市場經濟對政府的新要求

[摘 要]我國正處在建設中國特色社會主義的偉大歷程中，市場經濟進一步發展和完善，必然會對政治體系提出多種要求，需要公共權力的運行作出相應的變革，從而確保與市場經濟相兼容的社會政治條件的產生和發展。在市場經濟條件下，理性的公共權力必然以有限政府的形態呈現，這是市場經濟的要求，也是由政府公共權力本身的特性所決定的。

[關鍵詞] 社會發展 新要求 公共權力 有限政府

[中圖分類] D630.1 [文獻標識碼]A[文章編號]1002—2589（2008）08—26—03

一、從全能政府到有限政府的轉變

在改革開放以前，中國的經濟體制選擇了以政府計劃為主要資源的分配手段，這種計劃體制要求政府統一組織社會生產，直接管理企業。與之相適應，政府的形態表現為全能政府、無限政府，其特征是政府可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。行政體制高度集中，行政機構集中了政治、經濟、社會、思想、文化各個方面的職能，政府職能包括了社會生活的一切領域，因此，政府成為社會發展的惟一推動力。在這種體制下，政府與社會的關系是強政府與弱社會相結合的模式。因此，計劃經濟是全能政府（無限政府）得以產生、發展的重要因素，全能政府（無限政府）也是計劃經濟自身的必然要求。

全能政府作為計劃經濟的必然選擇，曾經起到過積極的作用，但是，隨著市場經濟的逐步發展，其弊端也逐漸暴露出來。（1）這種體制嚴重扼殺了企業、社會組織以及個人的自主性、獨立性和創新動力，使其對政府產生嚴重的依賴性。（2）政府權力派生出的利益交換以及錢權交易的可能性，使得政府規模持續膨脹，政府冗員過多，人浮于事，效率低下，國家財政不堪重負。（3）政府權力受到的約束和限制越少，腐敗的規模就越大，腐敗造成的危害也就越大。因為政府權力具有極強的強制性，一旦失去約束和限制，掌權者就可以輕易地跨越理性自律的界限，運用手中的權力，損公肥私，化公為私，這不僅損害了政府形象，嚴重的還會使政府喪失合法性，導致政府的崩潰。同時，還會扭曲資源的配置，擠壓市場經濟的發展空間。

當前，中國新的社會發展形勢對政府公共權力的運用提出了新的要求，市場經濟在中國的確立，需要公共權力的運行做出相應的變革，從而確保與市場經濟相兼容的社會政治條件的產生和發展。市場經濟的第一個基礎條件是經濟自由。經濟自由的含義非常廣泛，它首先意味著“經濟人”的偏好自由、價值自由、使用自己資源的自由，而其中最大的自由，就是利用自己的有限資源在對他人有利或者至少無害的條件下實現自身福利最大化或者利潤最大化的自由。一切經濟活動的目的無非是要創造更多的財富，公民若是沒有從事經濟活動和支配自己財產的廣泛自由，也就沒有創造財富的自由，因而也就創造不出大量的財富。經濟自由是一切其他自由的保障和基礎，并為其他自由的擴展提供了最有效和可靠的途徑。對經濟自由的損害，最終也必將損害到其他自由。計劃經濟中大量無效率的管制和干預，從根本上壓制了人們的創造性和自律精神。而在市場經濟條件下，人們每天根據自己的偏好做出總量上不計其數的抉擇，市場本身根據消費者的這種抉擇來自動地配置資源。這樣的制度允許人們有多樣化的消費，這種多樣化的消費方式既推動了社會的多元化，其本身也是多元社會的產物。

經濟自由是人們在日常生活中運用得最為廣泛的自由，與人們的日常生活的關系也最為密切。經濟自由要求以政府為主的任何力量，首先，不應該限制消費者的任何偏好，除非該種偏好為公認不良的偏好，比如吸毒、自殺等，或者具有不良外部效應，如夜半歌聲的噪音、垃圾污染等。否則，任何生產都應該建立在消費者主權的基礎上，只要消費者的選擇沒有不良的外部效應，就應該允許消費者自主選擇。社會力量可以勸導人們注意消費對健康的影響，但不能強制限制任何消費者的正常活動。其次，不應該限制任何生產者的生產偏好，除非該種生產偏好為公認不良的偏好，如生產毒品等。消費者只能通過意愿以更高的價格、或者更低的價格等信號來影響生產者的偏好。生產者也可以自由地根據價格信號來決定生產什么。任何人為的壟斷，或者是政府的壟斷，都是對經濟自由的損害，除非生產者的偏好具有明顯的外在不良效應，如污染等。最后，任何力量都不應該干預經濟的自由交易和自由定價，除非這種交易本身帶有強制或者不正當性。任何交易都應該是自愿的。任何對消費者、生產者以及他們之間交易的強制，都會影響資源的配置效率，從而對實現社會福利的最大化造成損害。經濟自由時刻會受到各種強制的威脅，對于這種強制，市場經濟本身是無能為力的。對此，政府要保護經濟自由免于社會勢力的強制，更要控制自己的行為，不能以保護之名實施更大的強制。

經濟自由能夠實現繁榮和發展，但是只有經濟自由而缺乏充分的個人權利，尤其是缺乏個人財產權保障的市場經濟，仍是一種不穩定的秩序，其繁榮與發展也無法得到有效的保障。因此，財產權構成了市場經濟的另一個基礎條件。市場經濟本質上是一種契約經濟，生產和交換是借助于生產者之間、生產者與消費者之間的各種契約來進行的，而要使市場能有效地運行，一個重要的條件就是必須要有明確的所有權關系。所有權關系的明確化，就是在所有者個人活動的代價與收益間建立明確的關系，從而能形成有效的經濟刺激機制，而市場運轉的動力正是要靠這種經濟刺激。明確的所有權關系則保證了個人追求自己利益的動機能受到有力的刺激。因此，明確所有權是市場經濟有效運行的制度條件。在這一條件下，市場制度的獎懲結構才能發揮充分的作用。財產權是經濟繁榮的關鍵，也是市場經濟的核心。相反，若財產權得不到承認，公民通過辛勤勞動所創造的財富不斷被他人強占或被政府強制充公，那么，他就不可能有極大的熱忱去創造財富，社會財富的總量只會有減無增。人們只有在有權正當占有勞動成果時，才會放手創造財富，這就要求政府公開承諾對財產權的保障。因此，經濟自由與財產權的確立，要求為個人創造一個不受國家控制、不被公共權力任意干預的行動領域，要求公共權力的行使范圍有嚴格的限制，即創造一個“有限政府”。

二、對有限政府的科學分析

有限政府是與所謂的“全能政府”相比較而言的。有限政府沒有統一的劃分標準，在很大程度上，它是一種理念、一種原則及其在具體的政治制度安排上的體現。有限政府一般是指政府的權力、職能、規模是有邊界的。全能政府或無限政府是指一個政府在規模、職能、權力和行為方式上具有無限擴張、不受有效法律和社會制約的傾向。首先，判斷一個有限政府與無限政府的標準在于政府的權力、職能、規模是否有明確的邊界，是否受憲法和法律的約束和限制。其次，有限政府和最小限度的國家這兩個概念表面上看來似乎并無多大差異，但他們強調的重點不同：最小限度的國家強調的是國家的規模，而有限政府注重的則是國家的結構；最小限度國家倡導的是管得最少的國家是最好的國家，而有限政府所主張的是以嚴格的法規來限制政府的權力，并以保障個人權利為宗旨的政府。有限政府觀念并不妨礙政府在必要時變成一個大政府，不僅有所作為，甚至還大有作為。

市場經濟條件下理性的公共權力必然以有限政府的形態呈現，這是市場經濟的要求，也是由政府公共權力本身的特性所決定的。一方面，政府權力的存在具有合理性，它代表公共利益，在發展生產力，維護社會穩定，為經濟、社會、個人的發展創造良好的外部環境等方面履行某些不可或缺的公共職能。另一方面，公共權力自身又具有擴張性和腐蝕性，這種傾向有可能造成對社會和公民權利的侵害。公共權力的這種性質決定了它總是具有無限擴張的傾向和濫用權力的危險。孟德斯鳩在揭示權力的擴張性時指出：“越是有權力，就越是拼命想取得權力；正是因為他有了許多，所以要求占有一切。” “有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”①布坎南則指出，政治活動家們似乎有一種“天然的” 傾向去擴展政府行動的范圍和規模，去超越任何可以想像的公共界線。同時，由于政府權力的握有者又有著自身的利益要求，因此，一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。②由于人性是不完善的，而政府是由人組成的，因此政府也不可能是完美的，有其不可避免的無知的一面。所以，政府應該是有限政府。

“有限性”是有限政府的第一個特征。首先，有限性體現在政府與市場的關系上。有限政府一方面重視市場在經濟活動中的作用，尊重市場機制在經濟活動中的主導性，不直接參與經濟活動，不試圖用政府的計劃、政策控制國家的經濟活動。另一方面，由于市場不完善，有限政府并不否定政府在經濟活動中的積極作用。政府為市場經濟的運行提供良好的外部環境，如提供公平的法律、保障穩定的社會環境、充當公正的裁判等等。其次，有限性體現在政府與社會的關系上。有限政府將自己的行為嚴格限定在公共領域，即涉及社會每個成員利益的公共事務及其管理上。再次，有限性體現在治國方式上。有限政府主張法治，政府權力的大小、范圍、規模和職能必須有法律和制度予以明確的規定，法律和制度高于政府的政策，政策不得逾越法律為其劃定的界限，政府的決策行為必須制度化，有嚴格的決策程序而不可任意妄為。

有限政府的第二個特征是“合法性”。哈貝馬斯認為：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。” ③有限政府是政府合法性的基礎：第一，有限政府以人為目的，有限政府以“人”為中心的理念使政府這個“必要的惡”易被大眾所認同和接受，從而提供了合法性的意識形態基礎。第二，有限政府認可的對政府及掌權者的制約和監督，只是對人性中惡的方面的防范和抵制，但并不抵制人性中善的方面和個人超凡魅力的作用。有限政府強調對“人作為目的”的理念，鼓勵著這些人的善的品質的生長。而有效的監督機制則限制了為惡者在政府中的生存，優化了整個政府成員的品質構成，從而可以提高公眾對政府的信任度。只有這樣的政府才有穩固的合法性。

有限政府的第三個特征是“有效性”。可以將政府的有效性看作政府作為公共權力的代表者能否有效履行一般政府都應履行的基本職能。這些基本職能包括：提供公共物品和服務，如公共安全、界定和保護產權、實施法律以維持社會秩序；調節收入和財富的分配，縮小城鄉差別、地區差別和民族（種族）差別；保持宏觀經濟穩定，具體目標是充分就業、相對穩定的物價水平、相對平衡的對外貿易、適當的經濟增長速度等等。有限政府相對有效，而全能政府卻往往無效。因為無限政府無所不在的權限需要龐大的官僚機構，僅維持龐大的官僚機構的運轉就需要消耗巨大的財政收入；當政府的財政收入入不敷出時便無從履行政府職能。而政府權限太大，控制資源太多，也會扭曲社會的經濟活動，使特定個人與群體經濟活動的成敗在很大程度上取決于政府的支持和抑制。這樣，政府就會有廣泛的尋租機會。尋租活動產生的政府腐敗，不僅造成社會的不平等，損害其合法性，而且會削弱政府的能力，無法提供充足的公共產品和公共服務。有限政府則相反，首先，因為有限政府有被法律嚴格限定的活動范圍，不能任意擴展，這就避免了龐大官僚機構的產生，從而不會侵吞公共財政收入，保證了政府用于公共產品供給的投入。其次，有限政府僅限于在公共領域采取行動，而且這些行動是為了保障個人在私人領域中自由自主的選擇活動，從而保證了市場機制配置資源的有效性，這又反過來保證了政府的公共財政收入和政府的能力。第三，制度化的制約和監督措施阻遏了政府決策失誤、執行偏差和腐敗現象的出現，從而阻遏了政府對公共利益的偏離趨勢，并減少了特定利益集團對社會公共利益侵蝕的危險。對政府的各種制約，包括國家內部的分權制衡、國家外部公民社會對政府權力的制約具有規范功能，使掌權者一旦以公共權力牟取私利，就能及時被發現并受相應處罰。此外還具有糾錯功能，使政府一旦決策失誤或政策執行偏離公共利益，就可以得到及時糾正。所有這些都表明：有限政府是有效政府的必要基礎，有限政府的有限性保證了其有效性。

注釋：

① 〔法」孟德斯鴻：《論法的精神》，商務印書館1982年版，第154 頁。

② 張顴：“幽暗意識與民主傳統”，參見劉軍寧主編：《市場邏輯與國家觀念》，三聯書店1995 年版，第88 頁。

③ 「德」哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶出版社1989年版，第184 頁。

（責任編輯/劉惠音）