論我國行政道德的失范及對策

[摘要] 行政道德在我國社會主義建設過程中有著重要的作用， 雖然行政道德建設的受重視程度在不斷提高，但我國行政道德現狀不容樂觀。行政道德與行政體制在政府體制設置及運行過程中沖突現象日漸突出，行政人員的行政道德隨著社會的發展也出現了很多問題。這些現象都會給國家的經濟建設、社會發展造成很大的影響?？朔姓赖率Х冬F象，應從行政體制改革，加強行政道德監督和加強行政人員的行政道德建設等幾個方面入手。

[關鍵詞] 行政道德 行政道德失范 行政人員

[中圖分類] D693.6 [文獻標識碼]A[文章編號]1002—2589（2008）08—29—04

行政道德作為社會道德的重要組成部分，它是指行政體制在設置、運行過程中以及行政人員行使行政權力的過程中形成的道德意識、道德規范和道德行為的總稱。它包括兩個方面的內容:一是指政府體制的設置及運行過程中包含著的道德內涵；二是指國家行政人員行使行政權力過程中的道德狀況。①行政道德的好壞直接關系到服務型政府建設及其在決策和執行中的科學性，關系到公眾利益最大化能否實現，關系到黨的執政能力與執政安全的問題，關系到社會風氣的導向與文明進程。在中國特色社會主義建設過程中，行政道德建設日益凸顯其重要性。

一、行政道德失范的表現

在現代民主政治社會，好的行政道德包括兩個層次的涵義：一方面是政府及其行政人員在行使權力的過程中，必須遵行現代民主政治社會的權力關系的客觀規律而行為；另一方面，雖然其權力行為不違法，但如果明顯有違現代民主政治社會的權力關系的客觀規律要求的，也要承擔相應的不利后果。在我國現階段，好的行政道德應具有為人民服務的基本準則。但是，在現實中也存在很多不符合行政道德標準的情況，主要表現為：

（一）行政道德在行政體制設置及運行過程中出現的問題

行政體制又稱行政管理體制，主要是指一個國家行政系統中的權力劃分、職能配置、組織結構、運行方式等關系模式的總和。行政體制設置及運行中出現的行政道德問題主要表現如下：

1.行政體制構建真空化，導致制度上“腐敗”現象嚴重。就行政體制各組成部分的地位和關系而言，行政體制的核心是行政權力的劃分和行政職能的配置。在行政權力的劃分和行政職能的設置過程中，主要存在劃分不合理、各個部門及內設機構的權力和職能配置不科學等問題，從而導致在權力的行使上，特別是對直接掌管人、財、物權力的規范和限制上，沒有形成科學有效的權力制約和協調機制，不能有效規范權力運行，出現濫用權力和利用權力謀取私利的行為。由于行政體制中權力劃分和職能配置方面的規定不夠詳細、不夠具體、過于分散，因而不具有可操作性，極易造成行政人員對行政道德規范的忽略，導致行政實踐中出現了大量的道德盲區和道德空白點。

2.行政體制運行無序化，導致體制運行過程中“腐敗”現象嚴重。行政體制運行過程中關鍵是行政決策機制。行政決策是行政管理的核心，是執政者政治意志、管理意志的集中體現。行政決策的科學與否對整個政府的行政過程起著重要的作用。行政人員管理社會公共事務，而面對日益復雜的公共事務，他們必須時時進行決策。在施政的過程中，缺乏科學嚴密的分工，從而造成行政人員在工作上到底誰在前誰在后，哪項事務由誰主抓，往往存在一定的“隨意性”，經常隨“長官意識”而搖擺不定，這也進一步凸顯了施政之中 “個人魅力”的濃厚色彩。

（二）國家行政人員行使行政權力過程中行政道德出現的問題

1.行政人員在公與私的關系上出現的問題。（１）行政人員在處理個人與集體利益時，因行政道德不完善出現問題最為嚴重的是官商結合導致貪污腐化。官商結合往往意味著政府與企業合伙做損害公共利益的事情，使社會財富不公正地流入某些利益集團部門，或流入少數個人手中。（2）行政人員在處理地方與國家利益時，因行政道德不完善出現問題最為嚴重的是地方保護主義帶來的危害。地方保護主義實質是“個人主義”和“自由主義”的一種表現，也是“以權代法”的一種表現形式。地方政府既是宏觀調控的對象，又是地方利益、局部利益的支配者，行使著部分調控權力。這種雙重角色給地方保護主義提供了可能。在市場經濟的過程中，一些國家行政人員的地方保護主義意識在很大程度上有所加重，他們只管自己的地方發展，只顧地方的小團體利益，②為了實現地方利益的最大化就會有意或無意違背國家的政策、整體規劃，這些都會間接損害國家和人民的利益。

2.行政人員在權利與義務的關系上出現的問題。（1）行政人員處理公民權利與行政人員權利時，官僚主義現象嚴重。通俗的官僚主義是指一部分行政官員高高在上、夸夸其談、脫離實際、作表面文章、搞形式主義、不深入基層、不進行調查研究，只是坐在辦公室里看文件、聽匯報，對于群眾的冷暖疾苦，不痛不癢，置群眾的利益于不顧。官僚主義的泛濫，造成行政道德每況愈下，不僅是害人，又是害己，嚴重危害了社會與個人的發展，也給國家和個人造成嚴重的損害。（2）行政人員處理公民義務與行政人員義務關系時，權力尋租現象嚴重?！皺嗔ぷ狻笔侵刚骷壒賳T或企業領導人利用手中的權力，避開各種監控、法規、審核，尋求并獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。權力尋租者將公權化為私權，以謀取金錢和物質利益。權力尋租與腐敗緊密相連，當權力缺乏有效監管，就可能被物化，成為尋求利益的“資本金”。國家行政人員以手中握有的行政權力為籌碼，向企業或個人“出租”權力，索取高額回扣，獲得暴利，置國家行政人員應盡的道德義務于九霄云外，對健康、健全的市場機制形成了巨大羈絆和阻礙，也引發了社會強烈的不滿。

二、行政道德失范的原因

（一）行政道德在政府體制設置及運行過程中出現問題的原因

1.轉型時期社會特點對行政道德影響重大。在社會轉型時期，社會的經濟、政治、文化體制的轉型造成的新舊體制的磨合、利益結構和利益關系的調整，使得不同部門、不同地區、不同職業、不同人群的利益沖突日益表面化、尖銳化、全局化。這一切反映在人的觀念領域，就是社會的價值觀念處于激烈的矛盾和沖突之中。而價值觀念的變化、矛盾和沖突，造成了社會的價值觀念的混亂、價值行為的失范及某些價值真空。受這些特點的影響，我國行政體制不完善、法制不健全，使得行政道德缺乏制度化、法律化的手段。

2.計劃經濟體制和高度中央集權對行政道德影響深遠。這是由于在長期計劃經濟體制和高度中央集權下，行政權力過分集中，行政決策缺乏科學性、民主性。計劃經濟體制的弊端是所有者缺位、激勵約束機制失靈、價格對經濟沒有指示性，由此導致勞動者積極性低、市場資源得不到合理配置，最終結果是經濟得不到發展，人民生活水平下降。高度中央集權容易出現用人不當，導致地方行政人員忽略地方人民的利益，也會致使行政官員的官僚主義盛行，給國家和人民帶來巨大的損失，也給人民帶來巨大的負擔。在這兩種因素的影響下，行政人員在行政體制中，權力的分配和職能的配置以及行政決策過程都深受影響，從而導致行政道德缺失。3.社會監督和制約乏力。孟德斯鴻說過，“人一旦有了權力，就濫用權力，使用權力直到盡頭。”③經過五十多年的發展，我國已經形成了一套社會監督制約體系，并發揮了重要作用。但受各種因素的制約，我國目前一直存在著對權力監督乏力的現象，使得一些權力腐敗行為不能得到及時的遏止和懲處，這在一定程度上使行政道德責任缺失的程度有所加劇。監督的作用有多大，取決于監督者的力量有多大，只有監督者擁有制約權力行使者的力量，監督才會起到真正的作用。但是，我國監督機構、公民、以及新聞輿論等對政府及其行政人員的監督一直顯得非常蒼白無力。比如，公民對政府及其行政人員的監督，往往由于相互之間的信息不對稱而難以發揮真正的作用。我國新聞媒體多是受黨和政府的領導，同時其輿論表達自由沒有相應的新聞立法做保障，這都使得它對政府的監督顯得后勁不足，軟弱無力。

（二） 國家行政人員個體的行政道德出現問題的原因

1.行政人員的行政道德出現問題的直接原因。行政人員身份的二重性是其行政道德失范的直接原因。行政人員是一個特殊的職業群體，當他作為行政主體而實施行政行為時，他活動于公共領域，此時，他是為別人、為整個社會的公共利益服務的，他必須維護社會的公共利益。而當他作為社會成員而存在時，他又有自己的私人生活，他是為了自己，有著個人利益的追求。一旦他的私人生活介入他的公共生活中，他的公共生活就會受到污染，就會導致權力腐敗的結果。而改革開放的沖擊，市場經濟的確立，重商主義、金錢掛帥的思想普遍上揚，人們很容易由重義滑向重利，過度地追求個人利益，用金錢衡量一切，孕育出拜金主義、享樂主義和極端個人主義等思想。在這種社會背景下，行政人員容易把私人生活介入到公共事業中，或把公共生活與私人生活混淆在一起，利用手中的職權為自己的私人利益服務，官商合流，權錢交易，從而導致社會腐敗現象的叢生。

2.行政人員的行政道德出現問題的內在原因。（1）傳統行政思想和現實物質利益影響行政人員的價值觀念。我國有著兩千多年的封建歷史，封建糟粕思想雖然已經得到破除，但由于長期的歷史積淀，一些封建殘余思想仍然像幽靈一樣附在一些行政人員的頭腦里，并支配著他們的行為。改革開放以來，我國的經濟取得長足的發展，而我國行政人員和國有企事業單位領導干部的工資收入卻還維持在比較低的水平上，與發達國家相比仍有很大差距。因而，隨著社會物質生活水平的提高，仍把行政人員的工資維持在一個較低的水平上，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，再加上傳統行政思想的腐蝕，這種巨大的落差使許多行政人員開始鋌而走險，把公共權力用于參與商品交換和資源配置上，把行政活動當作獲取額外收人和權力的手段，以權謀私導致了行政道德約束機制的失效。（2）經濟發展多元化的同時，導致價值觀念的多元化。價值觀通過人們的行為取向及對事物的評價、態度反映出來，是世界觀的核心，是驅使人們行為的內在動力。人們所處的自然環境和社會環境，包括人的社會地位和物質生活條件，決定著人們的價值觀念。隨著經濟全球化的到來，經濟發展多元化的同時，世界的聯系越來越緊密，比如西方的拜金主義、享樂主義、極端個人主義乘虛而入，一部分行政人員做了金錢和女色的俘虜，造成公共權力非公共運用，使行政道德失范。市場經濟造成“一切向錢看”的拜金主義、享樂主義、個人主義逐漸滋生蔓延。市場經濟的等價交換原則侵入黨和國家的政治生活，一些國家公職人員把權力商品化，搞權錢交易，這也使得行政道德失范。

3.行政人員的行政道德出現問題的外在原因。道德教育機制的不完善和防范、監督不力是其行政道德失范的外因。由于缺乏教育機制導致行政人員道德教育者空洞的說教與其行為的巨大反差，使行政人員道德教育的積極意義大打折扣，甚至負面影響大于正面影響。在實行行政人員道德教育時，并沒有把不同時期、不同行業、不同職業特征、不同崗位和文化層次的行政人員的教育加以細化，沒有改變過去那種無論是機關行政人員，還是基層行政人員，無論是處于領導崗位的行政人員，還是普通行政人員，從教育內容、方式到基本要求，都采取一個模式、“一刀切”的做法。此外，行政人員思想道德教育的范圍很廣，不僅包括工作場所的思想道德教育，還包括宿舍區和公共場所的思想道德教育。這是因為行政人員的思想矛盾不是孤立存在的，業余時間和公共場所的問題往往來自正常工作之中，也往往直接或間接影響正常工作，所以政府部門的黨、政、工、團組織都必須把視角放大一些。

三、行政失范的解決對策

（一）行政道德在政府體制設置及運行過程中出現問題的解決對策

1.建立具有中國特色的行政道德規范體系。建立具有中國特色的社會主義行政道德規范體系，必須堅持從我國的實際出發，秉承和弘揚我國革命各歷史階段行政道德規范的優良傳統，借鑒和吸收外國公務員道德規范中科學、合理的內涵。行政道德規范體系的核心就是行政道德的法制化，將政府及其行政人員的道德責任以立法的形式明確下來，通過道德立法的形式為公共行政人員的權力行為提供一個普遍的標準，確立行政人員道德責任的底線。2001年4月，國務院頒布了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，之后許多地方政府也相繼頒布關于安全事故行政責任追究的規定。

2.加強行政體制改革。鄧小平同志在總結我們黨和國家領導制度的歷史經驗時指出:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！雹苄姓芾眢w制改革是指轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。好的制度就是好的完備的外部控制機制，它有助于在行政人員的心理樹立一道抵制外來誘惑、防止個人欲望失控的屏障，促使其積極履行道德責任，還能夠通過外部懲罰的方式追究行政人員的消極道德責任。⑤

3.完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。完善制約和監督機制要從三個方面入手：一是建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制；二是健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責；三是完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。[6]重點加強對行政人員、關鍵崗位的監督。各級行政人員要認真貫徹監督條例，充分發揚民主，建立健全監督制約機制，嚴格執行監督制度，做到行政人員的權力行使到哪里，監督就延伸到哪里。

（二）國家行政人員行政道德出現問題的解決對策

1.提高行政人員的道德素質。要有計劃、有組織地對行政人員進行道德行為塑造。所謂道德行為塑造就是要通過采取有規律的、漸進的方式，對行政人員的行為進行引導，使之符合道德規范要求，并使之固化。過去我們多是注重對個體先進人物的宣傳，樹立了許多供大家學習的榜樣。這對行政人員行為有一定正面的影響，但對于群體行為的塑造還沒有形成有計劃、有組織的行為塑造制度，這在很大程度上弱化了行政人員良好道德行為的自覺性。只有對行政人員實施有計劃的、長久的、系統性的行為塑造，才能使行政人員整體道德行為有較大的改善。只有提高了行政人員的道德素質，才能提高他們的自律能力，才能使他們在矛盾的雙重身份和雙重人格中做出正確的選擇。

2.樹立行政人員的正確價值觀。要借鑒傳統思想的精華，用黨的先進思想武裝行政人員的價值觀。一方面，不能忽視傳統思想精華的作用，包括民本、仁政、廉潔、勤政、以身作則、正人先正己等傳統思想。我們要古為今用，用現代的眼光重新審視，并加以學習利用。另一方面，用馬列主義、毛澤東思想、鄧小品理論和“三個代表”重要思想，實現對行政人員行為的鼓勵和促進，這既能規定行政人員的行為方向，也可以改變行政人員的偏好，影響行政人員的選擇。當在整個社會形成一個倡導、鼓勵、表彰先進的良好氛圍時，就會在行政人員心目中形成一種思先進、愛先進、爭先進、創先進的強烈熱情，并激勵廣大行政人員為實現這一先進性目標而奮斗。這樣才能使行政人員在公與私中作出正確的選擇，在權利和義務中擺正位置。

3.強化教育機制，建立防范機制。一方面，要加強思想教育，提高行政人員自身的素質。 行政人員上崗前要接受專門的道德教育，使他們熟悉公務員道德的基本內容，具備必需的判斷能力。要真正做到把不同時期、不同行業、不同職業特征、不同崗位和文化層次的公務員的教育加以細化，而且也要改變過去那種一個模式、“一刀切”的做法。真正落實公務員教育機制，做到寬、廣、真、細。另一方面，要確立和落實一種以事定崗，以崗定人，以職定責，以職責定權，以職、責、權定考核，以考核結果定獎懲的管理制度。只有把各級各類崗位的職務名稱、任職資格、工作職責、工作內容、工作標準、工作權限、工作程序、協作要求等制定出明確的規范要求，并根據行政崗位工作彈性大、范圍廣、難量化的特點，按照實用性和可操作性的要求，建立具體、明確、全面的指標體系，特別是增加一些反映工作綜合成效、工作作風的逆向否定指標和相對量化的指標，把崗位責任制與考核制、獎懲制結合起來，就能使各級行政人員形成良好的道德風尚。

注釋：

①張康之.公共行政道德化的雙重向度.2001年。

②李莉，馬長偉.西方行政生態理論及其對我國公共行政改革的啟示.理論月刊.2006年第3期。

③[法]孟德斯鳩.論法的精神.北京:商務印書館，1961年第164頁。

④鄧小平.鄧小平文選(第2卷).北京:人民出版社，1999年第 333頁。

⑤胡錦濤.十七大報告http://www.xinhuanet.com/politics/xzgltzgg/. 2007年10月24日。

⑥徐晁華.完善制約和監督機制是保障.http://www.shaoxing.gov.cn/2808/68023.htm. 2007.年10月30日。

（責任編輯/劉惠音）