城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

摘要：城市水資源使用效率的高低，關(guān)鍵在于能否設(shè)計(jì)一套適當(dāng)?shù)闹贫纫砸?guī)范和約束經(jīng)濟(jì)主體形成正確的行為。根據(jù)當(dāng)前我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，大力推動(dòng)城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，就要著重在建立城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系、構(gòu)建科學(xué)合理的水資源價(jià)格形成機(jī)制、創(chuàng)新城市水資源供給配置的管理機(jī)制和完善城市循環(huán)水有效利用的調(diào)控機(jī)制等制度建設(shè)上下功夫。

關(guān)鍵詞：城市；水循環(huán)經(jīng)濟(jì)；制度；設(shè)計(jì)

近年來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的研究在我國越來越得到重視。現(xiàn)階段，制度創(chuàng)新是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的首要課題。在城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中。城市水資源使用效率的高低，關(guān)鍵在于能否設(shè)計(jì)一套適當(dāng)?shù)闹贫纫砸?guī)范和約束經(jīng)濟(jì)主體形成正確的行為。根據(jù)當(dāng)前我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，要大力推動(dòng)城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)上要著重在以下四個(gè)方面下功夫。

一、建立城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系

1、制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法。基于我國的法律規(guī)制現(xiàn)狀，我國要制定一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法的思路已被普遍認(rèn)同。目前世界各主要國家均已制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律。如德國1996年制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，把廢棄物處理提高到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高度；日本在《循環(huán)型社會(huì)基本法》之下，于2000年修訂頒布了《資源有效利用促進(jìn)法》；美國1984年通過《資源保護(hù)和回收法》。我國于2002年通過了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，對(duì)企業(yè)微觀層次的清潔生產(chǎn)行為作了規(guī)范。我們可以借鑒日本的《循環(huán)型社會(huì)基本法》，及早制定出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》或《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與資源回收促進(jìn)法》，并明確其作為我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法的地位，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法中明確水循環(huán)經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位、適用主體與法律關(guān)系客體，并據(jù)此帶動(dòng)水循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法工作的全面開展。

2、制定專門的水循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。在深入開展水循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，在條件成熟時(shí)，可由中央或地方政府所屬的相關(guān)部門，先出臺(tái)促進(jìn)水循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的相關(guān)管理?xiàng)l例，進(jìn)而制定專門的水循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，明確水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境資源一體化的思想，以優(yōu)化水資源利用方式、提高水資源利用率和降低污水排放為核心，形成“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)推進(jìn)，公眾參與”的機(jī)制，建立一套發(fā)展水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律保障體系，以逐步形成中國特色的水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加快建立資源節(jié)約型的生態(tài)社會(huì)。專門的水循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)要能有效地保障和約束政府決策、規(guī)劃、新擴(kuò)張的每項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的每一項(xiàng)投入和所有經(jīng)營行為都要符合環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一的要求，都應(yīng)有利于水資源的循環(huán)利用。

3、整合并完善相關(guān)法律、法規(guī)和政策。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制定不可能孤立地存在和發(fā)揮作用，必須要有一系列支持性法律體系作為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律基礎(chǔ)。因此，水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要與其他現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施結(jié)合起來，如《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見》等，確立水循環(huán)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，明確政府、企業(yè)、公眾在發(fā)展水循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的各自權(quán)利和義務(wù)，給予一些比較具體的優(yōu)惠政策和推動(dòng)措施。同時(shí)，我國現(xiàn)行涉及水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的單行法律、法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》等，由于缺乏水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)內(nèi)容下的具體規(guī)定，呈現(xiàn)濃厚的原則性指導(dǎo)和污染防治色彩，應(yīng)予以調(diào)整和修訂。另外，要加緊制定推動(dòng)水循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)施的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，特別是水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)性政策，使政策和法律、法規(guī)相配套。

二、構(gòu)建科學(xué)合理的水資源價(jià)格形成機(jī)制

1、建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水價(jià)機(jī)制。依據(jù)水資源的價(jià)值，合理的水價(jià)應(yīng)該從自然水價(jià)值、可供利用的水的價(jià)值和已利用過的水的價(jià)值等方面來決定。其中，自然水價(jià)值決定水資源費(fèi)，可供利用的水的價(jià)值決定供水成本，已利用過的水的價(jià)值決定污水處理費(fèi)，這三者共同構(gòu)成了能夠充分反映水資源稀缺性的水價(jià)。其中，水資源費(fèi)體現(xiàn)水資源的稀缺性，它是為防止水資源的濫用而使水資源使用者付出代價(jià)的貨幣表現(xiàn)：供水成本是通過具體的或抽象的物化勞動(dòng)把資源水變成產(chǎn)品水，進(jìn)入市場(chǎng)成為商品水所花費(fèi)的代價(jià)，包括建設(shè)工程費(fèi)(勘測(cè)、設(shè)計(jì)和施工等)、管理運(yùn)行費(fèi)(包括運(yùn)行、經(jīng)營、管理、維護(hù)和修理等)和其他費(fèi)用(利息、稅金等)的代價(jià)；污水處理費(fèi)是指經(jīng)使用的水體排出用戶范圍后污染了他人或公共的水環(huán)境，為污染治理和水環(huán)境保護(hù)所需要的代價(jià)，也是為達(dá)到某種水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而付出的水環(huán)境經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)前，應(yīng)盡快通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理水價(jià)，實(shí)行階梯式水價(jià)和超計(jì)劃、超定額用水加價(jià)制度。同時(shí)，根據(jù)水資源稀缺的供求情況，盡快制定出反映水資源供給和需求狀況的價(jià)格政策，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制對(duì)水資源配置的調(diào)節(jié)作用。

2、通過民主協(xié)商對(duì)水價(jià)形成進(jìn)行必要的制度約束。合理的水價(jià)不僅應(yīng)當(dāng)反映水資源的稀缺性和供需關(guān)系，而且應(yīng)該體現(xiàn)公共利益(這是由水商品的公共特性決定的)。居民對(duì)水價(jià)的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力是有限的。企業(yè)用水成本所占生產(chǎn)總值的比重也需合理，因此水價(jià)的制定必須考慮用水戶的承受能力。同時(shí)，由于政府不僅要行使水資源的所有權(quán)，而且需要統(tǒng)籌整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，解決水資源的可持續(xù)利用和代際代內(nèi)公平問題。因此，在制定水價(jià)的決策過程中，需要在政府的宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，供水企業(yè)和用水戶進(jìn)行民主協(xié)商，并得到政府提供的政策扶持和法律保障，增加水價(jià)制定的透明度，充分考慮用水戶的承受能力，防止供水企業(yè)利用水的自然壟斷性損害消費(fèi)者的利益，確保水價(jià)制定決策的科學(xué)性、合理性和公平性。

3、完善城市循環(huán)水成本價(jià)格的形成機(jī)制。循環(huán)水的價(jià)格形成機(jī)制是促進(jìn)城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要手段。目前，由于技術(shù)手段或生產(chǎn)規(guī)模等原因，城市循環(huán)再制水的供水成本可能比從天然水源取水生產(chǎn)飲用水成本還高，但考慮到它避免了污水排放到河道。保護(hù)了水體。應(yīng)該由政府通過征收的排污費(fèi)轉(zhuǎn)移支付，給循環(huán)再制水供給企業(yè)降低循環(huán)再制水的供給價(jià)格，使人們?cè)敢庀M(fèi)循環(huán)再制水，循環(huán)再制水若沒有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，企業(yè)不會(huì)愿意供給循環(huán)再制水，居民也不愿意消費(fèi)循環(huán)再制水，沒有了循環(huán)再制水市場(chǎng)，水資源有效利用就不會(huì)實(shí)現(xiàn)。從國際發(fā)展情況看，一般循環(huán)水的價(jià)格低于或等于飲用水的價(jià)格。當(dāng)然循環(huán)水價(jià)格主要取決于潛在客戶的需求，但是其價(jià)格制定逐步向全成本核算“逼近”是未來循環(huán)水定價(jià)的發(fā)展方向。當(dāng)前，我國許多城市的循環(huán)水的成本和價(jià)格并不透明，沒有充分考慮到循環(huán)水的外部性成本，如何根據(jù)污水處理的實(shí)際情況，制定出詳細(xì)可行的飲用水和循環(huán)水的成本和價(jià)格形成機(jī)制與操作辦法，是我國發(fā)展水循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須盡早解決的問題。

三、創(chuàng)新城市水資源供給配置的管理機(jī)制

1、推行城市需水管理。傳統(tǒng)的水資源管理模式是“以需定供”，在這種模式下，用戶需水量增加首先是向供水部門要水，供水部門也愿意修建大型取水工程增加供水量來提高自己的效益，但在大量用水的同時(shí)也就產(chǎn)生大量的污水，一個(gè)區(qū)域的水環(huán)境容量存在一個(gè)最大值，大量的污水進(jìn)入到區(qū)域水體后必然導(dǎo)致水環(huán)境的惡化。要保護(hù)和恢復(fù)城市良好的水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)水資源的健康循環(huán)，就必須推行“以供定需”的管理模式，即根據(jù)一個(gè)區(qū)域的最大水環(huán)境容量和近期的污水處理能力，確定最大排放污水量，最大供水量不超過區(qū)域社會(huì)循環(huán)水量的最大值(即最大污水排放量)，用戶對(duì)水量需求增加時(shí)。通過用戶端來解決，包括工藝改進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活方式的改變等等，實(shí)現(xiàn)用戶內(nèi)部和用戶之間的水資源循環(huán)使用。同時(shí)，還要根據(jù)工廠、企業(yè)、賓館、飯店等不同行業(yè)的特點(diǎn)，制定限量供水的額定指標(biāo)，居民按照家庭人口的多少定出生活用水額定指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)自來水用戶采取超量加價(jià)收費(fèi)等措施，用經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)人們對(duì)淡水資源匱乏的認(rèn)識(shí)和節(jié)約用水的行動(dòng)，從而逐步使人們認(rèn)識(shí)水資源的本來價(jià)值。

2、推行城市清潔生產(chǎn)管理。清潔生產(chǎn)是指對(duì)產(chǎn)品和生產(chǎn)過程持續(xù)運(yùn)用整體預(yù)防的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略。清潔生產(chǎn)是要引起全社會(huì)對(duì)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)及使用全過程對(duì)環(huán)境影響的關(guān)注，使污染物產(chǎn)生量、流失量和治理量達(dá)到最小，資源充分利用，是一種積極、主動(dòng)的態(tài)度。清潔生產(chǎn)具有巨大的節(jié)水潛力，近年來世界各國大力推廣清潔生產(chǎn)，廣泛循環(huán)利用經(jīng)過處理的工業(yè)廢水。目前，我國工業(yè)廢水的重復(fù)利用率已經(jīng)達(dá)到70％以上，但與世界先進(jìn)水平(90％～95％)相比，還有不小的差距。根據(jù)我國目前的工業(yè)用水效率預(yù)計(jì)，到2020年我國工業(yè)的年用水量將由現(xiàn)在的1 100億m³增加到2 000億m³，用水量增加約1倍。因此，必須重視工業(yè)用水過程的研究。多角度地選擇清潔生產(chǎn)模式，改進(jìn)工藝和流程，進(jìn)一步提高多次重復(fù)循環(huán)用水，提高用水的效率。

3、推行城市污水資源化管理。城市污水主要來源于工業(yè)廢水與生活污水。傳統(tǒng)的污水管理模式業(yè)已導(dǎo)致我國90％以上的城市水域遭到污染。目前我國城市污水在以每年6.5％的速度增加，預(yù)計(jì)到2020年城市污水產(chǎn)生量將達(dá)到600億噸以上。因此，必須加速我國城市污水管理模式的轉(zhuǎn)變。工業(yè)廢水資源化理念是對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)廢水末端治理的革命，是工業(yè)廢水治理的新方向：而城市生活污水的處理則可考慮變集中處理為分散處理，分散處理的主要場(chǎng)所可設(shè)在居民住宅的屋頂。通過在城市建立中水系統(tǒng)，將生活、生產(chǎn)污水處理之后再次使用，從而節(jié)約大量的日常用水。經(jīng)過處理的回用中水，主要可用于沖廁、體育場(chǎng)館、高爾夫球場(chǎng)、澆灌花草樹木、清潔道路、清洗車輛或基建施工、設(shè)備冷卻、工業(yè)用水及其他可接受其水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的用水。污水資源化應(yīng)是我國21世紀(jì)城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著眼點(diǎn)，目前需要大力研究污水處理技術(shù)和提高污水資源化的應(yīng)用水平。

4、推行城市雨水資源化管理。長(zhǎng)期以來，被稱為“無根水”的雨水多是任其排放，未加以充分利用。如果能將流失的雨水進(jìn)行有效的收集和利用，必將成為解決城市水資源短缺的有效措施之一。如果合理、充分地利用雨水回灌，可涵養(yǎng)地下水源，防止地面沉降，還能防洪減災(zāi)，增加土壤中的含水量、調(diào)節(jié)氣候，改善城市生態(tài)環(huán)境。解決好雨水利用問題對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有重大意義，尋求新的雨水處置或利用方法已成為必然趨勢(shì)。目前，從總體上看我國城市雨水利用還處于初級(jí)發(fā)展階段。城市的雨水資源化，可采用雨水蓄積措施，對(duì)降雨進(jìn)行時(shí)空調(diào)節(jié)，同時(shí)，在考慮防洪情況下，在城市進(jìn)行雨污分流，從而實(shí)現(xiàn)城市雨水資源化利用。今后大力開展城市雨水的收集、處理與合理利用的研究，將是發(fā)展城市水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重點(diǎn)。

四、完善城市循環(huán)水有效利用的調(diào)控機(jī)制

1、積極扶植城市污水處理行業(yè)的發(fā)展。注重污水處理行業(yè)的發(fā)展，在現(xiàn)有的技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平條件下，加大人力、物力在污水處理技術(shù)上的投人，控制水污染，這是發(fā)展水循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。對(duì)城市污水處理行業(yè)的扶持，包括資金和技術(shù)的支持。要在政府的統(tǒng)一組織下由多方籌措資金，在中小城市尤其要從城市建設(shè)資金、污水處理費(fèi)、超標(biāo)罰款、財(cái)政收入等方面共同努力。政府要大力支持污水處理廠繼續(xù)研發(fā)新的污水處理工藝，不斷提高污水處理水平。同時(shí)，注意降低污水處理成本。目前，我國污水處理廠工藝選擇沒有專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行審查把關(guān)，造成有些污水處理廠的建設(shè)由于處理工藝選擇不當(dāng)，產(chǎn)生了進(jìn)水水質(zhì)濃度不高卻選擇了較復(fù)雜的處理工藝，政府有關(guān)部門要緊密配合，嚴(yán)格把關(guān)，正確選擇，努力使不必要的浪費(fèi)問題消滅在萌芽中，從而節(jié)省一批基本建設(shè)投資。政府也要給污水處理行業(yè)一些減免稅的優(yōu)惠政策，如較合理的低價(jià)格的電價(jià)，污水處理費(fèi)要按照排出廢水的水量和水質(zhì)實(shí)行綜合指標(biāo)計(jì)費(fèi)和收費(fèi)等。

2、充分發(fā)揮示范工程和政策措施的引導(dǎo)作用。循環(huán)再利用水處理新技術(shù)的出現(xiàn)，由于市場(chǎng)的認(rèn)可度較低，往往投資風(fēng)險(xiǎn)較大，使新技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力遇到障礙，而且其可操作性如何，人們是否接受循環(huán)再制水，都有一個(gè)認(rèn)識(shí)過程，為了盡快實(shí)現(xiàn)水資源循環(huán)再利用，政府可以籌資建設(shè)示范工程，授權(quán)經(jīng)營，在示范工程的運(yùn)行過程中積累經(jīng)驗(yàn)，檢驗(yàn)新技術(shù)并用于宣傳教育，提高對(duì)水資源的稀缺性、節(jié)水必要性、循環(huán)再利用水使用方向等的認(rèn)識(shí)，為培育循環(huán)水市場(chǎng)創(chuàng)造條件。同時(shí)，制定和完善有效的城市循環(huán)水開發(fā)和利用的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、循環(huán)水項(xiàng)目的財(cái)政投入和補(bǔ)貼政策等，鼓勵(lì)城市高層建筑、辦公場(chǎng)所、社區(qū)內(nèi)部、娛樂場(chǎng)所、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地及綠地澆灌等進(jìn)行循環(huán)水利用以及工廠內(nèi)部的循環(huán)水利用。有關(guān)部門還應(yīng)出臺(tái)明確的強(qiáng)制性政策推動(dòng)循環(huán)水的利用。

3、努力拓寬城市再生水的利用渠道。發(fā)展循環(huán)用水符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R”原則，減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)流人和流出的物質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)水資源在空間上、時(shí)間上和數(shù)量上的最佳運(yùn)用，從而推動(dòng)生產(chǎn)方式從粗放式向集約型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。水循環(huán)再利用的實(shí)施層面有三個(gè)，即區(qū)域水循環(huán)再利用、社區(qū)水循環(huán)再利用和建筑物(群)水循環(huán)再利用。節(jié)水意識(shí)、節(jié)水活動(dòng)的開展層面也相應(yīng)地有三個(gè)，即區(qū)域性的管理層面、社區(qū)性的服務(wù)層面和企業(yè)家庭的消費(fèi)層面。水循環(huán)再利用可以在三個(gè)層面同時(shí)進(jìn)行，也可以分層次進(jìn)行。從目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件考慮，所有的污水不可能都循環(huán)使用，水的社會(huì)循環(huán)不能實(shí)現(xiàn)密閉循環(huán)。在現(xiàn)有條件下，要因地制宜根據(jù)需要確定城市再生水的利用途徑，如選擇工業(yè)用水、市政及園林用水、城市二級(jí)河道景觀用水、生活雜用水、地下水回灌用水等多種利用途徑，從而實(shí)現(xiàn)水的社會(huì)循環(huán)最大化。