產品質量和食品安全管理的困境與出路

[摘 要] 我國產品質量和食品安全管理工作取得了一定成效，同時面臨著五大深層次困境。通過運動式的專項整治行動不能治本，根本出路還在于轉變監管模式，更新工作方法。今后要逐步破除制約因素，推行規模化、專業化生產；整合食品安全監管力量，成立產品質量和食品安全管理委員會；放心讓權，切實發揮協會的力量；加大懲罰力度，嚴打違法的廠商和個人。

[關鍵詞] 產品質量 食品安全 管理制度 專責機構

[中圖分類] F273.2 [文獻標識碼]A[文章編號]1002—2589（2008）08—59—04

產品質量和食品安全問題關乎國計民生，歷來是社會公眾普遍關注的問題之一。國人口眾多，隨著對外開放的深化，前來經商、旅游的人數劇增，產品質量和食品安全的問題越來越引起人們的關注。中國政府對產品質量和食品安全問題相當關注，尤其是2007年8月開始了為期四個月的“產品質量和食品安全專項整治行動”。從實際工作來看，產品質量和食品安全管理中的制度慣性與信息不對稱問題比較突出，“運動戰”難以形成長效機制，

需要從根本上破解原有制度的堅冰，形成一套適應新形勢需要的監管模式。

一、當前我國產品質量和食品安全問題

我國產品質量和食品安全問題可以分為出口商品和內銷商品兩個部分，出口商品由于受到國際準則和標準的約束，相對較好；內銷商品在質量、技術標準和安全標準等方面并不面臨美國等發達國家的約束。即使政府不斷加強規則的制定與執行，國內的狀況也要比出口部門的問題復雜，不容易解決。

從全國的情況來看，假冒偽劣商品之所以屢打不散、屢禁不止，必然有著它存在的客觀條件。分析起來，主要有幾個方面：

（一）多數居民收入水平還不高

我國經濟發達省份主要集中在沿海，中西部還相對落后，農村與城市的差異很大，流動務工人員超過1億人?？偟膩碚f，低收入群體的數量還比較大，這種情況為假冒偽劣商品提供了滋生的客觀環境。當前不少農貿市場（包括農村地區的集市）及其周邊商店、燈光夜市、工業區周圍的大排擋是銷售假冒偽劣商品、尤其是劣質食品的集中銷售地，也是食品安全的隱患區。之所以存在這些低劣商品集散地，首要原因是周邊消費群體的經濟收入低下，為了省錢只好買假貨。此外，低收入者對未來的預期較差，不敢花錢，只好購買一些價格低廉的商品過日子，價格低廉者不乏假冒偽劣。

（二）地方政府保護

經過多年的經濟體制和政治體制改革，地方封鎖問題有所松動，但地方保護主義還相對嚴重，為造假售假者提供保護的現象還在一定范圍內存在。越是經濟落后的地方，地方政府的管制者越腐敗，而他們越腐敗，越是誘導和鼓勵假冒偽劣的生產活動，打擊真正的私人創業活動。這就造成一種惡性循環，導致尋租猖獗的體制環境，其結果不僅嚴重傷害當地消費者的利益，也損害當地的經濟發展。①

（三）征信體制沒有建立

當前我國的征信體系不健全，無法明確知道誰在制售假冒偽劣商品。即使一個人制假售假被處罰后，也沒有檔案記載，這些信息成為他的私有信息，外界很難知道。在國土面積遼闊、人口眾多、信息不對稱的條件下，他可以隨意再換一個地方繼續從事他的非法活動。違法分子在巨大的經濟利益誘惑下，鋌而走險的事情層出不窮。

（四）法規政策執行難

現在的問題已經不是如何去制定標準和規則，而是如何保障這些標準得到貫徹執行。當前中國經濟處在轉型時期，如果完全按照國際標準來管理，是不具備條件的。在生產力和制度環境千差萬別的客觀條件下，即使統一了標準也無法實現。例如，我國《食品衛生法》僅對104種農藥在糧食、水果、蔬菜、肉等45種食品中規定了殘留量，包含291個指標。而國際食品法典則對176種農藥在375種食品中規定了2439條農藥殘留指標②。問題在于，我國那291個指標多少得到了落實？即使給我們設定2349個指標又有何種意義？

二、產品質量和食品安全管理的疑難問題

產品質量和食品安全涉及千家萬戶，與生產生活息息相關。對處于現代化進程中的中國來說，產品質量和食品安全無疑是一個永恒而沉重的話題。從目前來看，我國產品質量和食品安全管理中存在的疑難問題至少有如下幾個方面：

（一）信息不對稱造成“實情難測”

僅從產品質量和食品安全整治的角度來看，包括四個方面：一是企業制假售假的信息。生產企業造假的真實信息首先掌握在負責人手中，如果一個小型企業生產高技術含量的商品，生產車間的領導和工人肯定覺得奇怪，但他們無法得知真相。企業負責人可以說這是委托加工，還能說出一番理論。具體負責生產的一般不會再去過問。一般工人更無心關注這些與自身收益無關的事情。在分工明確和細化的單位與部門之間的信息都能夠保持相當程度的獨立或者說是信息封閉。至于小企業、小作坊造假只有那幾個當事人知曉。至于售假問題，信息不對稱的情況也類似存在。二是監管單位的信息。監管單位一般是根據自己巡查和外界投訴來進行工作的，自己巡查得到的信息有真有假，這與工作人員的素質和監管對象的形象、應對能力都有關。如果對方是一個大型企業、國有企業、大型商場，監管人員往往會主觀地認為不會有問題，這符合常人的認識規則。三是部門之間的信息溝通問題。根據法規的要求，有關部門發現了不屬于本部門管理職權范圍之內的違法行為，應當移交給其他有權管理的部門處理。但在實踐中，往往發現了不屬于自身職責之內的事情，執法人員為了省事就干脆不管。此事違法者多數會走掉，因為很少有違法者知曉這么多的法規和運作規則。四是建立臺賬的信息失靈。有人以為只要建立了進貨銷貨臺賬就能保障來源問題，似乎萬事大吉了，實際上恐怕很難見效。因為臺賬上的簽字、蓋章完全可以造假，出現問題依舊找不到責任人。五是執法檢測的信息問題。由于人是有限理性的，執法人員也可能全部知道如何識別假冒偽劣，沒有檢測儀器時，執法時往往是根據對方的進貨單據等判斷。當然，中國產品的生產和消費比世界上任何一個其他經濟體都更分散，監督管理的難度很大。

（二）制度慣性造成了“運動戰術”

運動戰是中國革命戰爭年代的得意戰術，直到今天還在放著光芒。這種戰術是強心針，短期有效，但不能長久，只能看作是應急之舉、無奈之為，遠非長久之計。專項整治行動每次都是突發式降臨，短期力度很大，如暴風驟雨。從官方數據來看，成效非同一般。但專項整治行動一過，則束之高閣，無人問津。正如有人指出的那樣，這種嚴打式的專項整治行動如同“割韭菜”一樣，割了一茬之后，新的一茬就會長起來，甚至改頭換面、變本加厲。這種方式過分依賴于行政執法部門的嚴打，則會帶來一些新的尋租和腐敗行為。③這種戰術的成本是很高的，需要成立一個指揮部或領導小組，協調各個部門的關系，調動媒體的力量搖旗吶喊、擂鼓助威，發放大量的宣傳資料，其中有不少的浪費現象。

（三）反公地悲劇催生“治理死結”

目前我國涉及食品安全監管職責的有工商、質檢、衛生、藥監、商務等近10個部門，各個執法部門交叉管理、分段執法、重復執法的現象屢見不鮮，甚至出現執法機構正面沖突的現象。④具體來說，在食品衛生、食品安全監管方面，農業、林業部門管農產品生產，質檢部門管非農食品的加工和質量標準，工商部門管流通，商務部門管部分食品的儲備、畜禽屠宰、市場調劑和進出口，衛生部門管餐飲，食品藥品監管部門綜合協調；地方政府因機構設置不同，涉及的部門更多。⑤這就如一棟房子的大門有10把鎖，每把鎖的鑰匙放在不同的人手中，只有10個人同時開鎖，大門才會開。有一個不到也無濟于事，這種現象也被成為“反公地悲劇”。⑥在產品質量監管中，生產環節由質量技術監督部門負責，流通環節由工商行政管理部門負責。這種分工格局從理論上乍一看是天衣無縫的，兩道關口可以讓假冒偽劣商品走投無路。實際上，假冒偽劣四處可見，甚至一些大型商場也售假。

（四）智豬博弈遏制“工作動力”

“智豬博弈”（Boxed pigs）是一個著名的關于完全信息靜態博弈或納什均衡的例子。⑦這個模型說明，在博弈雙方力量不對等的情況下，力量強的一方的正確策略是主動出擊，力量弱的一方的正確策略則是等待。在這種專項行動中無疑是下級絕對服從上級，上級可以通過考核掛鉤、評獎、處分等方式激勵下級單位和個人。但是主動權在上級，下級基本上只是被動接受，構成了“智豬博弈”的條件，使下級處于應付狀態，只要不出事就可以放心。工作既要做好，又要防止上級的突擊檢查，心思不能固定，精力主要放在可能被檢查到的地方和單位，其他的只好放在后面。如此一來，工作動力不足，工作的扎實程度不夠，往往是表面功夫，官樣文章。

（五）計量能力弱化提高“努力成本”

計量能力也就是一個單位考核工作人員的能力，計量能力的優劣在于是否能夠根據工作人員的實際貢獻給予物質、政治、精神利益；或者在相同的物質、政治、精神待遇下使工作人員付出相同或者基本相同的勞動。工作人員的努力有兩種，一種是生產性努力，即努力工作；另一種是分配性努力，即千方百計地爭名奪利。研究結果認為，生產性努力程度與計量能力的高低成正相關關系，一個組織能否促使其產權受益者加強生產性努力關鍵在于計量能力，這一點在政府執法單位尤為突出。如果一個執法單位的計量能力很差，也就是說一個人的努力程度與其經濟報酬、政治待遇之間只有松散的聯系，那么這個單位的執法績效就會很低，因為該執法組織存在著明顯的“偷懶”與“搭便車”的機會主義行為。良好的計量能力能夠有效地激勵人的生產性努力，約束分配性努力。

（六）無證無照廠商制造了“產品劣根”

我國實行各類廠商的準入登記制度，由環保、衛生、消防等部門負責前置審批，工商部門核準發照并收取管理費，個私協會還要收取個私企業的會員費。產生無照經營的原因很多，至少包括：一是辦理執照手續繁雜、成本高，辦證后繳納稅費較多。如辦理一個經銷食品的個體戶執照需要房屋租賃辦蓋章生效的房屋租賃合同（或者自有房產證明）、計生資料、衛生許可證等資料，餐飲等行業還需消防、防疫等審批；辦照后要交稅、開賬戶、刻章、交費等事項接踵而來，成本明顯增加，造成辦照的積極性不高。二是經營者法制觀念差。三是惡意逃避管理的非法經營。四是有些經營者后臺硬，不怕查處。大量存在的無照經營單位是假冒偽劣和食品安全的源頭和重災區，是必須根治的。

三、建立產品質量和食品安全長效管理機制的建議

產品質量和食品安全不僅關系到當代人的健康，也與后代的健康問題息息相關。要構筑食品安全網絡，改變食品安全的監管困境，必須跳出現有的制度框框和管理體制，進行一場食品安全管理的深刻變革。對此，筆者有如下四點建議：

（一）逐步破除制約因素，推行規?；a

與其他事物一樣，假冒偽劣商品產生、消亡有著內在的經濟規律，不可能畢其功于一役。伴隨著經濟增長質量的提高，生產標準的提升與落實，人們經濟條件的好轉，生活質量的改善，執法強度的加大，地方保護主義動力的喪失，假冒偽劣食品會喪失它所依存的客觀條件，退出歷史舞臺。當然，矛盾的一方以另一方的存在為前提，有商品的存在就必然存在假冒偽劣，兩者是相伴而生，相比較而存在，相斗爭而發展的關系。只是我們通過努力將其限制在極其微小的范圍內，讓其危害范圍和程度都極小。目前能夠做到的是提高生產準入門檻，推行規模化、專業化生產，利用規模生產的集聚效應、擴散效應來降低單個市場主體無法達到的環保、衛生標準和技術條件。

（二）整合食品安全監管力量，成立專責機構

針對多頭執法、職能交叉的問題，黨的十七大報告提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”的改革思路。從政府監管績效來看，齊抓共管、運動作戰不是長久之計，只有整合部門力量，將執法中心下移才是出路?，F有的食品、藥品監督管理部門只是一個準協調機構，或者說基本上是個光桿司令，沒有自己獨立的人馬。工商、質檢、商務、經貿等部門的職權和力量可以整合，成立專責的產品質量和食品安全監督管理部門，升格為中央政府的組成部門，名稱可以定為“國家產品質量和食品安全監督管理委員會”，增強其協調職能，委員會下設幾個執法局，賦予執法局從生產到消費的全程管理權，真正實現從“農田到餐桌”的全程監管。委員會執法遇到的問題可以與公安、武警、海關、檢驗檢疫、鐵路部門溝通，確保執法順暢。該委員會實行垂直管理，待遇問題根據地方同級部門確定，最底層的執法所只負責查案，案件由上級辦理，5萬元以上的案件直接交市局。

（三）放心讓權，發揮協會的力量

行業協會、商會是重要的治理組織，在西方被視為“第三種力量”，不可等閑視之。行業協會可以在信息溝通、行業自律、標準制定、行業統計等方面發揮很好的作用。例如發放臺賬、學習法規等工作完全可以由協會代理。當前應該按照“放寬條件、放松管制、放活機制、放手發展、放膽使用、放心讓權”的原則，積極支持行業協會發展。⑧ 當然，協會有它自利性的一面，需要社會的監管。

（四）加大懲罰力度，嚴懲違法廠商和個人

要加強食品安全監管，確保食品安全就要嚴刑處罰。一些西方國家的做法可以借鑒：美國法律規定生產、批發、銷售假冒商品均屬有罪，對生產者、經營者處以25萬美元以上和100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監禁；如有假冒前科的，罰款額可達500萬美元，監禁20年。法國法律規定，假冒違法者可判處兩年監禁，罰款100萬法郎。西班牙法律規定，假冒違法者可按情節分為輕、重、嚴三種，罰款額分別為4千、2萬、80萬美元，罰款額可超過商品實價的5倍，并處刑罰和勒令關閉工廠。德國在鬧市開假冒偽劣商品“博物館”、“陳列館”，把造假者的姓名公之于眾，造假者還得交“展出費”。相比之下，我國對假冒偽劣的懲處力度還不夠，如《廣東省打假條例》規定最高處罰是罰沒物品金額的5倍，這還不足以震懾違法分子，需要進一步加強。同時，嚴厲處分充當保護傘的公職人員，從根本上保證獨立公正執法。

注釋：

① 張軍：《假冒偽劣為什么如此猖獗》，《經濟觀察報》2007年8月6日。

② 任興洲等：《“十一五”時期市場體系發育中面臨的突出問題與對策建議》，載王夢奎主編：《中國中長期發展的重要問題（2006－2020）》，北京：中國發展出版社2005年版，第318頁。

③ 任興洲：《對進一步整頓和規范市場經濟秩序的思考和建議》，載馬洪，王夢奎主編：《中國發展研究》，北京：中國發展出版社2004年版，第118頁。

④ 任興洲等：《“十一五”時期市場體系發育中面臨的突出問題與對策建議》，載王夢奎主編：《中國中長期發展的重要問題（2006－2020）》，北京：中國發展出版社2005年版，第319頁。

⑤ 吉蘇：《行政管理體制改革是深化改革的重要環節》，載《十七大報告輔導讀本》，北京：人民出版社2007年版，第276頁。

⑥ 1998年，美國黑勒教授（Michael·A· Heller）在《The tragedy of Anti-commons》一文中提出\"反公地悲劇\"理論模型。黑勒教授說，盡管哈丁教授的\"公地悲劇\"說明了人們過度利用（overuse）公共資源的惡果，但他同時忽視了資源未被充分利用（underuse）的可能性。在公地內，存在著很多權利所有者。為了達到某種目的，每個當事人都有權阻止其他人使用該資源或相互設置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，于是就發生了\"反公地悲劇\"。

⑦ 例子講的是，豬圈里有一頭大豬和一頭小豬。豬圈的一頭有豬食槽，另一頭安裝著一個按鈕，控制著豬食的供應。按一下按鈕會有10個單位的豬食進槽，但是誰按按鈕就會首先付出2個單位的成本。若大豬先到槽邊，大豬吃到9個單位的食物，小豬只能吃到1個單位的食物；若同時到，大豬吃7個單位的食物，小豬吃3個單位的食物；若小豬先到，大豬吃6個單位的食物，小豬吃4個單位的食物。那么，在兩頭豬都有智慧的前提下，最終結果是小豬的最優選擇是“等待”。

⑧ 孫寶強：《以“六放”發展行業協會》，《南方日報》2004年7月28日。

[參考文獻]

[1]孫寶強.專項整治中的制度慣性與信息不對稱[N].中國改革報，2007-12-17.

[2]羅必良主編.新制度經濟學[M]，太原：山西經濟出版社2005.

[3][德]柯武剛，史漫飛著.制度經濟學[M]，韓朝華譯，北京：商務印書館，2000.

[4]任興洲.對進一步整頓和規范市場經濟秩序的思考和建議[A]，載馬洪，王夢奎主編.中國發展研究[C]，北京：中國發展出版社2004.

[5]張軍.假冒偽劣為什么如此猖獗[N]，經濟觀察報，2007-8-6.

[6]王則柯著.信息經濟學平話[M]，北京：北京大學出版社，2006.

（責任編輯/安洋）