重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建的政策框架與政策體系

摘 要：重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建時(shí)間之長(zhǎng)、涉及工作之繁、施行難度之大均為救災(zāi)活動(dòng)之最，也決定了其成為救災(zāi)行為成功與否的關(guān)鍵戰(zhàn)役，必然要求以大戰(zhàn)略和長(zhǎng)效機(jī)制保證救災(zāi)活動(dòng)取得最終勝利。本文首先給出國(guó)內(nèi)外重大自然災(zāi)害研究綜述的結(jié)論，在此基礎(chǔ)上初步構(gòu)建出重大自然災(zāi)害恢復(fù)重建時(shí)期全國(guó)性長(zhǎng)期機(jī)制的框架和政策體系建議。

關(guān)鍵詞：重大自然災(zāi)害;災(zāi)后重建;政策框架；政策體系；汶川地震

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)09-0010-09

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（一）災(zāi)后重建的過(guò)程以及管理

最早對(duì)重建過(guò)程進(jìn)行全面研究的是Haas等人(1977)。他們通過(guò)對(duì)當(dāng)前和過(guò)去發(fā)生的兩場(chǎng)災(zāi)難進(jìn)行分析，提出按時(shí)間劃分的重建的四個(gè)階段：緊急時(shí)期（搜索和救援、提供緊急住房，持續(xù)幾天或幾星期）、恢復(fù)時(shí)期（修建基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)幾個(gè)月）、還原時(shí)期（重建資本累計(jì)，持續(xù)兩年以上）、更高的發(fā)展重建時(shí)期（較大的工程，持續(xù)10年以上）。此外，他們的研究總結(jié)了城市對(duì)災(zāi)后重建的一些共同經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。第一，他們發(fā)現(xiàn)城市基本上在原來(lái)位置重建，并且變化不大，但通常會(huì)比災(zāi)難之前更為安全。第二，提高重建速度的因素有：大量外部資源的供應(yīng)、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的改革、事前計(jì)劃的存在、社會(huì)輿論的一致以及信息的廣泛傳遞。第三，災(zāi)后城市化趨勢(shì)加速，城市擴(kuò)散化加劇。第四，重建過(guò)程中出現(xiàn)不平等現(xiàn)象。有錢購(gòu)買最佳地段的人通常重建速度最快，而且能夠占據(jù)黃金地段。在災(zāi)前能夠大量獲得資源的人在災(zāi)后同樣也能夠獲得。Bates et al (1982)， Drabek and Key (1984)， Torry (1986)的研究也證實(shí)了這一點(diǎn)，即災(zāi)后的資源分配遵循的并不是“按需分配”法則，而是“相對(duì)優(yōu)勢(shì)分配法則”(rule of relative advantage)，那些在社會(huì)中擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的群體和個(gè)人更可能得到災(zāi)后支持，利于恢復(fù)正常生活；而少數(shù)族群、老年人、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低者等弱勢(shì)群體受災(zāi)害影響更為明顯，災(zāi)后恢復(fù)情況也較差。在受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)，原有的社會(huì)不平等可能使部分底層群體面臨絕境。

第五，由于時(shí)間成本和不確定性成本，進(jìn)行全面重建幾乎很難達(dá)到。

Bubin等人(1985)針對(duì)災(zāi)后12-24個(gè)月進(jìn)行研究。他們的主要貢獻(xiàn)是仔細(xì)地研究了社會(huì)水平重建的政府管理和程序。他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣绊懮鐣?huì)重建的三個(gè)關(guān)鍵因素：領(lǐng)導(dǎo)能力、實(shí)施能力、緊急管理知識(shí)和可利用資源。首先，領(lǐng)導(dǎo)能力是最重要的。領(lǐng)導(dǎo)能力應(yīng)包括：適應(yīng)性、解決問(wèn)題的創(chuàng)新風(fēng)格、對(duì)社會(huì)的洞察力以及與其他公共和私人決策者的有效溝通。其次，受災(zāi)之后，必須迅速對(duì)社會(huì)目標(biāo)以及組織和決策框架進(jìn)行決策，還必須快速?zèng)Q策是否需要外界援助。此外，資源也很重要。成功的重建取決于外部的物資和人力資源。但是，過(guò)分依賴于這些資源則會(huì)有損當(dāng)?shù)貙?duì)災(zāi)害的控制。有效的管理和發(fā)展管理機(jī)制（土地使用控制、建筑工程審核、信息系統(tǒng)、相互援助協(xié)議）同樣是可以加快重建的重要資源。最后，災(zāi)前的準(zhǔn)備計(jì)劃（包括所有可利用的聯(lián)邦和州的援助項(xiàng)目的確認(rèn)）會(huì)使救災(zāi)過(guò)程進(jìn)行得更加順利。

Johnson(1999)的研究以1989年Loma Prieta地震中Watsonville和Oakland兩個(gè)城市的重建為例，提出重建程序的四個(gè)階段：立即反應(yīng)（拯救有危險(xiǎn)的人和財(cái)產(chǎn)）、修復(fù)（公共設(shè)施和短期的住房）、短期或過(guò)渡期的恢復(fù)（恢復(fù)到災(zāi)前家庭和商業(yè)的基本水平）、長(zhǎng)期的恢復(fù)或永久的重建（重修、重新投資、重新發(fā)展）。此外，Johnson還提出重建程序的長(zhǎng)期觀點(diǎn)。首先，災(zāi)后重建并不是一項(xiàng)有規(guī)可循的程序，成功的重建需要領(lǐng)導(dǎo)的果敢、富有成效的會(huì)議、積極的態(tài)度和有力的執(zhí)行。其次，兩個(gè)城市都受益于地震后建立的公共-私人團(tuán)體，它們有助于為災(zāi)后重建提供有用的意見(jiàn)，并在社會(huì)上制造一致的輿論。此外，成功的管理戰(zhàn)略還包括信息系統(tǒng)的應(yīng)用、彈性和創(chuàng)造性的資金、外部技術(shù)援助以及其他組織多層次（國(guó)家、地區(qū)和社會(huì)團(tuán)體）的協(xié)調(diào)。最后，Johson提出兩個(gè)城市均依靠公共設(shè)施的重建吸引私人投資。

有學(xué)者對(duì)“唐山震后工作時(shí)程”進(jìn)行定性研究，得出震后唐山經(jīng)歷了應(yīng)急、救災(zāi)、準(zhǔn)備和恢復(fù)重建四個(gè)階段，各階段的中心工作工作量隨時(shí)間進(jìn)程而變化，揭示了恢復(fù)重建的歷時(shí)過(guò)程。

于山等（2003）較為系統(tǒng)地研究了唐山大地震后救援與恢復(fù)重建的若干問(wèn)題，包括抗震救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)及其在抗震救災(zāi)中的作用與功能、救援與恢復(fù)重建的時(shí)序性與階段性、緊急解決災(zāi)民基本生活條件的方法論、建設(shè)簡(jiǎn)易城市、制訂震后唐山城市總體規(guī)劃、重建新唐山的基本過(guò)程與重要經(jīng)驗(yàn)、城市生命線工程的恢復(fù)重建等方面。^[1]

（二）居民參與重建決策

許多學(xué)者（Still， Rubin et al， 1985；Oliver-Smith， 1991；Johnson， 1999）的研究證明規(guī)劃的參與者應(yīng)該包括居民。如果規(guī)劃和重建中沒(méi)有居民的參與，那么這個(gè)規(guī)劃無(wú)法反映居民的需要，注定是失敗的。Topping(1998)指出減少政府和群眾之間矛盾的有效途徑就是設(shè)立社會(huì)發(fā)展中心，在重建過(guò)程中為雙方提供有效的溝通。Berke等人(1993)發(fā)現(xiàn)當(dāng)重建計(jì)劃包括從政府到當(dāng)?shù)鼐用竦男枨螅沂忻窈兔耖g組織能夠適應(yīng)的情況下才會(huì)成功。因此，群眾積極的參與是成功的必要條件。Comerio(1998)指出目前在發(fā)展中國(guó)家，房屋自救成為災(zāi)后重建的通用模式。Berke等人(1993)認(rèn)為居民參與擁有諸多優(yōu)勢(shì)，最重要的一點(diǎn)是使得重建過(guò)程具有可持續(xù)性。通過(guò)市民的參與，災(zāi)后重建能夠建立社會(huì)生產(chǎn)力，從而長(zhǎng)期地維持重建的成功運(yùn)行。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施的重建

Arnold(1993)對(duì)東京、墨西哥城、亞美尼亞、唐山以及加州圣克魯斯的震后重建進(jìn)行研究，總結(jié)了災(zāi)后城市建設(shè)和規(guī)劃的一些普遍經(jīng)驗(yàn)。一方面，他發(fā)現(xiàn)由于政治和行政因素的存在，也由于城市歷史演化中所反映的居民由來(lái)已久的愿望，很難使城市大有改觀。另一方面，他發(fā)現(xiàn)可以將地震看作是城市重建的第一步，即對(duì)需要重建的區(qū)域中破舊和危險(xiǎn)的建筑進(jìn)行拆除。在正常的城市重建中，拆除過(guò)程十分緩慢，導(dǎo)致計(jì)劃實(shí)施通常要持續(xù)很多年。而災(zāi)害則加快了城市建設(shè)的速度，且為受災(zāi)城市帶來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如在墨西哥城，災(zāi)后建立的幾家藥品制造工程不但對(duì)建筑進(jìn)行了加固，而且還推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療系統(tǒng)發(fā)展。地震不僅導(dǎo)致建筑水平的提高，而且還大大提高了50 000個(gè)家庭的生活水平；東京1923年地震之后，重建規(guī)劃著重對(duì)街道、土地調(diào)整和公園的建設(shè)。地震后東京的現(xiàn)代化建設(shè)至今仍在支持著東京的發(fā)展；唐山在地震之后幾乎全部被摧毀，因此擁有大量的發(fā)展選擇。新唐山仍建立在原址，但是密度更低，并擁有許多新的衛(wèi)星城，如今更加開(kāi)放，交通便利，并且與鄰近城市關(guān)系更為緊密。

Tyler等人(1992)對(duì)11個(gè)案例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)美國(guó)災(zāi)后重建加強(qiáng)了對(duì)未來(lái)災(zāi)難的承受能力，拆除了危險(xiǎn)和不合理的建筑，形成了更合理的市區(qū)。他們的結(jié)論同Arnold的結(jié)論類似，即災(zāi)后重建的城市與之前的城市無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但是承受災(zāi)難的能力更強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，而且比災(zāi)前更具吸引力。

（四）災(zāi)后重建規(guī)劃

最早針對(duì)地震后土地使用規(guī)劃進(jìn)行研究的是William Spangle和他的同事們(1980)。他們的結(jié)論認(rèn)為，首先，改進(jìn)建筑設(shè)計(jì)能夠減輕未來(lái)的地震風(fēng)險(xiǎn)，但是密度過(guò)于集中的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)仍舊很大，因此需要對(duì)土地使用進(jìn)行重新規(guī)劃。其次，有效的既定計(jì)劃能夠確保當(dāng)?shù)卣诠芾碇亟ㄟ^(guò)程中效率最大。

Smith和Deyle的研究對(duì)社區(qū)的災(zāi)后重建提出了建議，他們強(qiáng)調(diào)短期安排和長(zhǎng)期恢復(fù)計(jì)劃的區(qū)別，還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，社區(qū)必須注意調(diào)和短期重建需求和長(zhǎng)期恢復(fù)需求之間的矛盾，而不是讓兩者相互爭(zhēng)奪資源。處理這種矛盾的最好手段就是在充分掌握各種需求的基礎(chǔ)上制定重建規(guī)劃。他們提倡重建規(guī)劃應(yīng)兼顧考慮一般性政策和災(zāi)后事務(wù)的特定標(biāo)準(zhǔn)。

Topping（1998）提出了一個(gè)重建條例的樣板，除了為地方政府提供有益的實(shí)施框架之外，條例中還包含了若干有關(guān)重建計(jì)劃的重要建議：（1）組織由各方代表機(jī)構(gòu)參與的協(xié)調(diào)委員會(huì)十分必要。這一組織要與緊急管理機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，使其能夠更加集中地關(guān)注社區(qū)所面臨的長(zhǎng)期重建和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)問(wèn)題；（2）災(zāi)前計(jì)劃應(yīng)區(qū)分為短期和長(zhǎng)期兩個(gè)部分，并且應(yīng)考慮到短期活動(dòng)的長(zhǎng)期結(jié)果；（3）向市民咨詢至關(guān)重要；（4）有效的恢復(fù)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包含臨時(shí)條款，以助于暫停或加快進(jìn)度、臨時(shí)使用、拆除和建設(shè)等工作的靈活進(jìn)行；（5）各地區(qū)應(yīng)做好準(zhǔn)備，允許臨時(shí)搭建和不符合規(guī)定的使用項(xiàng)目。例如，如果能達(dá)到嚴(yán)格的生命安全需求標(biāo)準(zhǔn)，房屋的重建就并不需完全符合先前的其他規(guī)定；（6）恢復(fù)計(jì)劃應(yīng)注意社區(qū)房屋建筑的脆弱性程度，將建筑對(duì)未來(lái)災(zāi)害的抵御能力納入考慮范疇；（7）恢復(fù)計(jì)劃應(yīng)著力關(guān)注災(zāi)后主要的緩解措施。

鄒其嘉等人（1997）在廣泛進(jìn)行社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，研究社會(huì)機(jī)體的整合及唐山市重建問(wèn)題。具體包括物質(zhì)救災(zāi)與社會(huì)生活系統(tǒng)的整合、技術(shù)救援與社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)的整合、精神救災(zāi)與社會(huì)心理系統(tǒng)的整合以及重建的指導(dǎo)思想和規(guī)劃實(shí)施。唐山地震救災(zāi)目標(biāo)、重建任務(wù)、恢復(fù)機(jī)制與援助手段。^[2]

（五）災(zāi)后重建的融資

Eadie通過(guò)對(duì)加州的Santa Cruz 和Watsonville地震，及其后1989年Loma Prieta地震的研究，針對(duì)重建過(guò)程中的政策和金融層面提出建議。他認(rèn)為重建計(jì)劃的制定必須依據(jù)當(dāng)?shù)氐恼吻闆r，同時(shí)又需要具有一定的靈活性來(lái)適應(yīng)一旦發(fā)生的政策改變。最好的解決方式是讓當(dāng)?shù)毓妳⑴c到重建計(jì)劃的制定過(guò)程中去，這樣能促使社區(qū)來(lái)協(xié)助解決一些自身問(wèn)題。

Eadie基于他長(zhǎng)期的社區(qū)實(shí)踐，羅列出了一長(zhǎng)串可能發(fā)生的實(shí)際問(wèn)題。比如，他忠告計(jì)劃制定者，平衡長(zhǎng)期重建計(jì)劃和迅速恢復(fù)工作是一項(xiàng)很艱難的任務(wù)。各個(gè)不同地區(qū)都有基于自身利益和可用經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)規(guī)劃。Eadie發(fā)現(xiàn)在短期內(nèi)保持經(jīng)濟(jì)的活力異常重要，而各地區(qū)又需要對(duì)永久零售網(wǎng)點(diǎn)的重建有充分的耐心。重建工作也面臨資金方面的兩難困境：前六個(gè)月的資金往往準(zhǔn)備得比較充裕，但后期其實(shí)需要更多的資金。因此，在后期往往需要就這一問(wèn)題和分配機(jī)構(gòu)進(jìn)行反復(fù)磋商。

盡管Eadie（1998）強(qiáng)調(diào)災(zāi)后工作主要在于資金，文獻(xiàn)中卻忽略災(zāi)后金融層面的問(wèn)題。Comerio（1998）所著的《災(zāi)難襲擊家園：市區(qū)房屋重建新政》卻是一個(gè)例外。Comerio的研究關(guān)注災(zāi)后房屋問(wèn)題，她的基本結(jié)論立足于房屋融資。她認(rèn)為，對(duì)社區(qū)重建能力最重要的影響因素是房屋修繕的融資系統(tǒng)。Comerio比較了Hugo颶風(fēng)、Andrew颶風(fēng)、Loma Prieta地震、Northridge地震、1993年Mississippi River洪水、1985年Mexico City地震和Kobe地震的重建工作，尤其是市區(qū)的房屋重建。Comerio觀點(diǎn)之一即政策制定者應(yīng)當(dāng)考慮災(zāi)后房屋問(wèn)題對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懀皇莾H關(guān)注總體的房屋與經(jīng)濟(jì)損失。例如，一些地區(qū)做好了準(zhǔn)備去收容失去家園的家庭（尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)），而另一些地區(qū)則沒(méi)有充足的房源供應(yīng)。在發(fā)展中國(guó)家，工作機(jī)會(huì)比住房更加重要，他們可以自己興建房屋。此外，她還指出在過(guò)去租房者和低收入的房屋所有者是如何被政策忽視的，并且他們正是公共政策所應(yīng)關(guān)注的對(duì)象。比起那些缺乏能力和影響力的階層，美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)常常極為快捷地得到過(guò)多資助，租房者往往被忽視，他們的生活只能受制于租主。最后，她警告在美國(guó)未來(lái)的災(zāi)害（尤其是地震）中，保險(xiǎn)覆蓋的范圍越來(lái)越小，這對(duì)于房屋融資體系是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。她同時(shí)指出融資系統(tǒng)必須確保房屋的重建和修繕能在兩年之內(nèi)完成，這是由于空置的建筑有其本身的問(wèn)題，延期會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。

（六）小結(jié)

一、國(guó)內(nèi)外災(zāi)后重建研究綜述結(jié)論

第一，災(zāi)后重建是一個(gè)過(guò)程，并且由于災(zāi)難性質(zhì)不同、受災(zāi)情況不同等諸多因素，造成災(zāi)后重建并不存在固定的模式，因此不能一概而論。高效的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)能夠與其他政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的溝通，與社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行有效的合作，并進(jìn)行果斷的決策，這對(duì)重建過(guò)程能否成功至關(guān)重要。

第二，真正成功的災(zāi)后重建是以居民為基礎(chǔ)的。如果沒(méi)有居民的廣泛參與和支持，災(zāi)后重建必然是失敗的。政府機(jī)構(gòu)從融資和技術(shù)層面對(duì)當(dāng)?shù)亟M織的災(zāi)后重建提供支持，而不應(yīng)過(guò)多對(duì)具體過(guò)程進(jìn)行干涉。有必要建立一個(gè)獨(dú)立的災(zāi)后重建組織，可以將政府和非營(yíng)利組織進(jìn)行有效整合，并在整個(gè)重建過(guò)程中保持溝通，確保社會(huì)的支持。

第三，災(zāi)后重建通常選擇在原址進(jìn)行，而且通常重建后的城市面貌與之前的城市類似。這是因?yàn)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)要比建筑具有更高的恢復(fù)能力。城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常在災(zāi)后很快就會(huì)重新開(kāi)始，而居民也通常選擇回到原來(lái)的住址以維持他們?yōu)那暗纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。災(zāi)后城市的建筑環(huán)境通常會(huì)有所改善，盡管可能達(dá)不到之前規(guī)劃的水平，但是通常災(zāi)后重建城市會(huì)比之前的城市更具抗災(zāi)能力。

第四，盡管外部資源十分重要，但是當(dāng)?shù)卣臎Q策也很重要。過(guò)分地依仗外部資源，如物資、技術(shù)援助和勞動(dòng)力等，會(huì)減慢重建的速度，甚至削弱災(zāi)后重建的長(zhǎng)期持續(xù)性。

第五，低收入和弱勢(shì)群體受到災(zāi)害的影響往往最為嚴(yán)重，因此各國(guó)應(yīng)該在災(zāi)后重建過(guò)程中加大對(duì)這一群體的關(guān)注。

第六，速度對(duì)重建來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，應(yīng)盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、重建公共設(shè)施、為受災(zāi)群眾提供暫時(shí)和永久住房。如果政府不盡快采取這些措施，許多受災(zāi)群眾會(huì)以自己的方式自發(fā)進(jìn)行重建，可能會(huì)導(dǎo)致局勢(shì)演變更為惡劣。但是在重建之前必須做好重建規(guī)劃，一方面要控制土地的使用，確保基礎(chǔ)設(shè)施的安全，提高居民生活質(zhì)量，另一方面還要采用最節(jié)約成本的方式。

第七，信息是一個(gè)較為有用的資源，因?yàn)樗軌驗(yàn)閼?zhàn)略決策提供基礎(chǔ)，一個(gè)有效的信息系統(tǒng)在災(zāi)后重建過(guò)程中具有重要的推動(dòng)作用。

二、建立健全災(zāi)后重建管理體系

（一）設(shè)置災(zāi)后重建的相關(guān)法律法規(guī)

為推動(dòng)和確保重建工作的順利展開(kāi)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)在已有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，盡快整合修訂應(yīng)對(duì)災(zāi)害的法律法規(guī)，賦予相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)足夠的權(quán)利，允許在緊急時(shí)刻突破相關(guān)法律的限制，簡(jiǎn)化行政程序。

2008年6月8日，國(guó)務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。該條例根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》制定，共九章八十四條，對(duì)地震災(zāi)區(qū)的過(guò)渡性安置、調(diào)查評(píng)估、恢復(fù)重建規(guī)劃、恢復(fù)重建的實(shí)施、資金籌集與政策扶持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等災(zāi)后重建過(guò)程中涉及到的問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)，并明確了災(zāi)后重建的六項(xiàng)原則：（1）受災(zāi)地區(qū)自力更生、生產(chǎn)自救與國(guó)家支持、對(duì)口支援相結(jié)合；（2）政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合；（3）就地恢復(fù)重建與異地新建相結(jié)合；（4）確保質(zhì)量與注重效率相結(jié)合；（5）立足當(dāng)前與兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合；（6）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)相結(jié)合。重建條例的頒布為整個(gè)重建過(guò)程奠定了法律基礎(chǔ)，使得各項(xiàng)工作有法可依。下一步應(yīng)盡快對(duì)重建工作中涉及到的具體問(wèn)題，制定相關(guān)細(xì)則和配套措施。此外，由于重建過(guò)程的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，還應(yīng)組織專門力量，認(rèn)真對(duì)災(zāi)后重建工作中可能遇到的法律問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，進(jìn)一步探索司法應(yīng)對(duì)災(zāi)害機(jī)制，并對(duì)災(zāi)后重建工作中遇到新情況和法律問(wèn)題加大調(diào)研力度，并根據(jù)情況和事態(tài)的變化及時(shí)做出反應(yīng)。

（二）設(shè)立多層次、多主體的災(zāi)后重建管理機(jī)構(gòu)

災(zāi)后重建需要建立從國(guó)家、地方政府到基層社區(qū)的、多層次的專門管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括：事前對(duì)災(zāi)后重建進(jìn)行整體規(guī)劃；重建過(guò)程中對(duì)相關(guān)的人力物力進(jìn)行調(diào)配，與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門、相關(guān)政府部門、民間組織團(tuán)體和社會(huì)公眾進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)；在事后對(duì)重建成果進(jìn)行評(píng)定，檢驗(yàn)其是否與事前的規(guī)劃相符，并據(jù)此作出獎(jiǎng)懲措施。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建的過(guò)程復(fù)雜而且不斷變化，必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和廣大群眾的意見(jiàn)，因此，地方政府和基層社區(qū)在災(zāi)后重建過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用。 

目前，國(guó)家一級(jí)的災(zāi)后重建機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立。汶川地震之后第5天（2008年5月18日），國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部根據(jù)抗震救災(zāi)工作需要成立基礎(chǔ)設(shè)施保障和災(zāi)后重建組，該組由發(fā)展改革委員會(huì)牽頭，各相關(guān)部門參加，主要職責(zé)包括：鐵路、公路、橋梁、隧道等交通設(shè)施，供電、供水、供氣、通信等設(shè)施搶修維護(hù)；組織調(diào)集搶險(xiǎn)救援裝備，做好儲(chǔ)備物資和醫(yī)藥調(diào)度，切實(shí)保障災(zāi)區(qū)搶險(xiǎn)應(yīng)急物資供應(yīng)；協(xié)調(diào)運(yùn)力，優(yōu)先保證應(yīng)急搶險(xiǎn)救援人員和救災(zāi)物資的運(yùn)輸需要；組織研究擬定災(zāi)后重建規(guī)劃，指導(dǎo)協(xié)調(diào)災(zāi)后重建工作。

由于受災(zāi)地區(qū)的不少政府公務(wù)人員在地震中喪生，不少基層組織不復(fù)存在或不再完整，再加上受災(zāi)群眾大多安置于臨時(shí)安置點(diǎn)，在當(dāng)?shù)卣突鶎由鐓^(qū)設(shè)置災(zāi)后重建機(jī)構(gòu)難度較大。因此，一方面應(yīng)將在地震救災(zāi)中表現(xiàn)出優(yōu)異品質(zhì)的居民納入到基層組織中；另一方面應(yīng)從異地選拔一些經(jīng)驗(yàn)豐富的干部到受災(zāi)地區(qū)任職，及早建立當(dāng)?shù)卣突鶎由鐓^(qū)的災(zāi)后重建管理機(jī)構(gòu)，配合上級(jí)主管部門，制定當(dāng)?shù)氐闹亟ㄒ?guī)劃，協(xié)調(diào)民間組織和廣大群眾開(kāi)展重建工作。

各級(jí)災(zāi)后重建管理機(jī)構(gòu)的人員設(shè)置應(yīng)呈現(xiàn)多樣化，不僅包括上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門代表、相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，對(duì)重建工作進(jìn)行指導(dǎo)；聘請(qǐng)民間組織代表，發(fā)揮民間組織的積極作用；此外，還應(yīng)邀請(qǐng)災(zāi)民代表參加，征詢當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)和建議，使整個(gè)災(zāi)后重建過(guò)程科學(xué)民主、切實(shí)可行。

（三）充分發(fā)揮民間團(tuán)體的補(bǔ)充作用

在應(yīng)急救災(zāi)階段，政府組織具有較大的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗哂休^高的組織水平，掌握較為全面的信息，有能力調(diào)度各種資源，這是民間團(tuán)體無(wú)法比擬的。這種優(yōu)勢(shì)在災(zāi)后重建階段的房屋、道路、公用設(shè)施等“硬件”重建方面同樣能夠發(fā)揮作用。但除“硬件”重建之外，災(zāi)區(qū)群眾心靈救助、倫理秩序、社會(huì)秩序等“軟件”重建也是災(zāi)后重建的重中之重，這是政府所無(wú)法觸及的地方。

與政府相比，民間團(tuán)體在這些方面的重建中能夠發(fā)揮較大作用。政府很難對(duì)每個(gè)家庭給予細(xì)致的、個(gè)性化的關(guān)懷和援助，而包括各種專業(yè)民間團(tuán)體、宗教組織和志愿者在內(nèi)的民間組織，做到這一點(diǎn)卻相對(duì)容易。中外經(jīng)驗(yàn)都證明，民間公益組織在重建過(guò)程中，更容易了解災(zāi)區(qū)民眾的既有信念、生活習(xí)俗、居住形態(tài)、建筑樣式、社會(huì)結(jié)構(gòu)等，使重建之后的災(zāi)區(qū)讓民眾覺(jué)得熟悉、安全，使其心靈較快地恢復(fù)平衡。因此，在漫長(zhǎng)而復(fù)雜的重建過(guò)程中，需要非政府組織給政府提供較為完善的補(bǔ)充力量，充分發(fā)揮其積極作用，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

在這次地震救災(zāi)中，同樣有大量民間團(tuán)體和志愿者進(jìn)入災(zāi)區(qū)參與救災(zāi)、救助。但在這個(gè)過(guò)程中，也表現(xiàn)出我國(guó)民間團(tuán)體的缺陷：救助比較盲目，缺乏最基本的協(xié)調(diào)，救災(zāi)資源分布嚴(yán)重不均，組織成員與志愿者也缺乏必要的專業(yè)訓(xùn)練等。因此，目前最緊迫的措施是，首先修訂有關(guān)成立社團(tuán)與基金會(huì)的法律，降低門檻，讓更多的民間公益機(jī)構(gòu)發(fā)展起來(lái)，參與社會(huì)建設(shè)。其次，讓民間公益機(jī)構(gòu)提高組織化、專業(yè)化程度，有利于這些機(jī)構(gòu)與政府合作。這種良性合作機(jī)制將有助于災(zāi)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。從制度建設(shè)角度看，政府與民間社會(huì)穩(wěn)定合作，更是整個(gè)社會(huì)秩序良性化的一個(gè)重大進(jìn)展。

（四）構(gòu)建完善的災(zāi)情管理信息系統(tǒng)

重建過(guò)程涉及到多層次、多主體之間的溝通和協(xié)作，對(duì)信息的傳遞要求很高。如何在正確的時(shí)間將正確的信息傳達(dá)給所需要的人，是重建管理過(guò)程中的關(guān)鍵所在。隨著網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和應(yīng)用技術(shù)的快速發(fā)展，信息技術(shù)與信息管理的相關(guān)成果也逐漸被用于災(zāi)后重建管理中。美國(guó)在1998年就開(kāi)始推動(dòng)災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，日本、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)也先后開(kāi)發(fā)了類似的信息管理系統(tǒng)，它一方面可以提高管理效率，推動(dòng)各項(xiàng)重建工作的展開(kāi)，另一方面可以為普通群眾提供相關(guān)信息查詢，有助于社會(huì)穩(wěn)定。

本次地震中政府在災(zāi)情信息搜集、數(shù)據(jù)分析以及信息播報(bào)方面獲得了國(guó)內(nèi)外較高的贊譽(yù)，但是并沒(méi)有一個(gè)完整的信息管理系統(tǒng)將相關(guān)信息進(jìn)行搜集和整理。因此，應(yīng)盡快建立一個(gè)“災(zāi)情管理信息系統(tǒng)”，讓災(zāi)后重建的相關(guān)部門、研究人員、民間團(tuán)體以及普通群眾都能夠方便地查詢和分析相關(guān)數(shù)據(jù)及災(zāi)情信息，以利于相關(guān)政策的制定及決策的執(zhí)行，并為研究人員及政府相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)研或展開(kāi)重建工作提供必需的資料，節(jié)省數(shù)據(jù)收集和分析時(shí)間。

此外，由于地震的發(fā)生具有周期性，而且我國(guó)幅員遼闊，地震活動(dòng)頻度高、強(qiáng)度大、分布廣，是一個(gè)震災(zāi)嚴(yán)重的國(guó)家，再次發(fā)生大規(guī)模地震的可能性較高。根據(jù)本次地震相關(guān)資料和研究成果，可以建立未來(lái)地震災(zāi)害數(shù)據(jù)搜集和信息管理機(jī)制，為日后可能發(fā)生的災(zāi)難做好事前準(zhǔn)備工作。一旦災(zāi)難發(fā)生，便可立即為政府機(jī)構(gòu)和決策單位提供所需信息，加強(qiáng)緊急應(yīng)變能力和救災(zāi)效率。

三、完善災(zāi)損評(píng)估體系，科學(xué)制定和實(shí)施重建規(guī)劃

地震災(zāi)害后的重建規(guī)劃應(yīng)建立在對(duì)災(zāi)區(qū)地質(zhì)、地理評(píng)估的基礎(chǔ)上，以完善的災(zāi)后損失評(píng)估為基礎(chǔ)，對(duì)災(zāi)區(qū)的資源環(huán)境承載能力和生態(tài)環(huán)境修復(fù)做出準(zhǔn)確判定和科學(xué)決策，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的規(guī)律以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的方向來(lái)確定規(guī)劃。規(guī)劃中近期重建與遠(yuǎn)期發(fā)展相結(jié)合，致力于災(zāi)區(qū)今后的可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善災(zāi)損評(píng)估體系，夯實(shí)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市易損性大大提高，使災(zāi)害損失逐年提高，建立和完善更科學(xué)、更準(zhǔn)確的災(zāi)害損失評(píng)估預(yù)測(cè)體系是當(dāng)今山區(qū)城市防災(zāi)減災(zāi)中的一項(xiàng)迫切需求。地震損失評(píng)估系統(tǒng)主要目的是提供標(biāo)準(zhǔn)一致的地震災(zāi)害損失評(píng)估辦法，并能適應(yīng)不同使用者的需求與不同精確度的數(shù)據(jù)來(lái)源，用于地區(qū)性或全國(guó)性的地震損失評(píng)估。

1．推出我國(guó)災(zāi)害損失評(píng)估體系。

借鑒美國(guó)HAZUS和臺(tái)灣的TELES系統(tǒng)，同時(shí)考慮我國(guó)現(xiàn)狀（如建筑結(jié)構(gòu)、用途、設(shè)計(jì)地震力等）與其他國(guó)家評(píng)估系統(tǒng)的差異，積極推動(dòng)一套整合地理信息系統(tǒng)且針對(duì)個(gè)人計(jì)算機(jī)平臺(tái)設(shè)計(jì)的“中國(guó)地震損失評(píng)估系統(tǒng)”的研究與應(yīng)用，為各級(jí)政府與企業(yè)（包括保險(xiǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)等）、民間組織等提供有關(guān)地震及地震工程的研究成果與災(zāi)害損失評(píng)估工具，以減低地震對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的沖擊。

2．應(yīng)用災(zāi)害損失系統(tǒng)積極開(kāi)展災(zāi)害境況模擬。

災(zāi)害損失評(píng)估體系應(yīng)包括三項(xiàng)功能：提供震災(zāi)早期評(píng)估的功能、地震災(zāi)害境況仿真功能及地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的功能。因此，在應(yīng)用災(zāi)害損失評(píng)估系統(tǒng)時(shí)，有許多的數(shù)據(jù)庫(kù)必須先行建置。包括各地區(qū)斷層數(shù)據(jù)庫(kù)的建立；強(qiáng)地動(dòng)的評(píng)估；各類不同構(gòu)造型態(tài)、不同樓層高度之建筑物的易損性曲線的建立；建筑物不同使用用途、重要性、內(nèi)含物或庫(kù)存品的成本分類；不同時(shí)段人口分布與建筑物用途、構(gòu)造型態(tài)的交互關(guān)系；不同用途建筑物的單位非結(jié)構(gòu)體損失。要盡可能完善我國(guó)自然災(zāi)害的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)（由于建筑物基本資料的取得須通過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)的許可，有些涉及個(gè)人隱私，并非建筑防災(zāi)的專家可以輕易提供）；同時(shí)，在不同行政區(qū)域，因發(fā)生地震機(jī)率及地震大小的不同，使得在進(jìn)行地震損失評(píng)估時(shí)，各行政區(qū)域須就各地區(qū)發(fā)生最大可能地震事件個(gè)別進(jìn)行該地區(qū)地震災(zāi)害境況模擬。因此，應(yīng)用災(zāi)害損失系統(tǒng)將各行政區(qū)域的建筑物基本數(shù)據(jù)庫(kù)建立，并定期更新，是進(jìn)行地區(qū)防災(zāi)、救災(zāi)計(jì)劃的首要基礎(chǔ)工作。然后，再以該系統(tǒng)進(jìn)行地震損失評(píng)估，以得知各行政區(qū)域在最大可能地震事件下的境況模擬結(jié)果，如不同損害程度建筑物的損害機(jī)率、樓地板面積與棟數(shù)；不同傷亡程度的人員數(shù)量；建筑物結(jié)構(gòu)體與非結(jié)構(gòu)體的經(jīng)濟(jì)損失等。這些境況模擬的結(jié)果可作為平時(shí)減災(zāi)、災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)中應(yīng)變、災(zāi)后復(fù)建四階段防災(zāi)、救災(zāi)計(jì)劃的重要依據(jù)。

（二）明確規(guī)劃原則，抓緊落實(shí)救災(zāi)要求及程序

國(guó)家和四川省已經(jīng)擬定了災(zāi)后重建規(guī)劃的原則與思路。《國(guó)家汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃工作方案》指出，災(zāi)后重建規(guī)劃編制工作要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)先安排受災(zāi)群眾基本生活和公共服務(wù)設(shè)施；堅(jiān)持尊重科學(xué)、尊重自然，充分考慮資源環(huán)境承載能力；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，做到重建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合；堅(jiān)持地方為主，充分發(fā)揮災(zāi)區(qū)干部群眾自力更生、艱苦奮斗的精神，在國(guó)家的支持下實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建和發(fā)展目標(biāo)。災(zāi)后重建規(guī)劃的編制要統(tǒng)一部署、分工負(fù)責(zé)，區(qū)分緩急、突出重點(diǎn)，相互銜接、上下協(xié)調(diào)，規(guī)范有序、依法推進(jìn)。在深入論證、科學(xué)規(guī)劃的同時(shí)，盡可能加快工作進(jìn)度。四川省人民政府辦公廳《關(guān)于編制“5#8226;12”特大地震后恢復(fù)重建規(guī)劃的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)編制規(guī)劃的基本原則分為六點(diǎn)：統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施；突出重點(diǎn)、遠(yuǎn)近結(jié)合；政府主導(dǎo)、社會(huì)參與；國(guó)家支持、自力更生；創(chuàng)新思路、分類指導(dǎo)；明確責(zé)任、分段落實(shí)。

以上規(guī)劃原則基本明確了下一步進(jìn)行災(zāi)后規(guī)劃工作的思路，落實(shí)到規(guī)劃編制的具體階段，應(yīng)積極宣傳和落實(shí)規(guī)劃編制原則與程序，要求編制規(guī)劃吸收有關(guān)部門、專家參加，充分聽(tīng)取地震災(zāi)區(qū)干部群眾意見(jiàn)，一經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃要及時(shí)公布。

（三）合理綜合布局，加緊城鄉(xiāng)重建工程規(guī)劃設(shè)計(jì)

1．城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

災(zāi)后重建城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要應(yīng)著眼于：受災(zāi)地區(qū)的城市、縣城和建制鎮(zhèn)布局及恢復(fù)建設(shè)規(guī)模的估算與設(shè)計(jì)；嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)需要搬遷的縣城、鎮(zhèn)的選址和建設(shè)規(guī)模方案；搬遷及原址重建的縣城、建制鎮(zhèn)近期建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)重點(diǎn)；區(qū)域性交通、基礎(chǔ)設(shè)施布局方案；對(duì)國(guó)家歷史文化名城遭受破壞的情況進(jìn)行評(píng)估，提出解決方案。

2．農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

對(duì)于災(zāi)情較為嚴(yán)重的農(nóng)村災(zāi)區(qū)應(yīng)將重點(diǎn)放在農(nóng)村居民點(diǎn)布局和規(guī)模的規(guī)劃與設(shè)計(jì)；農(nóng)村道路、供水供電、污水垃圾處理等生活設(shè)施的建設(shè)方案等。

3．城鄉(xiāng)住房建設(shè)規(guī)劃。

重點(diǎn)開(kāi)展三方面的工作：第一，組織受災(zāi)市縣對(duì)受災(zāi)住房情況進(jìn)行全面調(diào)查評(píng)估，盡快摸清房屋受損面積、間數(shù)和戶數(shù)。其次，提出災(zāi)后住房重建的規(guī)模、重建和加固標(biāo)準(zhǔn)，明確技術(shù)要求、套型面積、配套標(biāo)準(zhǔn)等控制性建設(shè)指標(biāo)，進(jìn)行成本預(yù)算。第三，研究提出城鎮(zhèn)住房災(zāi)后重建的政策建議。

（四）公共設(shè)施先行，優(yōu)先安排教育、醫(yī)療等建設(shè)計(jì)劃

交通、通信、電力、供水、住房、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施直接關(guān)系到災(zāi)區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和人民生活，屬于應(yīng)優(yōu)先安排恢復(fù)重建的項(xiàng)目，此外還應(yīng)對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等公用設(shè)施的抗震設(shè)防提出特殊要求。

為保證醫(yī)院、學(xué)校等援建工作的盡快開(kāi)展，各受災(zāi)地方應(yīng)迅速明確需要建設(shè)的相關(guān)公共建筑的位置、面積等，以便于落實(shí)。同時(shí)擬優(yōu)先建設(shè)的交通、通信、電力、供水、住房、學(xué)校、醫(yī)院等的建筑場(chǎng)地要積極籌備馬上開(kāi)工的條件，不能馬上開(kāi)工的，也要列出具體時(shí)間計(jì)劃，以便統(tǒng)一安排進(jìn)度。同時(shí)，此類建筑的場(chǎng)地選址必須滿足安全的要求。

四、確立多元資金籌集機(jī)制，加大災(zāi)區(qū)投融資政策扶持力度

（一）確立政府主導(dǎo)、多元投入的災(zāi)后重建資金籌集機(jī)制

1．通過(guò)多渠道、多方式籌集災(zāi)后重建資金。

按照發(fā)達(dá)國(guó)家災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)，災(zāi)后重建須得到各方面力量的廣泛參與才能取得成效。應(yīng)通過(guò)政府投入、對(duì)口支援、社會(huì)募集、市場(chǎng)運(yùn)作等方式籌集地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金。建議為社會(huì)力量提供多層次、多元化的參與平臺(tái)，并逐步建立起全過(guò)程的參與制度，讓社會(huì)力量以協(xié)商、咨詢的方式，積極參與地區(qū)政策的制定和實(shí)施。建立政府主導(dǎo)、多元投入的基礎(chǔ)設(shè)施資金籌集機(jī)制，就是要在加大政府救災(zāi)投入，發(fā)揮財(cái)政主渠道作用的同時(shí)，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，拓寬救災(zāi)資金和物資籌集渠道，建立企業(yè)、非政府組織、社會(huì)民眾、國(guó)際社會(huì)和災(zāi)民自己共同參與的社會(huì)化救災(zāi)資金投入體系，使地震災(zāi)害的重建工作更具開(kāi)放性。我們可以借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)，比如在重建初期，以政府資金和社會(huì)捐助資金為主，把與災(zāi)區(qū)人民生活和生產(chǎn)急切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重建放在首位，進(jìn)行優(yōu)先建設(shè)；同時(shí)，引入更多的民營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本和海外資金，投入到災(zāi)區(qū)重建中，不斷加大非政府資金在受害地區(qū)的投資強(qiáng)度和建設(shè)力度。盡快推出政府資金與民間資本相結(jié)合，推進(jìn)災(zāi)后重建穩(wěn)步實(shí)施的具體措施。

2．設(shè)立災(zāi)后復(fù)興基金，為重建提供持續(xù)資金支持。

汶川地震初期的搶救階段要由政府負(fù)擔(dān)，但重建階段要發(fā)揮政府和市場(chǎng)機(jī)制的共同作用。我們可以借鑒日本神戶地震的災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)，建立災(zāi)后復(fù)興基金，復(fù)興基金被分為兩類：第一類是基本基金，主要是政府的投入；第二類是投資基金。基本基金主要是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本的公共設(shè)施項(xiàng)目，而投資基金則是商業(yè)性項(xiàng)目，在重建過(guò)程中兩種基金相互結(jié)合發(fā)揮作用。災(zāi)后復(fù)興基金實(shí)質(zhì)上是集國(guó)家財(cái)力、社會(huì)捐助及商業(yè)投資，舉全國(guó)之力來(lái)重建新家園。

（二）加大災(zāi)區(qū)投融資政策扶持力度，推動(dòng)金融工具創(chuàng)新

各國(guó)政府在自然災(zāi)害發(fā)生后，均制定一系列融資優(yōu)惠政策和稅收減免政策，以鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)積極參與災(zāi)區(qū)重建，幫助災(zāi)區(qū)居民減少和緩解災(zāi)難帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失，盡快投入災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)。針對(duì)本次地震災(zāi)害受災(zāi)范圍廣、受災(zāi)程度重、受災(zāi)人口多、恢復(fù)重建難度大等情況，建議采取以下投融資政策，切實(shí)幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。

1．提供長(zhǎng)期、規(guī)范的融資優(yōu)惠政策。

金融信貸是賑災(zāi)資金的重要籌措渠道，各項(xiàng)積極、有力的金融貨幣政策可以為抗震救災(zāi)與災(zāi)后重建提供有效可靠、長(zhǎng)期規(guī)范的資金供應(yīng)。第一，加大政策性貸款對(duì)災(zāi)區(qū)重建的投入力度，鼓勵(lì)并規(guī)范銀行商業(yè)信貸對(duì)災(zāi)區(qū)的支持。面對(duì)重大自然災(zāi)害，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等國(guó)家級(jí)政策性銀行應(yīng)向?yàn)?zāi)區(qū)提供中長(zhǎng)期低息貸款，支持災(zāi)區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)與重建。各商業(yè)銀行也應(yīng)盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)各項(xiàng)金融服務(wù)業(yè)務(wù)，積極與政府財(cái)政部門開(kāi)展合作，通過(guò)財(cái)政貼息、抵押貸款等多種形式為災(zāi)區(qū)提供資金支持。特別需要指出的是，應(yīng)加大農(nóng)業(yè)小額貸款的資金投放額度，配合相關(guān)災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)恢復(fù)的財(cái)稅政策，盡量減少災(zāi)情給“三農(nóng)”帶來(lái)的損失。第二，對(duì)災(zāi)區(qū)低收入戶的創(chuàng)業(yè)融資貸款應(yīng)給予利息補(bǔ)貼。如臺(tái)灣，低收入戶未申請(qǐng)政府優(yōu)惠融資或其它補(bǔ)助，經(jīng)金融機(jī)構(gòu)核放創(chuàng)業(yè)融資貸款者，可由內(nèi)政部對(duì)承辦該貸款之金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼利息，其貸款金額不得超過(guò)新臺(tái)幣100萬(wàn)元。第三，應(yīng)對(duì)災(zāi)區(qū)居民的房屋貸款給予融資優(yōu)惠。

2．實(shí)施科學(xué)、合理的財(cái)稅減免政策。

重大自然災(zāi)害過(guò)后，科學(xué)、合理地運(yùn)用財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)各界支援災(zāi)區(qū)，盡量減少賑災(zāi)資金籌措成本，是從直接財(cái)政資金投入的另一角度開(kāi)拓賑災(zāi)資金的籌措渠道。廣泛、有序、規(guī)范、明確的財(cái)稅優(yōu)惠政策，一方面有助于減少災(zāi)區(qū)重建成本，更重要的是鼓勵(lì)了社會(huì)各界對(duì)災(zāi)區(qū)的捐贈(zèng)與支援，促進(jìn)了賑災(zāi)資金籌措渠道的擴(kuò)展。可以考慮實(shí)施以下財(cái)稅減免政策：第一，對(duì)民間機(jī)構(gòu)及企業(yè)參與災(zāi)后重建提供投資優(yōu)惠。民間機(jī)構(gòu)參與災(zāi)區(qū)重要且在一定規(guī)模以上的公共建設(shè)，以及投資于災(zāi)區(qū)內(nèi)指定地區(qū)并達(dá)到一定投資金額或增雇一定數(shù)量員工的企業(yè)，可按規(guī)定免納企業(yè)所得稅或抵減應(yīng)納稅所得額。第二，探索和實(shí)施捐款制度和捐款免稅制度。第三，災(zāi)區(qū)營(yíng)利機(jī)構(gòu)因震災(zāi)遭受的損失，未受保險(xiǎn)賠償部分，可從有課稅所得的年度起按規(guī)定攤列為費(fèi)用或損失，并對(duì)因震災(zāi)遭致財(cái)產(chǎn)損失者實(shí)施稅收減免。第四，因震災(zāi)自政府領(lǐng)取的慰問(wèn)金、撫恤金、死亡補(bǔ)償、安置或其它補(bǔ)助費(fèi)，或自民間領(lǐng)取的其它震災(zāi)捐助金不超過(guò)規(guī)定額度的，免征個(gè)人所得稅。對(duì)房屋在震災(zāi)中毀損的企業(yè)，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。第五，災(zāi)區(qū)重建計(jì)劃范圍內(nèi)重建區(qū)段的土地，經(jīng)全體土地及合法建筑物所有權(quán)人同意，以協(xié)議合建方式實(shí)施都市重建的，可減免土地增值稅及契稅。

3．推動(dòng)災(zāi)后重建債券、彩票等融資工具創(chuàng)新。

為加快重建災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可借這次災(zāi)后重建之機(jī)，研究出臺(tái)一些針對(duì)災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的金融產(chǎn)品，如汶川災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施基金、汶川災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施債券等，作為財(cái)政資金的組成部分用于社會(huì)各項(xiàng)公益事業(yè)發(fā)展，這是賑災(zāi)資金籌措的可靠來(lái)源。在災(zāi)后重建過(guò)程中，不論是各級(jí)政府，還是各有關(guān)部門集中起來(lái)的彩票公益金都應(yīng)發(fā)揮重要的賑災(zāi)資金籌集作用。同時(shí)，還可以由財(cái)政部會(huì)同民政部等相關(guān)部門進(jìn)一步商討發(fā)行“賑災(zāi)彩票”，建議制定特殊的公益金提取比例和成本列支方式，最大限度地將這一專項(xiàng)彩票籌集來(lái)的社會(huì)資金用于抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建，并考慮將其打造成一種長(zhǎng)期的彩票品種，作為今后重大自然災(zāi)害穩(wěn)定的賑災(zāi)資金籌措渠道。這些融資方式的創(chuàng)新可以把巨額重建資金的募集與激發(fā)中國(guó)公民意識(shí)、體現(xiàn)賑災(zāi)義舉結(jié)合起來(lái)，既給災(zāi)后重建的資金找到了來(lái)源，又給廣大的民眾找到一個(gè)穩(wěn)定的投資方向。

4．給予災(zāi)區(qū)重建特殊的金融政策支持。

同特殊財(cái)稅優(yōu)惠政策在災(zāi)后實(shí)施一樣，特殊金融政策的出臺(tái)也是從信貸資金供給的另一層面鼓勵(lì)賑災(zāi)資金籌措渠道的拓寬。如在全國(guó)宏觀貨幣政策緊縮的大背景下，央行可以為災(zāi)區(qū)制定相對(duì)寬松的存款準(zhǔn)備金率政策，及時(shí)妥善安排好包括被毀資產(chǎn)銀行按揭問(wèn)題在內(nèi)的已發(fā)放貸款的管理等等。類似以上對(duì)受災(zāi)地區(qū)特殊金融政策的支持，一方面減小了災(zāi)后重建資金籌措成本，另一方面有助于提升受災(zāi)地區(qū)民眾和企業(yè)的信心，為災(zāi)后重建營(yíng)造積極預(yù)期。

五、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施重建管理，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作方式

汶川大地震中各類基礎(chǔ)公用設(shè)施損失巨大，重建過(guò)程中的評(píng)估與規(guī)劃、資金籌集與使用等諸多問(wèn)題都需要在政府主導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)各方面力量開(kāi)展，諸多管理體制和運(yùn)作機(jī)制等亟待完善與創(chuàng)新。

（一）盡快建立全面協(xié)調(diào)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策與區(qū)域規(guī)劃是政府的工具，無(wú)論是其形成，還是貫徹與評(píng)估，都需要一定的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。我國(guó)有許多部門（中央政府部門）涉及對(duì)地區(qū)的管理，但缺乏對(duì)制定和實(shí)施地區(qū)政策與地區(qū)規(guī)劃負(fù)全面責(zé)任的部門。隨著災(zāi)后重建階段的區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整和全面恢復(fù)重建階段區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的加快推進(jìn)，需要盡快建立或明確一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，并使各機(jī)構(gòu)分工明確，職責(zé)清楚。

（二）整合基礎(chǔ)設(shè)施重建資金，保證資金高效使用

政府不僅要制定出得當(dāng)?shù)闹亟ㄒ?guī)劃，同時(shí)要圍繞資金投入和融資問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃和推動(dòng)，在政府資金主導(dǎo)下，保證各地重建工作有序、有效進(jìn)行。各地區(qū)的“緊急規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)”應(yīng)要求地方評(píng)估辦公室對(duì)災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行損失程度評(píng)估和負(fù)債能力分析，根據(jù)實(shí)際情況提供資金資助，并采取稅收減免等措施，以便使災(zāi)區(qū)生產(chǎn)和生活秩序盡快恢復(fù)正常。各政府部門還應(yīng)向受災(zāi)地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、重建的建議和支持，包括提供建設(shè)規(guī)劃及融資建議等，保證基礎(chǔ)設(shè)施重建資金得到合理使用。

（三）積極推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作方式創(chuàng)新

要注意采用更加靈活、開(kāi)放的運(yùn)作方式，將政府資金與民間捐款結(jié)合起來(lái)、將國(guó)際組織援助和國(guó)內(nèi)企業(yè)的賑災(zāi)義舉結(jié)合起來(lái)、將單個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重建和區(qū)域成片開(kāi)發(fā)集合起來(lái)，減少政府財(cái)政的壓力，減少由于資金不足對(duì)災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的影響，加快完成災(zāi)后重建工作。同時(shí)，積極推動(dòng)針對(duì)重大地震等災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建項(xiàng)目進(jìn)行金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)和融資創(chuàng)新，各級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目性質(zhì)、回報(bào)方式等，研究和采用適合社會(huì)資金和民營(yíng)資本進(jìn)入的方式，包括通過(guò)采取BT、BOT、PPP等融資方式引進(jìn)投資，也可以通過(guò)委托成片開(kāi)發(fā)、合資合作等方式，多渠道地靈活融資。

六、巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新

1996年地震災(zāi)害從商業(yè)保險(xiǎn)中剔除后，作為對(duì)地震損失進(jìn)行防范的政府大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范體系的建立并沒(méi)有同時(shí)啟動(dòng)，一直處于停滯狀態(tài)。因此，地震災(zāi)害也就一直處于風(fēng)險(xiǎn)防范的真空地帶。

汶川地震是中國(guó)住房制度改革之后發(fā)生的最大地震，隨著中國(guó)住房的私有化程度越來(lái)越高，巨災(zāi)保險(xiǎn)已引起人們的普遍關(guān)注。這是一個(gè)修改相關(guān)法規(guī)的契機(jī)，對(duì)今后可能發(fā)生的自然災(zāi)害具有警示意義。因此，如何建立一個(gè)政府支持與商業(yè)保險(xiǎn)公司共同參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)保障機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的補(bǔ)充保障、輔助社會(huì)管理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）加強(qiáng)政府的介入

我國(guó)政府現(xiàn)階段對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)還都是商業(yè)運(yùn)作，政府在立法、財(cái)稅政策支持以及其他政策配套上，還沒(méi)有一個(gè)完善的制度。所以，應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的介入。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系除發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的功能作用外，一般都有政府財(cái)政政策支持。如日本就建立了直接保險(xiǎn)公司基礎(chǔ)賠付、國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)超額賠付和政府財(cái)政支持的三級(jí)地震保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并在歷次地震災(zāi)害事故中發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)和政策保險(xiǎn)的共同補(bǔ)償功能。

基于我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的緊迫現(xiàn)狀，建議盡快制定實(shí)施《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》或《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)，積極構(gòu)建國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，確立巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的地區(qū)要強(qiáng)制辦理巨災(zāi)保險(xiǎn)，對(duì)于大型銀行貸款項(xiàng)目要明確巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。但出臺(tái)的法律法規(guī)要留有余地，不排除當(dāng)商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展到一定程度時(shí)，積累了一些開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)后，政府逐漸退出市場(chǎng)，重新回歸其監(jiān)管職能，而由商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)?yè)?dān)當(dāng)市場(chǎng)主體。

（二）多層次損失補(bǔ)償體系的建立

成熟的巨災(zāi)保障機(jī)制應(yīng)包括政府的基礎(chǔ)應(yīng)急機(jī)制、保險(xiǎn)業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制與民間慈善救助等三個(gè)層次。目前全球共有12個(gè)國(guó)家建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，巨災(zāi)管理模式主要有兩種：一是主要由國(guó)家政府籌集資金并進(jìn)行管理的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系；二是政府和保險(xiǎn)公司共同合作的管理模式。

新西蘭對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)體系由三部分組成，包括地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，分屬政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。提供的保險(xiǎn)范圍包括地震、山體塌方、火山爆發(fā)、海嘯和地?zé)峄顒?dòng)等。一旦災(zāi)害發(fā)生，地震委員會(huì)負(fù)責(zé)法定保險(xiǎn)的損失賠償；保險(xiǎn)公司則會(huì)依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)超出法定保險(xiǎn)責(zé)任部分的損失賠償；而保險(xiǎn)協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。

我國(guó)應(yīng)以政府出資的巨災(zāi)救助基金為基礎(chǔ)、商業(yè)保險(xiǎn)體系為主體、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，建立多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系。建立由所有保險(xiǎn)公司共同參與的專業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，在分保安排上，則實(shí)行商業(yè)再保險(xiǎn)和國(guó)家再保險(xiǎn)結(jié)合的模式，超過(guò)再保險(xiǎn)公司承保能力以上部分，由政府或者其他國(guó)際組織給予財(cái)政擔(dān)保或者再保。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金可通過(guò)以下三條渠道籌集：一是通過(guò)國(guó)家財(cái)政，每年按一定比例直接撥付。二是通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)公司，從每年收取的保費(fèi)收入中按一定的比例提取。三是利用國(guó)家財(cái)稅杠桿，實(shí)施減稅政策，降低現(xiàn)行保險(xiǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅稅率。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金建立后，應(yīng)由國(guó)家指定專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)基金收繳、使用以及日常運(yùn)作情況，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，充分發(fā)揮其對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的保障作用。

（三）再保險(xiǎn)制度的安排

有效地通過(guò)再保險(xiǎn)特別是國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)充分分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。再保險(xiǎn)可以將巨額風(fēng)險(xiǎn)分散給其他的保險(xiǎn)人，從而由眾多保險(xiǎn)人來(lái)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。再保險(xiǎn)一般是在國(guó)際范圍內(nèi)運(yùn)作的，通過(guò)再保險(xiǎn)可以在地域上分散風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大承保能力，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)成果。因此，再保險(xiǎn)可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全球性平衡，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散的最優(yōu)化。

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，發(fā)展中國(guó)家保險(xiǎn)業(yè)中的風(fēng)險(xiǎn)自留情況普遍比較嚴(yán)重。我國(guó)直接保險(xiǎn)公司的自留比率偏高，目前國(guó)內(nèi)商業(yè)保險(xiǎn)公司中已經(jīng)承保的少量洪水保險(xiǎn)和地震附加保險(xiǎn)中至少80%—90%的風(fēng)險(xiǎn)積累在國(guó)內(nèi)。因此，需要健全我國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)，提高本國(guó)再保險(xiǎn)公司的承保能力，同時(shí)還要有條件地放大外資再保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)入，將巨大的巨災(zāi)承保風(fēng)險(xiǎn)分散本身就是建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的必要環(huán)節(jié)。這一點(diǎn)不僅要通過(guò)保險(xiǎn)/再保險(xiǎn)市場(chǎng)的商業(yè)努力，還需要有國(guó)家政府部門的有力引導(dǎo)以及與國(guó)外著名再保險(xiǎn)公司的積極接觸。

七、著力解決短期失業(yè)，努力推動(dòng)持續(xù)就業(yè)

災(zāi)區(qū)重建最大課題，是讓災(zāi)民從事產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，有收入能消費(fèi)，從而擁有經(jīng)濟(jì)能量。讓災(zāi)區(qū)走向正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)：即從救助→補(bǔ)助→有規(guī)劃的臨時(shí)工作→自我謀生能力。為解決災(zāi)區(qū)失業(yè)問(wèn)題，應(yīng)從以下四方面入手，務(wù)求不斷提高災(zāi)區(qū)就業(yè)率，穩(wěn)定災(zāi)區(qū)民眾生活。

（一）建立就業(yè)援助基金

借鑒臺(tái)灣和美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建議由重建委員會(huì)首先撥預(yù)算，設(shè)立就業(yè)援助基金，主要以臨時(shí)工作津貼和雇傭獎(jiǎng)勵(lì)津貼進(jìn)行就業(yè)援助。其中，臨時(shí)工作津貼以周薪給發(fā)制，解決災(zāi)民的民生問(wèn)題。而這些臨時(shí)工作包括清理災(zāi)區(qū)，以及一般中小企業(yè)向就業(yè)服務(wù)中心登記的臨時(shí)性工作。雇用獎(jiǎng)勵(lì)津貼以每人每月一定金額獎(jiǎng)勵(lì)予以補(bǔ)助，鼓勵(lì)企業(yè)雇用失業(yè)災(zāi)民。

（二）實(shí)施有規(guī)模的以工代賑

以工代賑是災(zāi)后重建中促進(jìn)災(zāi)區(qū)群眾就業(yè)的重要舉措。以工代賑救助災(zāi)民，以國(guó)家意志（專項(xiàng)賑災(zāi)資金）加上市場(chǎng)手段為災(zāi)區(qū)“造血”，比單純“輸血”更顯必要和迫切。現(xiàn)階段，結(jié)合國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)及新農(nóng)村建設(shè)，政府本來(lái)就已把以工代賑作為農(nóng)村扶貧政策加以施行，為使此項(xiàng)扶貧政策實(shí)施過(guò)程少走樣，國(guó)務(wù)院還專門頒布有《國(guó)家以工代賑管理辦法》。在震區(qū)推行以工代賑，其性質(zhì)就是“以工賑災(zāi)”，為有勞動(dòng)能力的災(zāi)區(qū)群眾提供飯碗，既管當(dāng)前亦管“中遠(yuǎn)”甚至長(zhǎng)遠(yuǎn)。具體而言，就是以國(guó)家賑災(zāi)資金包括災(zāi)后重建資金為支付基礎(chǔ)，以修復(fù)和重建震區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)生產(chǎn)生活設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施為內(nèi)容，在復(fù)建與重建過(guò)程中，同步為災(zāi)區(qū)群眾提供就業(yè)崗位和現(xiàn)金收入來(lái)源。

（三）以經(jīng)濟(jì)復(fù)興與勞動(dòng)力培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)

隨著災(zāi)后重建進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)以充分運(yùn)用當(dāng)?shù)厝肆Y源進(jìn)行重建為原則，制定每年增加就業(yè)機(jī)會(huì)的計(jì)劃，以此促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)。同時(shí)，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)，組織與引導(dǎo)就業(yè)：以設(shè)在外省的勞動(dòng)服務(wù)站提供的就業(yè)信息為著力點(diǎn)，及時(shí)開(kāi)展免費(fèi)職介和勞務(wù)輸出工作，量身培訓(xùn)與訂單培訓(xùn)相結(jié)合，增強(qiáng)農(nóng)民工外出就業(yè)的能力，積極引導(dǎo)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，就近就業(yè)，打造當(dāng)?shù)貏趧?wù)品牌，開(kāi)創(chuàng)更為開(kāi)闊的自救空間。

（四）制定并實(shí)施多元就業(yè)開(kāi)發(fā)方案

多元就業(yè)開(kāi)發(fā)方案有兩個(gè)工作重點(diǎn)：一是探索和采用多種政策，鼓勵(lì)企業(yè)和其他社會(huì)組織雇用災(zāi)區(qū)失業(yè)者。二是開(kāi)展多渠道的工作媒合，特別強(qiáng)調(diào)以非營(yíng)利的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，廣泛搜集就業(yè)情報(bào)，發(fā)揮就業(yè)媒合功能。

八、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)

汶川大地震導(dǎo)致該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重破壞，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損嚴(yán)重，對(duì)四川盆地乃至長(zhǎng)江中下游的生態(tài)安全帶來(lái)巨大威脅。災(zāi)后重建，必須從更宏觀的角度，以更大的視野考量環(huán)境問(wèn)題。不僅要有效規(guī)避自然災(zāi)害的威脅，還要考慮自然環(huán)境的承載力，考慮人類活動(dòng)帶來(lái)的影響是否會(huì)給生態(tài)環(huán)境造成不良影響。

（一）在對(duì)災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行整體規(guī)劃

全面了解地震對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度與受損失的情況，搞清地震及滑坡、崩塌和泥石流等次生災(zāi)害對(duì)森林、草地、河流、農(nóng)田等生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的破壞與影響程度。在生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究與預(yù)測(cè)森林、草地、河流等生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞的長(zhǎng)期效應(yīng)，如對(duì)水土流失、河道淤積、水環(huán)境、野生動(dòng)植物棲息地和生物多樣性的影響等，以及對(duì)大型水利工程、滑坡崩塌和泥石流的影響，為災(zāi)區(qū)重建的總體規(guī)劃提供基礎(chǔ)。

應(yīng)當(dāng)在災(zāi)害調(diào)查、科學(xué)論證、地質(zhì)地理?xiàng)l件評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的總體方案。重建規(guī)劃總體方案要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場(chǎng)服務(wù)體系規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等。

（二）推進(jìn)人居環(huán)境和諧

重建家園和生態(tài)恢復(fù)要同步進(jìn)行，要高度重視塌方、山崩、地裂等的危害，在家園重建的同時(shí)致力于生態(tài)恢復(fù)。鼓勵(lì)使用塌方、滑坡、泥石流等散落的山石、泥沙進(jìn)行建設(shè)。大力開(kāi)展綠化造林活動(dòng)，做好古樹(shù)名木、林地林木和自然地貌的保護(hù)與管理；要充分考慮大氣和水的環(huán)境容量，生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)社區(qū)的建設(shè)情況，土地資源和人口的承載力，綠地系統(tǒng)的平衡關(guān)系等人與自然的和諧。居住設(shè)施選址要充分考慮地形地貌、地質(zhì)條件，也要注重建筑和環(huán)境的協(xié)調(diào)，注重人與自然的和諧，體現(xiàn)獨(dú)具民族特色、民居風(fēng)格，倡導(dǎo)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

（三）抓好災(zāi)后廢棄物處置及資源化利用

地震災(zāi)害產(chǎn)生的建筑廢棄物數(shù)量巨大，成份復(fù)雜，生活垃圾、日常用品、動(dòng)物尸體混雜，有毒有害物質(zhì)并存，危害嚴(yán)重。要按照減量化、再利用、資源化的原則，分階段、分步驟開(kāi)展廢墟清理和廢物利用。要制定災(zāi)后廢棄物再生利用設(shè)備緊急調(diào)配、合理使用計(jì)劃，開(kāi)展技術(shù)與信息共享；建立大型破碎、分類回收裝置共用和租賃制度；按照廢棄物的產(chǎn)生量和交通情況，建設(shè)一批較大規(guī)模的建筑垃圾資源化處理廠。道路、橋梁廢棄物、殘留物要盡最大可能進(jìn)行分類回收和有效利用，邊回收、邊再生、邊利用。

九、文化的重建

（一）重視民族文化的重建和保護(hù)

在進(jìn)行災(zāi)區(qū)重建的時(shí)候，災(zāi)區(qū)民族文化的保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題必須得到重視。汶川大地震主要發(fā)生在四川阿壩藏族羌族自治州，其中汶川縣是4個(gè)羌族聚居縣之一，而綿陽(yáng)市的北川縣是全國(guó)唯一的羌族自治縣，從都江堰到汶川和北川，再到松潘、平武等地，都有豐富的人文資源，多姿多彩的民族風(fēng)情。在進(jìn)行村落重建工程時(shí)，除了注意恢復(fù)或重建具有典型羌族文化特色的村落和民居建筑等“物質(zhì)文化”實(shí)體外，也不應(yīng)忽略村寨非物質(zhì)文化原貌的延續(xù)，應(yīng)該將重建家園與保護(hù)西南山地傳統(tǒng)村落的文化資源和村落文化特色密切結(jié)合起來(lái)。

在民族文化的重建和保護(hù)上，麗江古城的經(jīng)驗(yàn)可以作為借鑒。1996年麗江發(fā)生7級(jí)大地震，不少村鎮(zhèn)包括后來(lái)獲得世界文化遺產(chǎn)稱號(hào)的房舍倒塌。在重建過(guò)程中，當(dāng)?shù)靥貏e重視恢復(fù)具有民族特色的民居建筑，“建新如舊”。所以，地震沒(méi)有給麗江申報(bào)世界文化遺產(chǎn)帶來(lái)不利影響，聯(lián)合國(guó)官員視察麗江震后形勢(shì)時(shí)，對(duì)麗江民居建筑等的保護(hù)和重建非常滿意，麗江古城順利通過(guò)聯(lián)合國(guó)的資格審核，推動(dòng)了整個(gè)麗江旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

臺(tái)灣“9#8226;21”地震后邵族民居重建的經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。“9#8226;21”地震震中位于南投縣，聚居在南投縣日月潭畔臺(tái)灣原住民邵族族群在震后只剩下280余人，80%族人的房屋倒塌或半倒，無(wú)家可歸的邵族同其特色民居都面臨著滅絕的危險(xiǎn)。在邵族民居的復(fù)建過(guò)程中，一是就地取材，采用周圍豐茂的竹子、木頭、泥土等原材料，二是盡量雇用當(dāng)?shù)厝耍M(jìn)行“協(xié)力造屋”。這兩項(xiàng)措施不但使得重建的成本大幅降低，減輕各方負(fù)擔(dān)，也有助于在和當(dāng)?shù)厣圩寰用竦慕涣髦型炀群蛡鞒衅洫?dú)樹(shù)一幟的傳統(tǒng)文化。

（二）建立地震博物館作為歷史見(jiàn)證

汶川大地震是百年罕見(jiàn)的自然災(zāi)難，可以考慮在遺址基礎(chǔ)上修建地震博物館。建立地震博物館首先是要見(jiàn)證這一災(zāi)害的巨大破壞力，見(jiàn)證這一悲劇的事實(shí)，無(wú)論在地震學(xué)、地質(zhì)學(xué)、建筑學(xué)還是科學(xué)地抗震救災(zāi)方面都有重要的價(jià)值。更重要的是，它將見(jiàn)證中國(guó)各民族人民在這次災(zāi)難中表現(xiàn)出的患難與共的偉大精神，記住萬(wàn)眾一心、抗災(zāi)救人的動(dòng)人歷史時(shí)刻，也使人們的抗災(zāi)防災(zāi)意識(shí)不斷加強(qiáng)。這些當(dāng)年大地震遺留的實(shí)物實(shí)景，永遠(yuǎn)警示后人，記住歷史、記住人類所遭受的苦難。

十、建立多層次的社會(huì)保障制度

隨著救災(zāi)工作逐漸結(jié)束，抗震救災(zāi)進(jìn)入災(zāi)后重建階段。災(zāi)后重建與救災(zāi)相比，重建的工作量大、難度將更大，更需要社會(huì)保障體系的支持。健全的社會(huì)保障制度和完善的社會(huì)保障體系是人民生活的“安全網(wǎng)”、社會(huì)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和收入分配的“調(diào)節(jié)器”，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

汶川大地震造成了大量“三孤”人員，妥善安置“三孤”人員將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。對(duì)于地震造成的孤老、孤殘人員，一方面政府要加大投入，興建城市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和農(nóng)村“五保”供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，提高生活保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平；另一方面，要引導(dǎo)社會(huì)力量關(guān)心關(guān)愛(ài)孤老、孤殘人員，在鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、捐資定向資助的同時(shí)，也要大力推行親屬贍養(yǎng)，積極探索社會(huì)人士愛(ài)心贍養(yǎng)，簽訂贍養(yǎng)協(xié)議，使孤老、孤殘人員也能享受到家庭溫暖。

廣泛而可靠的社會(huì)保障制度，應(yīng)該至少包含以下三個(gè)層次：

第一個(gè)層次是社會(huì)福利。這是由國(guó)家法律規(guī)定，由公共政策、公共財(cái)政以及公共行政共同實(shí)現(xiàn)的再分配制度。在災(zāi)后重建的背景下來(lái)談這個(gè)問(wèn)題，要求國(guó)家直接為受災(zāi)人群重新制定新的福利制度，使他們獲得終身的、沒(méi)有身份歧視的、全國(guó)流通的福利保障。

第二個(gè)層次是社會(huì)慈善。這是由企業(yè)、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)乃至宗教團(tuán)體等所構(gòu)成的社會(huì)救助渠道。近年來(lái)中國(guó)在這方面有了長(zhǎng)足發(fā)展，但是在兩個(gè)方面有明顯弱點(diǎn)：一方面是慈善事業(yè)管理的公開(kāi)、透明與監(jiān)督不夠，另一個(gè)方面是技術(shù)含量不夠，這指的是缺乏貼近對(duì)象真實(shí)需求的專項(xiàng)方案設(shè)計(jì)，缺乏為此而進(jìn)行知識(shí)整合與技術(shù)整合的經(jīng)驗(yàn)與能力。

第三個(gè)層次是社會(huì)服務(wù)。這主要是由各種類型的基層民間組織所組成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于地震幸存者來(lái)說(shuō)，定向的、專業(yè)的、持久的關(guān)懷服務(wù)非常重要。需要有一種力量，有針對(duì)性地送達(dá)特定的福利與服務(wù)，反饋他們的信息，甚至再次為他們爭(zhēng)取新的社會(huì)關(guān)注和福利政策等等。

如果以上三個(gè)方面能夠互相配合，良性互動(dòng)，地震災(zāi)難幸存者重建生活，才有可靠的制度依托和長(zhǎng)久的社會(huì)承載。

十一、妥善、長(zhǎng)期的心理援助

這次地震給大量受害者造成長(zhǎng)期的心理陰影，僅靠心理專家和心理志愿者的精神撫慰是不夠的。逐漸恢復(fù)正常生活的災(zāi)區(qū)群眾，依然將面對(duì)失去親人和家園的慘痛現(xiàn)實(shí)，“應(yīng)激性反應(yīng)”之后的心靈創(chuàng)傷，可能比地震剛發(fā)生時(shí)更為嚴(yán)重。因此，災(zāi)區(qū)心理救援如何從主要針對(duì)微觀、即時(shí)個(gè)體心理危機(jī)的心理援助，轉(zhuǎn)向更宏觀的社會(huì)層面參與，亟需擺到更重要的議事日程。

災(zāi)后心理危機(jī)表面上是個(gè)體性的心理危機(jī)，實(shí)際上是社會(huì)性的公共危機(jī)。因?yàn)椋總€(gè)人本質(zhì)上都是社會(huì)人，不僅僅生活在一個(gè)小家庭、小圈子里，而是生活在一個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中。對(duì)于創(chuàng)傷深重的受災(zāi)群眾來(lái)說(shuō)，醫(yī)療專家及時(shí)、有效、持久的心理救助十分必要。但是從更宏觀的社會(huì)層面來(lái)看，建立一個(gè)有針對(duì)性的良性社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，讓災(zāi)區(qū)群眾重新獲得安全感、重新燃起生活的希望、重新獲得生活的保障，對(duì)受災(zāi)群眾的心理修復(fù)更為持續(xù)和有效。

災(zāi)后心理重建是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，它的恢復(fù)遠(yuǎn)比房屋、道路等硬件設(shè)施的重建工作艱巨得多。根據(jù)國(guó)際上對(duì)地震后心理援助的經(jīng)驗(yàn)和心理創(chuàng)傷的原理和規(guī)律，災(zāi)后心理援助將是一個(gè)長(zhǎng)期的工作。為了更加有效、科學(xué)、持續(xù)地進(jìn)行汶川大地震的心理援助，中國(guó)心理學(xué)會(huì)于2008年5月28日制訂《汶川大地震心理援助二十年行動(dòng)綱要》，按照《綱要》，中國(guó)心理學(xué)會(huì)迅速成立“心理危機(jī)干預(yù)工作委員會(huì)”，在常務(wù)理事會(huì)的指導(dǎo)下對(duì)受災(zāi)群眾開(kāi)展心理援助工作。此外，中國(guó)心理學(xué)會(huì)還呼吁在災(zāi)區(qū)設(shè)立長(zhǎng)期的“心理援助站”，通過(guò)援助站對(duì)附近的受災(zāi)群眾進(jìn)行心理援助并輻射到周邊地區(qū)。

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（責(zé)任編輯：楊全山）