的國有軍工企業(yè)是所有企業(yè)中效率最低的，如果把所有的國防采購訂單交給市場來選擇，就會節(jié)省大量的軍費(fèi)開支，政府也不必花錢來養(yǎng)活如此龐大的國有軍工企業(yè)集團(tuán)。只有這樣，才符合市場經(jīng)濟(jì)的效率原則。

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The Direction of the Reform of Natural Monopolies in China

Lihuai

(Center of Industrial and Business Organization， Dongbei University of Finance Economics， Dalian 116025， China)

Abstract:Market economy decides the direction of the reform of natural monopolies in China Where will the natural monopolies and natural monopolistic enterprises go in the transition to a market economy? Regarding industries， firstly the uniqueness principle in the network is to be established followed by moderate competition covered by single network With regard to enterprises， in order to solve the fundamental problems in state-owned enterprises in China， property reform is the key and privatization is the approach and introducing foreign investment is the mode

Key words:natural monopolies， enterprise reform， property reform， privatization

（責(zé)任編輯：韓淑麗）