健康城市：城市發展的新追求

[摘 要]健康城市從概念的提出，到指標質量體系的確認，以及健康城市建設的過程無不體現出以人為本的科學理念，體現出城市經濟社會的科學發展觀。健康城市：城市發展的新追求。健康城市的內涵是豐富的、動態的。建設健康城市，需要從實際出發，不斷發現、認識和控制健康影響因素，持續開展健康促進行動，從而不斷提升市民健康素質和整個城市的健康發展水平。

[關鍵詞] 城市 健康城市 城市發展

[中圖分類] F290 [文獻標識碼]A[文章編號]1002—2589（2008）08—16—04

城市是人類的聚居地，是區域發展的核心，城市化已成為一個世界性的潮流。據有關資料顯示：僅從1950年到1995年間，發達國家超過百萬居民的城市從49個增加到112個，在發展中國家這類城市的數量從34個增加到213個。據預計，到2010年全球擁有2000萬以上人口的城市將達到25個，2025年城市人口將占世界人口的61％。聯合國最新預測，到2030年，世界城市人口將比目前增加20億。這種全球性的趨勢，將使城市問題變得更為廣泛且突出。伴隨世界城市化進程的是城市健康問題的大量出現——疾病大規模蔓延、人口密度過高、住房緊張、交通擁擠、水資源污染、暴力與犯罪等“城市病”癥狀逐漸凸顯，噪音、廢氣、貧困、衛生等諸多社會、經濟、環境、生態問題不斷涌現。這些問題開始嚴重困擾并危害城市居民的身心健康。所以，當今世界對城市的存在和發展提出了新要求，即城市不僅僅作為一個經濟實體而存在，首先應該是一個人類生活、呼吸、成長和愉悅生命的現實空間。同時，城市發展“不能犧牲生態環境，不能犧牲人類健康，不能犧牲社會文明。”

建設健康城市是世界衛生組織針對全球迅速城市化給城市衛生狀況帶來負面影響的背景下，以保障市民健康為目標而倡導的一項全球性行動戰略。其目的是堅持城市發展以人為本的理念，突出健康是人類第一財富的主題，激發城市關注人和人的健康以及健康的生活，特別是通過政府和公眾的努力，建立豐富充足的物質環境、潔凈良好的生態環境、和諧有序的社會環境，提供優質安全的醫療預防服務，提高市民的健康水平和生活質量。根據世界衛生組織（WHO）的定義，健康城市是指不斷創建和改善自然和社會環境，并不斷地擴大社區資源，使人們在享受生活和充分發揮潛能方面能夠相互支持的城市。這一定義不僅說明了一個城市的環境衛生狀況，更重要的是闡述了優化城市資源配置，保護生態環境，實現人與自然和諧的重要思想。健康城市是作為一個過程而非結果來界定的。它不是一個已達到特定健康狀況水平的城市，而是對健康有清醒認識、并努力對其進行改善的城市。因而，任何城市，不論其當前的健康水平如何，都可以成為健康城市；而且我們真正需要的，是對健康改善有所承諾，并設置了相應的架構和程序來實現這個承諾。“健康城市”的基本特征可以概括為以下幾點：健康、安全和高質量的自然環境；穩定、可持續的生態環境；社區之間相互支撐，沒有內耗；居民對于影響其日常生活、健康和福利的政策擁有較高的參與度和決策權；能夠滿足全體城市居民的食品、用水、居住、收入、安全和就業等所有基本需求；居民擁有各種各樣的機會和豐富資源，相互之間有著密切的聯系和交流；城市經濟呈現多樣化，富有創新精神；鼓勵延續傳統文脈，并做到在群體和個人之間相互交流；所有居民都能夠享有高質量的保健和醫療服務；健康狀況良好(健康水平高、發病率低)。可以看出，“健康城市”的提出是對未來城市運行狀態的美好設想和遠景展望，其基本特征由一個個發展目標和一系列可持續的發展理念組成。健康城市從概念的提出，到指標質量體系的確認，以及健康城市建設的過程，無不體現出以人為本的科學理念，體現出城市經濟社會的科學發展觀。

世界衛生組織日本神戶健康發展中心主任威爾弗瑞德·克萊澤爾博士在2005年11月20日召開的“上海健康城市國際論壇”表示，在全球化的背景下，快速的城市化已經對人類健康構成嚴重挑戰，而人類對此準備不足。他說，目前將近一半的世界人口居住在市區，而30年后，地球上大多數人將生活在城市里，非洲和亞洲的城市化速度將會是最高的。快速城市化將帶來許多高人口密度、缺乏規劃的移民定居點等斷端。克萊澤爾估計，現在全球居住在市區的人有30億，而其中有10億人住在貧民窟。他說，在一些國家，城市貧窮人群的健康比農村貧窮人群的健康還要差。而且，許多城市里的貧富差距仍在擴大，城市貧窮變得越來越嚴重和普遍。由于市容雜亂、貧民窟增多和環境惡化，一些城市正成為疾病傳播的滋生地。在許多城市里，空氣、水和土壤被嚴重污染，拙劣的垃圾處理和衛生設施、缺乏安全的飲用水是疾病暴發的主要原因。同時，交通擁堵帶來了健康風險，道路交通事故和傷害正在增多。克萊澤爾說，越來越依賴快餐食品和缺乏體育鍛煉也對城市居民的健康造成負面的影響。

目前，全球人口城市化已逾半數，我國城市人口超過５億。快速發展的城市化進程在使人們受益的同時，也給人類健康帶來威脅：交通事故死亡和傷害事件增多；糖尿病、高血壓等慢性病持續攀升；精神性疾患明顯增加；傳染病傳播加快；還有暴力、意外傷害、食品安全事件等等，所有這些，正逐漸成為威脅人類健康的重要因素。健康的影響因素已從單純生物因素轉向社會、環境的綜合因素。忽視以環境保護和人口健康為代價換來的城市發展，最終將成為限制城市自身發展的癥結。建設和發展健康城市，正是對城市化進程中健康問題的一種應對思路。首先，它從一個新的角度來解讀城市，即城市不僅僅作為一個經濟實體存在，而首先是一個人類生活、成長和愉悅生命的現實空間。其次，健康城市對公共醫療衛生服務機構和衛生專業人員進行了再定位，由過去對城市健康負責的唯一的責任主體，轉變為對城市健康影響因素具有控制力的眾多主體中的一分子。城市健康的影響因素主要包括三類變量， 即與醫療衛生有關的變量(HCV)，如健康教育、計劃免疫、疾病控制、衛生保健、衛生服務、衛生監督等等；社會經濟狀況變量(SEV)，如就業、收入、人口控制等等；居住環境變量(LEV)，如家居、供水、基礎設施等等。其中，后兩類變量不在醫療衛生部門的控制之下，而要涉及工業、交通、勞動、教育、商業、公共設施、城市規劃等眾多部門。實施健康城市活動，正是著眼于創造一個部門間協調合作的機制，通過相互貫穿合作和網絡系統的作用，使其作用于上述健康的影響因素變量，進而改善和提高城市健康狀況。第三，健康城市還注重對社會參與和個體健康生活方式的促進，通過健康教育，使城市居民從對于健康的傳統理解轉而注重健康的生命質量，關注生命，享受生活， 同時提高整個社會對于健康活動的參與意識。隨著社會經濟發展水平的不斷提高，城市化進程是大勢所趨，只有健康的、可持續的城市化進程，才是我們的目標。健康城市在解決由城市化進程帶來的健康方面的問題的基礎上，必將促進城市化進程在更高的水平上穩步發展。

所以，當今世界對城市的存在和發展提出了新的要求，即城市不僅僅作為一個經濟實體而存在，而首先應該是一個人類生活、呼吸、成長和愉悅生命的現實空間。同時，城市發展“不能犧牲生態環境、不能犧牲人類健康、不能犧牲社會文明”。鑒此，健康城市的建設已經擺在首位。城市應該不僅僅是追求經濟增長效率的經濟實體，更應該是能夠改善人類健康狀況的理想環境。健康城市應該成為由健康的人群、健康的環境和健康的社會有機結合的一個整體。建設健康城市，實質上是政府動員全體市民和社會組織共同致力于不同領域、不同層次的健康促進過程，是建立一個最適宜人居住和創業的城市的過程。隨著現代化步伐的不斷邁進，未來的城市將被“健康”所主宰，我們的生活也將被“健康”覆蓋。

西方關于“健康城市”的研究范圍比較廣闊，涉及醫學、城市地理學、社會學、政治學等方面，反映了歐美國家對城市健康問題的高度關注。健康城市這一概念是在20世紀90年代初引入我國的，其意義已超越了“田園城市”、“生態城市” 和“衛生城市”。1994年下半年，中國開始實施健康城市建設項目。2001年，蘇州市成為全國愛衛辦向世界衛生組織西太區正式申報項目試點的第一個城市。長期以來，我國健康城市活動的發展與快速的社會經濟發展以及城市化的進程相比，相對緩慢且影響不廣。造成這一現狀的最主要原因，是長期以來我們對健康城市這一公共健康理念的理解和思考尚停留在衛生層面上，關于城市健康的整體性、專門性研究還很少。在我國城市的發展過程中，以大城市為中心的城市群、城市帶進一步發展壯大。較具規模的有以北京、天津、大連為中心的環渤海城市群，以上海、蘇州、無錫、南京、杭州、寧波等城市為中心的長江三角洲城市群；以廣州、深圳、珠海、東莞、中山等城市為中心的珠江三角洲城市群。這些城市群是國民經濟增長的重要的動力源。然而，相對于人口密集化的趨勢而言，這些城市普遍存在著健康基礎設施不完備、健康網絡亟待整合等問題。這說明，中國的城市同樣面臨著快速的城市化進程給居民健康帶來的嚴重威脅和嚴峻挑戰。無論是從理論研究層面，還是從實踐操作層面來看，我國城市的健康問題和居民的生活質量均不樂觀。此外，我國的城市化歷程在很大程度上遵循西方的發展模式，甚至可以說是西方發達國家城市化進程的“重演”和“濃縮”，在某些方面還存在認識誤區，所以，當前我國開展“健康城市”研究具有必要性和緊迫性。

2003年2月，中華民族遭遇了百年未遇的巨大災難。非典型肺炎肆虐，席卷全國二十多個省市，嚴重威脅著人民的健康。值得注意的是，在特大城市和巨型城市，如北京、廣州、香港，非典型肺炎傳播速度之快，影響之廣，危害之深，更是令人觸目驚心。這使我們不得不重新反思城市規劃、城市人居環境及公共衛生工作中存在的問題。2003～2005年，上海本市開展了建設健康城市的第一輪三年行動。三年來，在上海市委、市政府的領導下，全市堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面樹立和落實科學發展觀，積極倡導健康社會、健康環境和健康人群協調發展的行動理念。2006年8月上海市人民政府辦公廳又印發了《上海市建設健康城市2006～2008年行動計劃》。全國愛國衛生運動委員會辦公室于2007年12月28日在上海召開會議，正式啟動了全國健康城市（區、鎮）試點工作。成為第一批試點城市和試點區、鎮的有：上海，浙江省杭州市，遼寧省大連市，江蘇省的蘇州市、張家港市，新疆維吾爾自治區克拉瑪依市，北京的東城區和西城區，上海的閔行區七寶鎮和金山區張堰鎮。在城市化的過程中，不可避免地要走許多彎路，人們要獲得正確的認識是不容易的，但是，要將正確的認識落實到實際工作中更難。這與人類社會發展水平有關，與一地決策者的能力有關，與長遠利益和眼前利益的取舍也有關。正因為如此，國內大多數城市的發展正經歷著這樣的陣痛，如南京久治不愈的惡臭已經成為這座六朝古都揮之不去的“城市之痛”，好在大連等城市已經走出一條以城市環境為亮點的發展道路，為我國城市環境治理寫就了一份精美的案例。而上海更是高度重視環境保護和建設，不斷加大環保工作力度，為人民群眾創造良了好的生產和生活環境，為上海的長遠、持續發展奠定了良好的基礎，為全國的環保工作做出了表率。上海“環保三年行動計劃”的目的是“讓百姓喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，讓藍天白云與上海人民長相伴。”在良好的環境中生產、生活，把為人民謀利益、提高人民的生活水平作為推進環境保護和建設的根本出發點和最高目標，推動了上海走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。上海高層只字未提“引資”一類發展經濟的字眼，這雖然是個小小的不同，但它卻標志著上海發展目標的根本性轉變，即以人為本的城市發展觀。為了使這一來之不易的、健康的城市發展觀念持續下去，上海建立了四大機制，這四大機制相互關聯、緊密結合，值得各地學習和效仿。

世界衛生組織在界定“健康城市”的內涵時，并沒有給出一個充分量化、完全統一的國際標準。對于如何建設健康城市，世界衛生組織似乎不可能也無必要指出一條標準路徑。畢竟，各城市的文化傳統、人口特征、主要健康問題、經濟社會發展水平等不會完全相同；城市的政府、市場、非政府組織、公眾之間的關系和治理模式也各有特點。我們在建設健康城市時，可選擇適合國情和市情、能較好動員社會資源、便于公眾廣泛參與的路徑，把健康城市理念體現在一個個具體行動中，從而有效控制健康影響因素，最大限度地增進公共健康。健康城市到底是什么樣的城市？有什么標準？要怎么評估？目前，我們國家還沒有這套體系。不過現在，全國愛國衛生運動委員會辦公室把這個光榮的任務交給了杭州，由杭州來編制我國建設健康城市標準體系和評估體系。這項任務的初稿將在今年12月底前上報。杭州今年將以初步實現“七個人人享有”為目標(人人享有基本醫療保障，人人享有基本養老保障，人人享有15分鐘衛生服務圈，人人享有15分鐘體育健身圈，人人享有安全食品，人人享有清新空氣，人人享有潔凈飲水)，全面推進建設健康城市工作。這“七個人人享有”，也許將成為我國健康城市的標尺。

中國健康城市的建設目前還處于初級階段，而且開展的城市仍然有限，應如何走仍需要不斷探索和總結經驗。健康城市的內涵是豐富的、動態的。建設健康城市，需要從實際出發，不斷發現、認識和控制健康影響因素，持續開展健康促進行動，從而不斷提升市民健康素質和整個城市的健康發展水平。把健康城市理念變成現實，以具體項目為載體開展工作，可謂務實之舉。因為不管健康城市理念多高，若不能讓市民感同身受，從中得到實惠，健康城市豈不成了空中樓閣。具體項目實施得好，既便于市民參與，又確實惠及市民，就能讓市民感受到健康城市是以人的健康為本的核心價值取向，從而更好地激發市民參與的積極性和創造性。

應該看到， 目前在我國推行健康城市也存在著一些障礙。首先，對于健康城市理念的全面理解和推廣還需要更多的努力，突破原有的衛生層面上的理解還需要一個過程；其次，由于健康城市的收益難以在短期內顯示，以及其顯示方式的不完全利潤化，很容易受到政府短期行為的制約；再次，健康城市是一個系統工程，其有效運行必然要求我國政治體制改革的進一步完善，而這也不可能一蹴而就。當然，這些問題在健康城市的推行過程中是可以逐步加以解決的。當前和今后一段時期，適合中國國情的健康城市建設的基本路徑之一是：以政府主導下的多元主體合作為抓手，以項目設計、實施與管理為載體，因地制宜地進行社會動員，多措并舉地診斷城市健康問題，統籌兼顧地出臺健康的公共政策，有的放矢地開展健康促進行動，從而循序漸進地提升市民健康素質和城市整體健康水平。簡言之，即走政府主導、多元合作、項目推進之路，求健康促進之果。

在中國現階段，政府、市場、非政府組織、公眾之間普遍存在著信息不對稱，市場的秩序和規則等尚未完全建立和完善起來，而非政府組織的規模、能力等尚未充分發展起來，政府也在轉型之中。若發揮不好政府的主導作用，健康城市建設的進展則會較為緩慢。當然，政府主導不是包辦一切，政府在公共管理、公共服務過程中，應著力推動多元合作機制的建立健全，積極引導、協調、激勵各方主體以合作互惠心態共同參與健康城市建設。在健康城市建設的目標設定、項目實施、資源配置和績效評估等方面，需要進一步認真研究與其它日常工作和創建活動的關系。如何把建設健康城市的理念和目標有機地融入到各項工作中去，如何深入持久地整合各方面智慧和力量，以較低的管理成本推進多方合作，有力增強促進健康的可行性、公平性和實效性等等，都需要進一步的積極探索。

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（責任編輯/劉惠音）