工業化、城市化條件下我國城市土地供求均衡分析
2008-12-31 00:00:00王家庭張換兆
財經問題研究 2008年9期
摘 要：中國城市化發展模式激化城鄉二元結構土地制度矛盾，使得土地集約利用和土地增值收益分配成為影響城鄉土地供求的核心因素。城市土地有效供求分析模型表明要實現城鄉和諧發展，確實有效貫徹落實科學發展觀，就要調整現有的城市化模式，以提高土地集約利用水平和提高農民土地增值收益分配比例為核心，實現城市空間的緊湊和布局的多元化，構建城鄉統一的土地市場，實現土地供求的有效均衡。
關鍵詞：工業化；城市化；城市土地；有效供求
中圖分類號：F293．2；F301．2文獻標識碼：A
文章編號：1000-176X（2008）09-0125-05
一、城市土地的有效需求分析
城市土地的集約利用程度影響農村人口向城市人口的轉化、新型工業化道路和城市產業結構的升級、縮小城鄉差距、實現城鄉統籌等。因此，城市土地集約利用不僅是低成本、集約型城市化模式的重要特征之一，也是城市土地的需求，且對低成本、集約型城市化模式及其他重要特征的實現也起著非常重要的作用，是低成本、集約型城市化模式的核心。
因此，城市土地的有效需求可以定位為在實現城市經濟穩定、快速發展的均衡條件下，土地集約利用水平、城市化達到與經濟發展最佳結合情況下對土地數量的需求情況。此時，政府作為福利人，政府和居民的效用都得到滿足，企業、個人、政府的收入實現最優化，社會福利也實現最大化。
2．城市土地有效需求的影響因素
從城市土地的有效需求的定義出發，可以看到影響城市土地有效需求的因素主要包括土地集約利用水平、城市化程度和經濟發展水平[2]。應該進一步看到的是，城市土地有效需求暗含幾個假設條件：一是城市空間布局的合理性[3]。城市空間布局的合理性假設是土地集約利用的基礎，土地的實際利用與其在城市空間的應該利用相結合，與其區位選擇相對應，實現利益最大化。二是政府是福利人。政府作為一個經濟利益的代表者，不僅代表最廣大群眾的社會福利，也代表政府本身的利益，是經濟人與福利人的綜合體。在這里假設政府的福利性大于經濟性。因此，政府土地利用的目標是實現資源的優化配置，節約、集約利用土地，盡量減少對農村土地的占有，并盡量少占有或不占有農地非農化增值所帶來的收益，消散制度租金。三是不考慮城市化準備階段、初級階段中城鄉未發生交接的階段。城市化發展有一個漸進的過程，土地集約利用也是一個逐步推進的過程。因此，定義t表示時間，A2(t)表示土地的集約利用程度，S(t)表示城市化率，A(t)表示城市技術進步，也表示城市產業結構層次的高低，且技術進步對經濟增長的作用是規模收益遞增的。考慮到單一技術對經濟增長的作用呈現規模收益遞減的趨勢，但是持續的技術創新必然不斷推進技術水平的提高，使得經濟增長出現規模收益遞增的情況。由此，可以得到城市土地需求函數為：
N和K分別表示土地、勞動力和資本要素的投入量。
城市土地的需求主要受到其內生變量：土地集約利用、城市化和城市經濟規模的影響。土地集約利用水平的提高，單位面積的社會效用水平提高，在居民效用滿足水平一定的情況下，居民土地消費需求量下降。同理，土地集約利用水平提高，單位面積產量增加，廠商單位面積利潤水平提高。政府亦是如此。
城市化的快速發展不僅表現為城市經濟的發展，還表現為產業結構的調整和城市空間的擴張、城市人口的增加。因此，除了城市現有存量土地的利用，對城市土地的需求進一步擴張到城市邊緣區、農村，以滿足城市經濟發展的要求。
此外，城市經濟規模對土地需求也有很重要的影響。在一定城市規模下，可以通過有效的土地集約利用或產業結構的升級來滿足城市土地的需求。但是隨著城市經濟規模的不斷擴大，這也是受到城市化的影響（包含城市化飽和階段以后），現有城市空間將不能滿足城市規模擴大的需求，這也會形成大量的需求。
二、城市土地的有效供給分析
1．城市土地有效供給的含義
城市化的快速發展要求進一步的城市土地供給以滿足發展所需要的空間。城市土地的供給主要表現在兩個方面：一是存量土地及其集約利用，二是增量土地及其集約利用。
存量土地的集約利用就是在空間布局合理的基礎上現有土地利用效率的進一步提高。存量土地增加土地供給主要表現在兩個方面：一是土地性質變動而增加的經濟供給，二是土地集約利用水平提高帶來的實際供給。我國當前的城市土地利用主要是粗放式的，根源于城鄉二元結構的土地制度，農村土地必須通過征用的形式進入城市土地市場進行交易，使得政府在土地轉換的過程中獲取大量的租金。政府由此缺乏土地集約利用的動力，而為獲得土地制度租金促進城市經濟的發展，改善城市基礎設施進行大量征地，也就是采用第二種方式來增加城市土地的供給。
城市化的實質是農村人口向城市流動和集中的過程，這一過程的內在動因之一在于農業勞動生產率的提高，使得農村剩余人口不斷增加，這些剩余農村人口將自己承包的土地流轉出去，從而實現和土地的真正脫離，進入城市。在地域空間上的反映就是，農業用地在農業內部的流轉與農業用地形態轉化為城市用地形態的過程。一方面承包土地的農民將土地轉讓給其他農民耕種，或者轉讓給相關的農業企業經營，實現土地承包經營權的轉移，使得農業用地能逐漸集中，為農業產業化經營提供最基本的條件[4]；另一方面，農民向城市的集中會導致新城鎮的產生，或者已有城市規模的擴大，從而導致城市用地的外延式擴張。因此，在我國，農用地轉用成為城市化進程中土地供應的主要方式。
由此，可以定義城市土地的有效供給是指為滿足城市經濟的有效、健康、快速、協調發展，通過提高城市現有土地的集約利用程度和農轉非而實現的土地供給量。其核心在于城鄉和諧和社會福利水平的提高。
2．城市土地有效供給的影響因素
從城市土地有效供給的結構可以看到，城市土地的有效供給不僅受到城市本身經濟發展和技術水平的影響，還受到農村經濟發展和技術水平的影響，更重要的是受到農轉非過程中存在的制度租金的分配比例的影響。具體而言，城市土地集約利用水平的提高，將提高存量土地的利用效率，一方面提高了土地的經濟供給和實際供給，另一方面可以減少增量土地的供給數量。城鄉經濟發展水平差距擴大，使得城市化進程加快，大量農民進入城市，而使得農村土地效率下降，變相地增加了城市土地的供給。此外，農轉非過程中制度租金分配比例的提高，使得農民能夠獲得工業化、城市化帶來的農地增值，也就使得農民愿意甚至主動地提供相應的土地，或通過相應的制度變遷變相地增加了城市土地的供給。由此，與城市土地的有效需求類似，城市土地的有效供給：
在土地需求一定的情況下，城市化與城市經濟的發展需要更多的城市空間。農轉非過程中的土地增值收益使得政府或農民具有增加土地供給的動力。這種增量供給的主動性和被動性取決于農民在土地增值收益分配中所占的比重。如果比重較高或者全部歸農民所有，則農民具有很大的動力。如果比例較低，政府獲得主要的收益，則農民缺乏動力，但政府處于強勢，農民也被迫接受征地。這兩種情況，都會增加城市土地的自然供給，使得城市土地的供給從S1上升到S3。但是城市土地集約利用水平的提高，現有存量土地的利用效率提高，提高了城市土地的經濟供給和實際供給，抵消一部分對農村土地的供給需求量，使得土地的供給量從S3下降到S2，成為實際供給需求量。
綜上所述，農轉非土地增值收益分配比例的提高也增加城市土地的有效供給，城市土地集約利用水平的提高也增加城市土地的有效供給，并抵消對農轉非土地的供給需求。
三、城市土地的有效供需均衡分析
對城市土地的供給和需求的分析是在現行體制下進行的，也就是社會主義市場經濟的轉型。同時，也充分考慮到經濟全球化和區域經濟一體化對城市經濟的影響，納入產業結構的因素。從城市有效需求和有效供給的分析可以看出，影響城市土地的供需平衡核心因素在于城市化、城市土地集約利用、城市經濟規模、城鄉收入差距以及農轉非土地增值收益分配的比例。要實現城市土地的有效供需平衡，需先將土地供給和需求模型結合起來：
如圖3所示，城市化與城市經濟的發展使得城市土地的需求從D1上升到D3。同樣受到城市化的影響，農村土地增值，且城鄉二元結構土地制度的存在，使得農轉非存在巨大的制度租金[5]，因此政府和農民都存在增加土地供給的意愿，但主動或被動的核心在于土地增值收益分配的比例。但是不管是主動或被動，都將增加土地的供給，使得土地供給從S1增加到S3。此時均衡點從E1到E3。這個均衡點的變動，雖然是在土地供給量增加的情況下，但卻造成土地價格的進一步上升。一方面是緣于土地要素的稀缺性，另一方面是一定的土地集約利用水平，土地利用效率太低。在增加城市存量土地集約利用水平的情況下，使得城市化需要的實際土地自然供給數量下降，提高了土地的利用效率。同時土地增值收益分配比例提高，使得農轉非的成本提高，制度租金不斷消散，這就使得政府在一定程度上缺乏農轉非的動力。均衡點從E3變動到E2。此時，土地需求量下降，土地供給量減小，同時土地價格還得到抑制，是一種帕累托改進。
綜上所述，在現有工業化、城市化條件下，土地集約利用水平的變動提高了城市土地存量供給的效率，降低了城市土地的實際需求。土地增值收益分配比例的提高，減少了城市土地的增量供給，提高了城市土地的存量供給。同時，二者能夠降低城市化的土地成本。
四、政策建議
貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會，促進社會主義新農村建設，實現城鄉的協調，在土地上表現為打破城鄉的二元結構體系。因此，要實現城市土地的有效供求其核心在于提高城鄉土地集約利用的水平，提高農轉非土地增值中農民所占的份額，使農民享受工業化、城市化的成果，以工業反哺農業。
1．促進城市空間土地利用的緊湊型發展
緊湊型城市化是指城市土地利用的空間布局比較緊湊，即在有限的城市空間上布置較高密度的產業和人口，城市用地單位面積有較高的產出。中國城市化模式要以低成本、集約型為核心特征，實現城市形態上最佳密度、土地混合利用，同時避免城市空心化問題，維持市中心繁榮，減少居民的通勤時間和距離，減少交通成本和能源消耗，提高居民效用，降低經濟成本，充分發揮聚集經濟效應，降低公共設施投入，發揮規模效應。
2．推進城市化的空間多元化
現行城市化模式是一種城市偏向型城市化，表現為要素主要向城市甚至是大城市、特大城市聚集。特別的，現行土地制度給予城市政府足夠的尋租空間[6]導致城市空間擴張的低土地成本。低土地成本、政府的尋租和要素的逐利性使得城市經濟發展容易出現泡沫，可能會急劇拉大城鄉收入差距，激化城鄉二元結構矛盾，給社會的穩定帶來極大的隱患。因此，這就要求調整現有城市化的空間布局，從集中性向分散性發展，除個別大（特大）城市以外，大力發展中小城鎮，實現農民就地城市化。
3．打破城鄉二元結構的土地市場，建立以土地使用權能一致性為基礎的城鄉統一土地市場
由于制度變遷路徑依賴的作用，沿著原有的制度變遷路徑和既定方向進行農地所有制創新，可節省大量的制度創新成本。我國實行的是社會主義制度，生產資料的公有制是社會主義制度的重要特征和基礎，因此對土地制度的改革和創新不應改變土地公有制這一根本性的制度。同時應該進一步看到的是，改革現行的產權制度，實行單一的國有制或者完全的私有制都是不現實的，制度變遷的成本太高。而且根據新興古典產權理論，由于各種兩難沖突的存在，產權并不是越清晰越好。產權界定及監督執行都是要支付費用的，產權界定并不是在所有情況下都是有效益的，只有當交易費用的節約大于產權界定成本時才是可取的。由于農地流動性差、變現性弱、增值趨小，產權界定清楚后并不必然會降低交易費用，還可能不利于土地資源的有效配置，因為這可能導致家庭形成對土地的壟斷性占有，阻礙了土地的流動性，即使流轉，也會增加務農者的成本，達不到通過農地制度創新，使農業生產負擔減輕的目的，這樣的制度安排應該說是無效的。因此，堅持現行產權制度的安排即產權模糊的設定往往比清晰地界定產權更有效率，在法律制度保證人們有自由選擇合約的權利下，最有效的土地產權結構會通過自由的產權買賣而自發形成，建立和完善農地市場不但能優化資源配置，最重要的是可實現最優的產權結構。培育、健全和完善農地市場，使之與農地產權結構、產權關系相對應，擴展農地產權的深度和廣度。這一過程遭到的是一種長期的、內生的、正式和非正式的制度阻力，即強勢的國家和集體組織相對于弱勢農民的優勢地位使得侵權成為長期和經常的行為，從而使模糊產權邊界的制度安排成為一種常態[7]。
鑒于這一基本認識，對我國土地制度的改革應該在現行產權制度下，通過制度創新實現農村土地市場權能與城市土地市場權能一致，奠定形成城鄉統一土地市場的權能基礎，逐步建立和完善城鄉統一土地市場，通過土地制度創新和市場配置效率的提高來逐步實現土地產權的清晰和合理化。這樣做的好處在于：一是維持現行產權制度不變，通過城鄉土地市場權能的一致構建城鄉統一的土地市場，改變現行農村土地市場、城市土地市場的二元市場結構，通過市場資源配置效率的改進來逐步實現產權結構的逐步優化，有利于減少制度變遷的成本，實現農村社會的穩定。二是我國已經進入城市化快速發展階段，快速城市化是當前我國經濟發展的核心動力之一，在現行產權制度下，通過市場效率的提高實現產權結構的帕累托改進，有利于使農民在共享工業化、城市化成果的基礎上控制城市化成本，進一步發揮城市化推動經濟發展的核心動力作用，穩定我國經濟發展的進程。三是在現行產權制度下，通過市場行為來推進產權結構的改進，有利于在提高土地資源市場配置效率的同時，提高土地集約利用程度。四是打破政府對土地一級市場的壟斷，無論農村土地還是城市土地的使用者在符合土地利用規劃和計劃的情況下，可以將土地的使用權、收益權自由轉讓，農民可以作為平等的市場交易主體直接參與到農地轉用的市場交易之中，實現其作為土地部分產權所有者的權益。五是有利于提高農民保護耕地的自覺性和增加土地投入、擴大再生產的積極性，避免短期行為。
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（責任編輯：于振榮）
注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”
