論服務型鄉鎮政府的建構

[摘 要] 建構服務型鄉鎮政府需要科學合理的機制作保障。首先，要進一步改革和完善現有財政體制、壓力型體制和人事制度，鄉鎮政府必需要有足夠的財力、充足的精力和適合的人力來為農村提供公共服務。其次，要從公共服務需求信息的輸入、公共服務的生產供給、公共服務的績效考核三個環節建立起與其相適應的運行機制和保障機制。

[關鍵詞] 鄉鎮政府轉型 服務型鄉鎮政府 建構

[中圖分類] D625 [文獻標識碼]A[文章編號]1002—2589（2008）08—33—04

進入后稅費時代后，鄉鎮政府逐漸由汲取型政府向服務型政府轉變。鄉鎮政府的職能也隨著發生轉變，轉向以向農村提供公共產品和公共服務為主，具體說來，服務型鄉鎮政府的服務職能包括：向農村提供公共基礎設施、公益事業，提供農業技術服務和市場信息，等等。服務型鄉鎮政府的建構需要一系列的制度和機制做保障。首先，為農村提供公共服務和公共產品，鄉鎮政府必須要有足夠的財力、充足的精力和適合的人力。其次，從公共服務需求信息的輸入，到公共服務的生產供給，再到公共服務的質量考核各個環節都要建立起與其相適應的制度機制和保障機制。

一、改革和完善現有財政體制、壓力型體制和人事制度，確保鄉鎮政府有足夠的財力、充足的精力和適合的人力為農村提供公共服務

（一）建立合理的財政體制，是鄉鎮政府能夠有效提供公共服務的財力基礎

財是政的基礎①。足夠的財力是保證政府有效運行和高質量提供公共服務的物質基礎，正所謂“巧婦難為無米之炊”，要讓馬兒跑，就得給馬兒吃草。因此，中央和省、縣各級政府要保障鄉鎮政府有較為充分的財力。

1.理順縣鄉財政關系

在稅費改革之前，鄉鎮政府財政收入來源主要包括以下幾個方面：一是預算內的收入，包括農業類稅、工商稅、所得稅，還有一些上級政府劃歸為鄉鎮政府的收入。二是預算外的收入，即鄉鎮統籌資金，主要是指“五項統籌”。三是非預算收入，主要是鄉鎮自行制定的收費、攤派和集資等等。 ②進入后稅費時代后，鄉鎮財政收入來源的范圍大大縮小了，主要是工商稅和所得稅。因此縣鄉財政之間的關系要根據各地經濟發展的不同情況，因地制宜地采取相應的縣鄉財政體制。

在中西部以經營農業為主的、經濟相對不發達的農村地區，可以實行“鄉財縣管”。這是因為在稅費時代，這些地區鄉鎮的財政來源主要是農業稅及與農業相關的各種稅費，工商稅和所得稅是微乎其微的。稅費改革和取消農業稅以后，這些鄉鎮基本上斷絕了財政來源，鄉鎮政府已經無力為農村提供公共服務和公共產品。在這種情況下，只能構建以縣級財政為主體的農村公共服務體制，“縣級政府的有關職能部門可以通過設立派駐機構等延伸服務的形式，直接向農民提供公共服務。”③因此，中西部地區的大部分地區可以虛化鄉鎮一級政權，取消其自主的財政權，實行“鄉財縣管”。

在東部沿海鄉鎮企業比較發達的地區，可以實行“鄉財鄉管”。這是因為這些地區鄉鎮財政的主要來源是工商稅和所得稅，而農業類稅收只占鄉鎮財政來源的很小一部分，稅費改革和取消農業稅對他們的財政能力影響不是很大。因此在這些地區可以強化鄉鎮一級政權，讓鄉鎮擁有自己的財政權。同時，“原來設在鄉鎮的“七站八所”經過優化重組以后盡量下放給鎮政府管理，實行以“塊”為主的管理體制，以增強鎮政府的統一權能。這些“站所”的財務應納入鎮財政統一管理，使鎮政府成為一級責、權、利相統一的政府。這些經過整合重組的站所，主要承擔公共管理的職能，農村公共服務可以通過 “以錢養事”的方式，由政府“購買”后向農民提供。”④

2.強化縣鄉財政能力

縣鄉財政是作為國家財政體系的基礎環節，直接為農村提供公共服務和公共產品，因此要強化縣鄉財政能力是保障農村公共服務和公共產品有效供給的基礎。

以法律的形式規范政府間的財政關系。我國現在政府間的財政關系沒有明確的法律規范，“分灶吃飯”和“兩稅制”實行之后，各級政府出于追求財政收益最大化的考慮，都紛紛財權上收、事權下放。各級政府都將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規模小，造成基層財政收入來源極不穩定⑤。同時，上級政府通過各種形式的“事權下放”，加重了基層的財政負擔。這樣就使得縣鄉基層政府的財政處于非常不利的地位。因此，要以法律的形式嚴格規范各級政府間的財政關系，保障縣鄉基層政府的財政能力，確保其財權與事權的統一。

（二）改變現有的縣鄉壓力型體制，保障鄉鎮政府有足夠的精力和時間來提供公共服務

縣鄉壓力型體制的主要特點就是縣級政府將確定的任務進行量化分解，層層下包給各個鄉鎮政府，實行“分包式”的任務考核機制和“一票否決制”的考核方式，而且，考核結果跟鄉鎮干部的“政績、榮辱、升遷”相掛鉤。這種體制造成的一個不良后果就是，鄉鎮政府只對上面的縣級政府負責，不對下面的農民負責。這種單向問責機制使得鄉鎮政府把工作中心和工作重點都轉移到了完成縣級政府或上級部門下達的考核任務，使出渾身解數搞好各種接待、檢查、評比、達標、考核，為此鄉鎮還要自己投入非常多的財力和人力。然而對于鄉鎮的本職工作（即提供農村社會需要的技術服務、市場信息、公共基礎設施、公益事業等公共服務和公共產品）則沒有時間和精力來顧及，該管的沒有能力管，不該管的又不得不管⑥，這就造成了鄉鎮政府職能的異化。因此，要建構服務型的鄉鎮政府，就必須要改變縣鄉的這種壓力型體制。

（三）深化人事制度改革，培養鄉鎮技術型、服務型的人才，是鄉鎮政府能夠高質量提供公共服務的人力基礎

人是一切活動的主體，服務型鄉鎮政府的各項職能和服務最終要依靠人來完成，而且基層政府的性質決定了他需要直接面向農民辦事，例如提供農業技術、市場信息，為農民提供各種服務。然而現在鄉鎮干部大部分都是整天坐在辦公室里，沒用直接面向農民提供技術和服務的能力和意識。因此，在以后的鄉鎮干部選撥中，要本著公開、公平、公正的原則，優先錄用那些有一技之長、有較強服務意識的人員。另外，對現有的鄉鎮人員也要進行培訓，使他們成為既懂技術又懂管理的復合型人才。

二、建立健全民主化的公共需求表達機制和決策機制

鄉鎮政府向農村提供公共產品和公共服務，首先要知道農村什么時候需要什么樣的公共產品和公共服務，否則會形成供給和需求的不平衡，進而造成公共資源的浪費和服務成本的增加。這就需要政府和民眾建立一個溝通和表達機制，使下面農民的需要及時、準確地傳達到政府的視野之中。

具體來說，就是“根據公共需要提供公共服務，必須構建一個程序規范、科學公正、廣泛參與的公共需求表達和協商機制，通過民主的途徑推出得到社會普遍認可的公共政策和制度安排。鄉鎮政府在提供公共服務的過程中，要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的要求，充分發揮社會團體、行業組織、社會中介組織和鄉村基層組織的協同作用，建立健全農民需求有效表達和農民參與農村公共服務供給決策的有效途徑和方式。”⑦

三、建立由政府、市場、社會多元化合作的公共服務供給機制

以前農村社會的少量公共服務主要是鄉鎮政府一元化提供的，鄉鎮政府為此建立了“七站八所”，并用財政供養了大批的工作人員，結果造成了鄉鎮財政的負擔，最終形成了只“養人”不“養事”的困境。欲要走出這種困境，鄉鎮政府就必須處理好自己“掌舵”與“劃槳”的角色，建立起政府、市場、社會多元化的公共服務供給機制，打破以前公共服務和公共產品由政府部分獨家壟斷的局面，讓市場、社會參與到農村公共服務和公共產品的生產與供給之中來，以便在市場競爭機制的引導下，為農村提供高質量、高水平、高效率的公共服務和公共產品。

鄉鎮政府的主要職能是向農村提供公共服務和公共產品，但是這并不意味著所有的公共服務和公共產品都應由鄉鎮政府直接提供，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。“根據自身財政和可利用的資源以及成本效益、風險狀況、公共服務項目規模大小、周期長短等因素，按照效率效益最優化的原則，采取政府直接提供、政府與企業簽訂服務合同提供、政府授權經營提供、政府經濟資助提供、政府參股提供等多種方式，形成科學合理的公共服務制度安排，實行農村公共服務多樣化發展”⑧，最終建立起由政府、市場、社會多元化的公共服務供給機制。在這方面，新公共管理理論或許對我們有一定的啟發意義。新公共管理的核心思想就是將私營企業成功的管理方法和管理手段（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等) 和競爭機制應用到政府的管理與運作當中來。 其主張取消公共服務供給的壟斷性，把某些公營部門推向市場參與公平競爭， 同時讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務， 如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等等⑨。新公共管理還主張堅持以“顧客”的需要為導向，以“顧客”的滿意為標準，認為政府與民眾之間是“顧客”作為納稅人向“企業”購買產品和服務的關系。

湖北省的“以錢養事”可以說就是新公共管理思想的較好運用。“以錢養事”簡單地說就是政府花錢從市場中購買公共服務和公共產品，向農民提供比“七站八所”更為優質的服務和產品。具體說來，就是鄉鎮政府同有提供公共服務和公共產品資質的企業簽訂購買合同，實行合同化管理和市場化運作。“以錢養事”的運行機制包括服務立項、合同招標、服務管理和考核兌現四個環節⑩。這種機制既降低了政府的服務運行成本，又為農民提供了高質量、高效率的公共服務和公共產品，實現了政府、市場、社會多元化合作的公共服務機制。

四、建立合理的權力制約機制，保障鄉鎮政府的服務本色

權力的擴張是沒有邊界的，除非遇到了更大的權力。鄉鎮一級政府應建立合理的權力制約機制，確保“權為民所用”。

（一）建立廣大民眾參與的競爭性鄉鎮選舉制度，構建以民眾需求為導向的公共服務型政府

一般來說，權力來源的方向決定了政府負責的方向。如果權力來源于上級的任命，那么鄉鎮政府無疑會只對上負責，因為下面的農民缺乏制約權力的機制。相反，如果鄉鎮干部的權力來源于下面農民的投票選舉，那么鄉鎮政府肯定會本著對下負責為主的思想，權為民所用，情為民所系，利為民所謀，從農民的需求出發，為他們提供優質高效的公共服務和公共產品。這是因為，候選人就應該就必須代表選民的利益，否則，選民是不會選他的。因此，要從權力的來源即鄉鎮選舉來確保其民意基礎，可以因地制宜地采取“公推”、“海推”，具備條件的可以嘗試推行“直選”，建立廣大民眾參與的競爭性的鄉鎮選舉制度，使那些真正代表民眾利益和需要的人當選，以便能夠保證鄉鎮政府的服務本色，構建以民眾需求為導向的公共服務型政府。

（二）實行人大常任制改革

廣大民眾參與的競爭性鄉鎮選舉制度確保了代表民眾利益和需求的人當選，但是怎樣能確保當選者在執政期間也能確確實實、時時刻刻為民眾優質、高效地提供公共服務和公共產品呢？特別是在最近一輪的鄉鎮改革之中，許多地方實行了鄉鎮領導的“交叉任職”， 由鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長、由鄉鎮黨委副書記兼任鄉鎮人大主席，這就使得鄉鎮的黨政權力更加集中，同時也使得鄉鎮人大對鄉鎮黨政干部的監督更加困難，“在一定程度上也將鄉鎮人大統合到鄉鎮黨委權力體系之內，進一步加劇了權力集中于鄉鎮黨委的傾向。”絕對的權力導致絕對的腐敗，在這種情況下怎樣才能確保鄉鎮領導人“為民服務”的本色，怎樣才能確保鄉鎮政府保持“服務型政府”的本色，怎樣才能保證“權為民所用”？

防止權力濫用的唯一途徑就是以權力制約權力。吳理財教授認為“有必要對“交叉任職”進行適當的改造，進一步完善鄉鎮權力運行機制，在體制內通過權力重構達致國家與鄉村社會之間的合作。”[14]吳理財教授進一步指出：“具體地說，就是在鄉鎮一級實行人大常任制改革。常任鄉鎮人民代表可以參考“三三制”原則，由三個部分構成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是村民直接選舉產生的村委會主任，一部分是通過競爭性選舉產生的民意代表，由這些常任代表組成鄉鎮人民代表會議，由他們討論和決定鄉鎮社區的重大事務，并對鄉鎮政府（或鄉公所、辦事處）的日常行政事務進行民主監督。該會議主席必須由鄉鎮人民直接選舉產生，不得兼任鄉鎮辦事處或同級黨委的事務。為了提高運行效率、加強對鄉鎮行政事務的日常性監督，常任人民代表人數不必太多，以便于開展經常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行 “開放式會議制度” （open town meeting），不斷完善普通民眾參與公共事務的運行機制。”

人大常任制的這種改革方法的實質就是要強化鄉鎮人大的權力，通過分權與制衡實現對黨政權力有效制約和監督。從“三三制”代表的來源可以看出具有明顯官民合作的色彩，實現了國家與鄉村社會之間的民主合作。這種方法既能實現國家對鄉村的有效治理，又能確保民眾對于國家治理的參與，保證下層民眾的意見、需要及時有效地輸入到鄉鎮政府，實現國家與民眾的良好溝通，確保“權為民所用”。

五、建立新型的壓力體制——公共服務的績效考核機制

鄉鎮政府究竟有沒有履行好自己的服務職能，鄉鎮政府為農民提供的公共服務和公共產品的質量和效率如何？這些就需要績效考核。縣級政府可以為鄉鎮政府下達相應的考核指標，類似于以前的行政壓力型體制，只不過這個考核指標的內容是衡量鄉鎮政府是否較好地為農民提供了公共服務和公共產品、是否履行了自己的服務職能，而非各種稅收任務、經濟發展任務或本應該由縣級政府承擔的任務。另外，農民對政府提供公共服務的滿意程度也要納入考核之中。同時，這個考核結果要與鄉鎮領導人的“升遷、榮辱和政績”掛鉤。這樣，在這種新型的壓力型體制下，鄉鎮領導人出于自身政治前途或利益的考慮就不得不推進鄉鎮政府的服務轉型。

六、余論

鄉鎮政府從“汲取”向“服務”轉型反映了國家與農村社會關系的變化：傳統鄉鎮制度都是圍繞著國家從農村社會汲取資源而建構的，而現代鄉鎮制度則是圍繞著“以城支鄉，以工哺農”而建構的。這標志著國家“農業財政時代”的終結和“工業財政時代”的到來。服務型鄉鎮政府的建構既是國家政權現代化建設的需要，也是減輕農民負擔、讓農民休養生息的需要。建構服務型鄉鎮政府的基本思想就是如何把農民需要的公共產品和公共服務及時、有效地提供給農民，以更好地發展農業，建設農村。

注釋：

①徐勇.《在鄉鎮體制改革中建立現代鄉鎮制度——稅費改革后的思考》，《社會科學》2006年第7期。

②王賓，趙陽.《農村改革對中西部鄉鎮影響的實證研究——基于4省8縣抽樣調查數據的分析》，《管理世界》2006年第11期。

③④吳理財：《論現代鄉鎮制度的構建》，《天津社會科學》2008年第2期。

⑤崔文娟，郭家虎.《增加農村公共產品供給需要從我國財政體制改革著手》，《經濟縱橫》2006年第5期。

⑥吳澤省，孟慶琦.《“后稅費時代”鄉鎮職能轉變分析》，《商丘師范學院學報》2006年第3期。

⑦⑧梅祖壽.《在轉變職能強化服務中建設和諧農村》，《理論月刊》2006年第2期。

⑨馬格格.《新公共管理運動對我國鄉鎮事業單位改革的啟示》，《中國集體經濟（下半月）》2007年第10期。

⑩吳理財，劉小平.《以錢養事：構建城鄉服務型政府新機制——以湖北咸安為例》，《特別策劃》。

（責任編輯/王麗君）