城市應急管理系統(tǒng)的構建及系統(tǒng)分析研究

摘要：構建城市應急管理系統(tǒng)已成為當前我國城市應急管理工作的迫切需要。文章運用系統(tǒng)動力學原理建立了城市應急管理系統(tǒng)的總體構架，分析了應急管理系統(tǒng)中的目標、保障、運作、激勵和約束系統(tǒng)之間的互反饋關系及運行機制，由此細分出各系統(tǒng)的組成要素，為從戰(zhàn)略角度把握我國城市應急管理系統(tǒng)的建設提供一條可參考的思路。

關鍵詞：城市；應急管理系統(tǒng)；系統(tǒng)動力學；系統(tǒng)分析

一、引言

我國北京、上海、南寧等各大城市在城市應急管理系統(tǒng)的建設中已經(jīng)取得了初步的成效，但同時亦暴露出不少的問題。這些問題集中體現(xiàn)在對城市應急管理系統(tǒng)缺少統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理。因此本文將著眼于城市應急管理系統(tǒng)建設中非?；A和核心的問題——城市應急管理系統(tǒng)的構建，運用系統(tǒng)動力學原理從總體結構和規(guī)劃層次上把握城市應急管理系統(tǒng)的主體功能與作用。

二、城市應急管理系統(tǒng)構建的系統(tǒng)分析

城市應急管理系統(tǒng)是一個多層次、多部門、多功能，且動態(tài)變化的復雜巨系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)眾多要素在物質(zhì)、信息和能量的流通與交換過程中。通過相互作用、相互影響、相互依賴和相互制約，構成多重反饋從而組成了具有一定結構和功能特點的復合系統(tǒng)。因此基于信息反饋的行為模式、強調(diào)系統(tǒng)正負反饋回路結構研究的系統(tǒng)動力學成為研究城市應急管理系統(tǒng)的有力工具，該理論可以從宏觀上把握城市應急管理系統(tǒng)的結構和運行機制。

基于系統(tǒng)動力學原理設計的城市應急管理系統(tǒng)整體構架如圖1所示。系統(tǒng)結構在橫向上受社會和經(jīng)濟的影響，縱向上受內(nèi)部組織運作和外部宏觀環(huán)境的影響。社會面。經(jīng)濟面，內(nèi)部組織運作，外部宏觀環(huán)境構成了城市應急管理系統(tǒng)的邊界。系統(tǒng)由五個子系統(tǒng)構成，即目標系統(tǒng)、保障系統(tǒng)、運作系統(tǒng)、激勵系統(tǒng)和約束系統(tǒng)。運作系統(tǒng)與保障系統(tǒng)、激勵系統(tǒng)、約束系統(tǒng)、目標系統(tǒng)都有直接作用，運作系統(tǒng)以保障系統(tǒng)為基礎，在激勵系統(tǒng)的推動和約束系統(tǒng)的制約下，為達到目標系統(tǒng)的目標而發(fā)展、調(diào)整、運行。

需要指出的是，這五個子系統(tǒng)內(nèi)部關系不是一成不變的，隨著城市應急管理系統(tǒng)的運作，它們內(nèi)部的某些因素可以相互轉(zhuǎn)換，特別是的保障系統(tǒng)和約束系統(tǒng)。例如，在城市應急管理系統(tǒng)建立的初期，資源是保障系統(tǒng)的要素之一，隨著系統(tǒng)的運行，可利用的資源在一定時間空間范圍內(nèi)逐步減少，資源限制也就成為城市應急管理系統(tǒng)的制約因素，因此成為約束系統(tǒng)的要素。

三、子系統(tǒng)的劃分和功能分析

1．保障系統(tǒng)。城市應急管理系統(tǒng)中的保障系統(tǒng)由組織、預案、資源、技術、法律規(guī)范等要素組成，它包含的要素都是在城市應急管理過程中涉及到的基礎性要素。

組織系統(tǒng)是一個全方位、立體化、多層次和綜合性的應急管理網(wǎng)絡，是一個能動員城市各級政府力量的多維度、多領域和多層級的協(xié)作型系統(tǒng)。組織系統(tǒng)可以進一步劃分為：應急準備組織系統(tǒng)、監(jiān)測預警組織系統(tǒng)、應急響應組織系統(tǒng)、應急恢復組織系統(tǒng)。

預案系統(tǒng)應該涵蓋應急預案管理的各個方面，包括應急預案的制定、應急預案的分類分級、應急預案的評估、應急預案的更新、應急預案的模擬與演練等，并且城市應急預案體系應該是一個橫向到邊、縱向到底、網(wǎng)格化、全覆蓋的應急預案體系框架，應該覆蓋包括學校、社區(qū)、企業(yè)等各個方面。

資源系統(tǒng)是指應急活動所需的人、財、物和信息資源。城市應急管理系統(tǒng)中的資源系統(tǒng)是完成城市各類應急資源的配置、整合與管理的系統(tǒng)。資源系統(tǒng)的建設應包含應急資源的識別，應急資源的儲備、應急資源的優(yōu)化和布局、應急資源的評估、應急資源的調(diào)度等資源管理的各個方面。

技術系統(tǒng)是指應急信息系統(tǒng)，它的建立可以提升整個城市的應急管理能力。應急信息系統(tǒng)的建設目標，就是為了配合應急管理的全過程，應用先進的信息技術、通信技術和網(wǎng)絡技術融合科學的方法，為城市的應急指揮提供決策輔助，實現(xiàn)大面積的、跨專業(yè)和部門的各種資源的實時調(diào)度，使應急管理過程更加科學和可視化。

法律規(guī)范系統(tǒng)是指建立一套完整的應急法律和標準規(guī)范體系。確保政府各項應急管理工作的合法化，使應急管理活動真正做到有法可依、有法必依，同時改變目前許多部門權責不清，相互扯皮的現(xiàn)象，使城市的應急管理工作真正落到實處。在城市應急管理系統(tǒng)中，無論是應急組織機構的設置，還是應急處理的流程，抑或是應急信息系統(tǒng)的建設都需要遵循一定的標準規(guī)范，要加快標準規(guī)范的建設，從而確保其它子系統(tǒng)的有效運作。

2．運作系統(tǒng)。城市應急管理系統(tǒng)中的運作系統(tǒng)由應急準備、監(jiān)測預警、應急響應、應急恢復四部分組成，它包含了城市應急管理過程的活動要素。運作系統(tǒng)是由應急管理的主要環(huán)節(jié)構成的。應急準備和監(jiān)測預警是應急管理的前期階段，主要是通過事前有效的預防活動，減緩潛在突發(fā)公共事件發(fā)生的可能性，并利用先進的技術手段，使人們及早發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件。應急響應主要是在突發(fā)事件發(fā)生后采取一定的應急處理措施，通過科學決策和指揮調(diào)度可用資源，減少突發(fā)事件造成的損失。應急恢復是在應急響應階段結束以后進行的現(xiàn)場清理、災后重建、評估學習等活動。運作系統(tǒng)描述了應急管理各階段的任務、活動、資源及信息流，這些描述對應急技術的設計和添加、人員的培訓、業(yè)務流程的改進非常有用。

應急準備是整個應急管理活動的重要一環(huán)，有效的應急準備可以大幅度減少突發(fā)事件發(fā)生的可能性和降低損失的程度。應急準備包括：危險源辨識、風險評估、應急資源管理、應急預案管理、應急能力評估、培訓和演習、教育宣傳等活動。

監(jiān)測預警作為應急管理運作系統(tǒng)的第二個組成部分，其關鍵工作是通過監(jiān)測系統(tǒng)、預測系統(tǒng)、預警系統(tǒng)等認識和辨別出突發(fā)事件潛伏期的各種癥狀，使應急管理的工作者能夠及時的發(fā)現(xiàn)問題，良好地解決問題，避免突發(fā)事件的發(fā)生或擴大。

應急響應是由突發(fā)事件發(fā)生后人們采取一系列的救援行動構成的，其主要目的是為了減輕突發(fā)事件造成的危害程度，安置受災人員，防止事件的衍生或進一步擴大。城市如果有了完備的監(jiān)測、預測、預警系統(tǒng)，就可以對大部分的事件進行預警，這樣就可以在突發(fā)事件發(fā)生前采取相應的應對措施，但也有一些事件，如重特大化工事故、恐怖襲擊等事前難以預見，一般要到發(fā)生后才可能采取行動。因此，突發(fā)事件應急響應是一個需要迅速做出反應，通過應急管理部門的組織、協(xié)調(diào)。啟動應急處理程序。調(diào)動所需資源。穩(wěn)定有序的處理突發(fā)事件的過程。應急響應的具體行動包括：接警與處警、突發(fā)事件評估、決策分析、指揮調(diào)度、現(xiàn)場指揮、應急處置與救援、應急資源管理、應急預案管理、對外信息管理及應急處理評估等內(nèi)容。

應急恢復是指突發(fā)公共事件發(fā)生過后，損失已經(jīng)造成，各項善后工作必須盡快展開，以恢復正常的城市功能和生產(chǎn)生活秩序，同時需對事件發(fā)生的原因展開進一步調(diào)查，吸取教訓，最大限度地杜絕和減少類似的事件再次發(fā)生。主要包括：恢復與重建、災后援助、事件調(diào)查、應急資源回收和修復、應急預案評估和修訂、災后信息發(fā)布等環(huán)節(jié)。

3．激勵系統(tǒng)。城市應急管理系統(tǒng)中的激勵系統(tǒng)由科技進步、災害保險和社會捐贈三部分組成。它包含了對城市應急管理系統(tǒng)的推動促進要素。

科技進步是指城市應急管理系統(tǒng)要依靠科技進步、科技投入和科技研發(fā)來防范突發(fā)事件的發(fā)生?？萍歼M步是應急能力提高的重要驅(qū)動力，政府應鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養(yǎng)應急管理專門人才，鼓勵、扶持教學科研機構和有關企業(yè)研究開發(fā)用于突發(fā)公共事件預防、監(jiān)測、預警、應急處置與救援的新技術、新設備和新工具。

災害保險是指城市應充分發(fā)揮保險在突發(fā)公共事件處置中的重要作用，將保險納入城市突發(fā)公共事件防范救助體系當中，利用保險事前防范和事后補償相統(tǒng)一的機制，強化事前風險防范，努力避免各種突發(fā)事件的發(fā)生或者盡量減輕各種事故的損失。

社會捐贈是指企業(yè)、公民和其他組織對突發(fā)公共事件應急工作提供無償?shù)馁Y金、物資、技術支持。捐贈作為一條可行的資金籌措渠道，可以有效地緩解城市應對突發(fā)事件存在的財力物力不足狀況，促進解決應急管理中的實際問題。

4．約束系統(tǒng)。城市應急管理系統(tǒng)中的約束系統(tǒng)主要指應急成本約束。城市突發(fā)公共事件因其突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、破化性、決策的非程序化的特點，給社會的正常生產(chǎn)生活造成了極大影響，也給政府公信力造成了很大威脅。政府在處理突發(fā)公共事件時往往將其視為一項政治任務，會不計成本、不惜代價去執(zhí)行，效率低下、浪費嚴重、貪污腐敗的情況也就可能出現(xiàn)。

因而城市的應急管理應該以最小的代價實現(xiàn)最大的安全目標，從資源限制等實際情況考慮，“不惜一切代價”的應急顯然是不合理的。尤其是應急投入的盲目增加必然會減少經(jīng)濟建設等其它領域的投入，從而減緩當前經(jīng)濟發(fā)展的速度。所以應急工作必須考慮成本問題，應重視成本可行性和成本有效性。應急管理成本主要包括四個方面：應急準備成本、應急監(jiān)測預警成本、應急響應成本、應急恢復成本。城市應重視提高應急管理的總體投入成本，重點提高應急預防階段的投入成本，同時注意資源的高效節(jié)約和回收利用，建立應急成本配置、核算和評估模型?？茖W有效地管理應急成本，使城市應急管理系統(tǒng)處于最佳的運行狀態(tài)。

5．目標系統(tǒng)。城市應急管理系統(tǒng)中的目標系統(tǒng)主要包括：預防目標，應急目標、恢復目標三部分。(1)預防目標是指在突發(fā)公共事件發(fā)生前，城市應急管理系統(tǒng)應該能夠有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)制定預案、培訓演練、儲備應急資源等功能，達到減少突發(fā)公共事件發(fā)生的可能性，起到預防、準備的作用。(2)應急目標是指當發(fā)生突發(fā)公共事件時，能夠及時有效的進行突發(fā)公共事件分類分級的判定、啟動相應的應急預案，進行決策分析，指揮控制整個應急響應過程，保證在事件發(fā)生時整個應急管理系統(tǒng)可以高效的進行應對和處置，使災害損失和人員傷亡降到最低程度。(3)災后恢復目標是指當突發(fā)公共事件結束后，通過恢復與重建、災后援助等工作，盡快地恢復城市功能，保持社會穩(wěn)定，安定城市居民生活。

四、城市應急管理系統(tǒng)中子系統(tǒng)的關系及演化

城市應急管理系統(tǒng)在保障系統(tǒng)、激勵系統(tǒng)和約束系統(tǒng)的共同作用下，通過運作系統(tǒng)達到城市應急管理系統(tǒng)的目標。由目標、保障、激勵、運作系統(tǒng)組成的系統(tǒng)主導正反饋回路。具有自我強化(或者弱化)的作用，是系統(tǒng)中促進系統(tǒng)發(fā)展(或者衰退)的因素。主要表現(xiàn)在保障系統(tǒng)為運作系統(tǒng)提供組織、預案、資源、技術、法律規(guī)范等各方面的保障，使運作系統(tǒng)正常運行。激勵系統(tǒng)為運作系統(tǒng)提供推動力，使運作系統(tǒng)加速運行，從而保障城市應急的總體目標順利實現(xiàn)。系統(tǒng)的整體目標對運作系統(tǒng)、激勵系統(tǒng)產(chǎn)生作用。

由目標、保障、約束、運作系統(tǒng)組成的負反饋回路是城市應急管理系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)節(jié)器(穩(wěn)定器)，可以控制系統(tǒng)的發(fā)展速度或者衰退速度，是使系統(tǒng)具有自我調(diào)節(jié)功能必不可少的因素。在保障系統(tǒng)的支撐下，運作系統(tǒng)發(fā)展到一定的程度，會受到由應急成本構成的約束系統(tǒng)的制約。運作系統(tǒng)和約束系統(tǒng)必須維持最低能量的平衡，否則系統(tǒng)的內(nèi)部就會出現(xiàn)摩擦和停滯不前，影響系統(tǒng)整體目標的實現(xiàn)。因此當保障系統(tǒng)能夠滿足運作系統(tǒng)的一切要求時，同時約束系統(tǒng)對運作系統(tǒng)的制約以及激勵系統(tǒng)對運作系統(tǒng)的推動作用達到最優(yōu)時，整個城市應急管理系統(tǒng)將處于一種良性發(fā)展的狀態(tài)。

需要注意的是，城市應急管理系統(tǒng)中的保障系統(tǒng)、激勵系統(tǒng)、約束系統(tǒng)在城市應急管理系統(tǒng)建設過程中的作用、地位、內(nèi)容不是動態(tài)變化的。在城市應急管理系統(tǒng)建設的初期，保障系統(tǒng)的作用和地位相對較強，而激勵系統(tǒng)和約束系統(tǒng)的作用和地位相對較弱，此時保障系統(tǒng)中的組織、資源等要素對運作系統(tǒng)產(chǎn)生強大的支撐作用，使城市應急管理系統(tǒng)的初期目標得以迅速實現(xiàn)。在城市應急管理系統(tǒng)建設的發(fā)展期，保障系統(tǒng)在早期對運作系統(tǒng)強大的支撐作用減弱，取而代之的是激勵系統(tǒng)對運作系統(tǒng)的推動作用。此時運作系統(tǒng)和約束系統(tǒng)的摩擦增大，要注意解決兩者的矛盾，避免影響城市應急管理系統(tǒng)整體目標的實現(xiàn)。在城市應急管理系統(tǒng)建設的成熟期，保障系統(tǒng)、運作系統(tǒng)、激勵系統(tǒng)、約束系統(tǒng)達到一種動態(tài)平衡，共同作用使城市應急管理系統(tǒng)的整體目標得以實現(xiàn)。