百姓福祉是執政者的第一要務

[摘要] 民生問題已成為當前經濟社會發展中的關鍵問題。解決民生問題首先要著眼于弱勢群體，改進國家政策制定程序，解決民眾的利益訴求，暢通其表達渠道。要堅持以人為本，完善社會保障，從而維護社會公平，促進社會和諧進步。

[關鍵詞] 民生 弱勢群體 以人為本

[中圖分類] C913 [文獻標識碼]A[文章編號]1002—2589（2008）08—44—03

一、時代變化催生民生問題

在當今時代，民生問題越來越尖銳地擺到執政黨的面前，是因為新的社會環境向執政黨提出了新的要求。眾所周知，在新中國成立以后，由于各種各樣的復雜原因，我們照搬了蘇聯那套高度集中的計劃經濟模式。不能否認搞計劃經濟有當時的合理性，但是實事求是地說，計劃經濟對民生問題的認識和解決在邏輯上是矛盾的，在實踐上是缺位的。最為明顯的一點是，計劃經濟在宏觀上強調公眾的整體利益，微觀上否定人們的利益，把人們對利益的正當追求看作洪水猛獸，看作“每日每時都在產生著資產階級”的溫床，因而對人的利益是忽視的。這樣，抽去了個人利益的“人民利益”便成了空洞的概念。從這個角度講，計劃經濟時期民生問題不突出，更多的是因為民生問題受到了人為的壓制。今天的情況則完全不同，改革開放的革命性意義就在于，它從根本上改變了那種建立在否定人的利益基礎上的經濟政治模式，而把承認和發展人們的利益作為思考問題的基點。利益促生了人們的自主意識和獨立意識，大大提高了人們維護和發展自己利益的自覺性。表現在現實生活中，就是出現了各種各樣的利益訴求。同時，市場經濟促進了利益分化，也就使各種不同利益之間的矛盾顯現出來，并且變得比過去要尖銳得多。面對這些矛盾和利益訴求，執政黨必須去關注，去研究，去積極解決。

另外，市場化能夠帶來效率，但它不會自動實現社會公平，市場機制失靈所導致的價值規律和競爭規律可能走向極端，從而使生活中的風險劇增，最顯著的風險就是失業風險，這是計劃時代沒有的；還有收入分配方式的變化等等，從而是放大了個人和家庭的風險。全球化在給我們帶來可能躋身世界先進國家機遇的同時，也給我們帶來了難以完全控制的全球風險，比如金融風暴會影響經濟的發展，進而影響到就業與收入及財富的積累。全球化對一個國家的影響可能是正面的也可能是負面的，負面的效應很可能就放大了一個國家的民生問題。理念上的完美構想與現實中截然相反的嚴峻事實需要我們更多地去理性地思考和分析。

二、解決民生問題要首先著眼于弱勢群體

目前我國弱勢群體在整體上具有以下幾個重要特征：其一，弱勢群體的主體是社會性弱勢群體。學術界一般把弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，有著明顯的生理原因，如年齡、疾病等；后者則基本上是社會原因造成的，如下崗、失業、受排斥等。從我國弱勢群體的整體情況看，主體是社會性弱勢群體，主要是由于社會原因導致其陷于弱勢地位的，因此，應當側重從社會支持的角度考慮問題。其二，現有弱勢群體中的很多人是在原體制下做出貢獻的人。特別是一些早年退休者和國有集體企業的失業、下崗職工，社會應當考慮對其實施補償；其三，當前弱勢群體是在社會分化加劇的情況下出現的，很多人有較強的相對剝奪感。改革開放30年來，我國人民的整體生活水平是提高了，但是地區之間、群體之間和個人之間很不均衡，我國已經由改革開放前的平均主義盛行的社會轉變為一個收入分配差距較大的社會，基于經濟分化的社會分化也越來越大，一些人的相對社會地位下降了，引發了比較嚴重的相對剝奪感，必須引起高度重視。

另外，目前的全球化進程有可能對國內弱勢群體造成更加不利的影響，并且有可能使弱勢群體的規模繼續擴大。在全球化進程中，那些接近資本、接近權力或者受過良好教育的強勢群體有可能得到更多的利益，而普通的勞動者不僅獲利機會少，而且可能降低福利，成為全球化成本的承擔者。在我們關注國內弱勢群體問題時，必須充分考慮到全球化這一背景。目前我們對于弱勢群體的支持還很有限，難以有效地改變其弱勢地位。黨和政府一直重視保護弱勢群體的基本權益，但是，由于我國畢竟是一個發展中國家，經濟發展的水平不高，發展經濟的壓力還很大，導致實際工作中對于弱勢群體的保護和支持還不是很有力，相關制度建設滯后，保障措施跟不上。

三、從政治層面上來解決民生問題

第一，要下決心改進中國的公共政策制定。現在公共政策制定中的一個突出問題是:部門主導。這種由部門利益主導的公共政策過程，很可能導致部門利益凌駕于公眾利益之上。具體說，目前我國的公共政策制定過程，不管是立法機構立法，還是行政性法規的制定，一般都是由部門拿出最初的調研和立法方案，這個過程實際上就是一個部門利益博弈的過程。在這個利益博弈過程中，在一定程度上，不是對公共利益的博弈，而是對各個部門利益的博弈，最終博弈的結果極有可能是各個部門都能得到關照，不要使部門利益受損，最終出臺的這個政策，甚至可能是一個部門利益凌駕于公眾利益之上的產物。所以，我們要解決民生問題，如果不首先解決公共政策制定問題的話，其他問題很難真正得到解決。

第二，強化民生問題的制度安排。和諧社會的建構需要首先從社會的層面著手，從關注民生著眼， 需要就利益的分配、爭議的調解、違規無序的治理等問題進行制度與機制的建設和創新，需要不斷建設完善相應的社會福利保障、社會調解協商以及社會管理控制的新的制度和有效機制。具體而言包括了就業、教育、醫療、救濟保障和社會管理等方面。其中最根本的是應建立起有助于社會和諧的平等爭議、公平調解、依法裁決的制度平臺與運作機制，也即是一個平等公正、合法有效的制度與機制。

第三，要真正解決民眾的利益訴求和表達的問題。要解決民生問題，首先要敢于讓老百姓說話，給他們充分表達的權利。這種權利是要通過一定的民主程序，一定的表達形式來維護的。特別要重視弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音。 另外，一談到民生，人們往往首先想到的是衣食住行問題。這沒有什么錯，畢竟人首先是生物人。但是，思考民生問題，卻不能停留在這個層面上。精神利益的追求，將會隨著基本物質需求的滿足，在民生中占據越來越重要的位置。

四、以人為本，完善社會保障，維護社會公平，促進社會和諧進步

胡錦濤同志指出：“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”。實現“共同建設、共同享有”的美好目標，是中國社會的一個劃時代的戰略轉移，其意義與影響將在中華民族彪炳顯赫的歷史篇章上得到印證。

1.深化改革，實現制度創新。當前，經濟社會發展中存在收入分配差距拉大、社會風險提升、老齡化、就業壓力增大、社會保障水平不高等問題。建構和諧社會的核心在于促進和維護社會和諧的各種制度及機制的建設、完善與創新， 在于對各種不利于社會和諧的制度與體制實施變革及轉型， 歸根結底在于進一步深化和強化對二次分配制度與機制的全面改革， 實現社會的整體轉型而不僅僅是經濟的轉軌，通過體制創新實現社會有機整合。法國社會學家迪爾凱姆在分析社會分工帶來的社會結構變遷時論述了社會整合的兩種不同的機制， 即機械團結和有機團結。前者依賴于社會成員的同質性以及根深蒂固的集體意識將社會中的個體凝結為一個整體， 后者則是借助于規則與制度將由于專業化分工導致的愈益依賴于社會的異質化的個體聯結在一起。在前者，道德良知和集體意識成為實現社會團結的整合機制；而在后者，調節糾正人們行為的法規制度則是達成社會協調一致的整合機制。 因此， 在一個社會從傳統向現代工業社會轉變的過程中，制度規則的建構對于社會的整合和秩序的確立有著決定性的影響。

2.盡快建立綜合性的社會救助系統。第一，進一步完善城市最低生活保障制度 。最低生活保障面向城鄉貧困人口并以確保貧困人口的最低生活為目標，它承擔著解除貧困人口生存危機的責任。在城市，可以城市最低生活保障制度為基礎，但應在堅持維護最低工資標準的條件下取消“虛擬收入”；還應當建立一個有效的家計調查系統，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享。 第二，建立城市貧困人口疾病醫療救助制度。 貧困人口的疾病醫療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉居民陷入貧困之中。因此，建立一個面向貧困人口的疾病醫療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發展進步與社會公平的基本內容。第三，其它相關援助措施。基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學的現實，政府有必要制定貧困家庭子女義務教育補貼或教育費減免的政策，并通過這一政策實現義務教育機會均等的目標。針對遭遇天災人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機制。通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構建一個完整的最低保障網。

3.迅速、全面推進社會保險制度建設。一是劃清歷史責任與現實責任，對歷史責任采取其它措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎上降低繳費率，將統籌層次迅速提升到以省級為本位；三是整個養老保險制度的重點宜放在構建制度平臺上，從而可以考慮多元化的養老制度安排，以適應就業結構、就業方式的發展變化。盡快推進醫療保險改革。在這方面，值得考慮的深化改革措施包括：一是在醫療保險政策中真正注入福利公平原則，取消按人身份確定等級待遇的舊規定，在發展私立醫院和私人醫生的條件下促使部分高收入群體自愿放棄醫療保險待遇，以便讓更多有需要者享受醫療保障；二是堅定不移地實行醫療保險、醫療（醫院）體制、醫藥體制三項改革同步推進，在割斷醫療方借醫謀利的利益鏈條的同時，適當引入競爭機制以便實現公共衛生資源的優化配置，對藥品供應進行計劃調控；三是在醫療保險改革中摒棄片面的效率觀念，應當以全民健康保障作為長遠目標來確定，在現階段可以采取多元化的制度安排，以適應不同群體的疾病醫療保障需要。

4.進一步完善社會保障責任共擔機制。基于中老年職工老年保障的歷史責任已經成為困擾整個社會保障制度改革、發展的重大因素，應當找到分化歷史責任的途徑。在對歷史責任進行合理測算的條件下，一方面通過積極、穩妥地推進國有股減持來籌集相應的資金，另一方面還應當發行長期國債來消化這種歷史責任。前者體現的是國有資產存量對中老年職工老年保障的責任，后者則是利用未來經濟發展所帶來的增量消化歷史責任，同時也是年輕一代職工對中老年職工歷史責任的分擔。現階段社會保障（主要是基本養老保險）制度所遭遇的困境表明，對歷史責任與其繼續模糊化而心中無底、無所適從，不如合理界定、清晰測算、合理化解。對歷史責任的處理，已經成為整個社會保障制能否健康發展的關鍵。

5.維護社會公正。構建和諧社會制度建設的當務之急不僅是進一步完善推進已有制度的改革與更新，更為重要的還在于維護社會公正、促進社會友愛的協商調解制度和救濟援助制度的建設與創新。一個社會或國家需要有相應的整合機制和制度安排，包括有孕育催化社會萌芽成長的激勵誘導機制，使社會穩定發展進步的福利保障和控制治理機制以及應對社會沖突和突發社會事變的協商調解與救濟援助機制。這些機制與制度以國情實際為根基分別從經濟、政治、社會等方面通過法規法令的途徑與方式而得以確立和運作。而一個社會之期望能成為一個和諧的社會，則有賴于社會自身的整合機制與制度安排，有賴于社會公正制度在真正意義上的確立與實施。毫無疑問對和諧社會視域下的社會訴求與治理的反思，將有助于一個國家或一個城市的和諧發展與進步。

[參考文獻]

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（責任編輯/安洋）