國家賠償法：名至實(shí)歸值得期待

2008年10月23日，國家賠償法修正案草案首次提請全國人大常委會審議，這意味著國家賠償法即將面臨其“出生”后的第一次“大修”。 本次修改，有望從幾方面改變國家賠償法“口惠而實(shí)不至”的尷尬局面。

1994年5月12日頒布、1995年1月1日實(shí)施的國家賠償法，是我國行政法治建設(shè)史上繼行政訴訟法后又一部具有里程碑意義的法律。它第一次以專門法的形式規(guī)定國家同個人一樣，要對自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任。這意味著國家在向公民兌現(xiàn)憲法基本權(quán)利的同時，也使得我國國家責(zé)任體系得以進(jìn)一步完備。然而從國家賠償法的實(shí)施情況來看，效果并不理想，原因是多方面的，但最根本的一條還是立法本身存在缺陷。

2008年10月23日，國家賠償法修正案草案首次提請全國人大常委會審議，這意味著國家賠償法即將面臨其“出生”后的第一次“大修”。鑒于國家賠償法的實(shí)施狀況以及“國家尊重和保障人權(quán)”的現(xiàn)實(shí)需要，我們認(rèn)為，本次國家賠償法的修改，有望在歸責(zé)原則、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償程序等方面有所調(diào)整和完善，從而改變國家賠償法“口惠而實(shí)不至”的尷尬局面。

第一，在國家賠償歸責(zé)原則方面，應(yīng)當(dāng)確立以違法歸責(zé)原則為主的多元化歸責(zé)原則體系。

國家賠償?shù)臍w責(zé)原則，簡單地說就是以什么標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)國家對其侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。從國家賠償法第2條的規(guī)定來看，我國實(shí)行違法歸責(zé)原則，即國家僅對行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的違法行為造成的損害予以賠償。違法歸責(zé)原則的優(yōu)勢在于簡單明了、易于操作，但是，卻將國家機(jī)關(guān)那些雖不違法但卻明顯不當(dāng)?shù)男袨榕懦谕狻＠纾姓C(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中濫用法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)；司法機(jī)關(guān)對沒有犯罪或者沒有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留；和對沒有犯罪事實(shí)的人錯誤逮捕、公有公共設(shè)施設(shè)置或管理不當(dāng)或有瑕疵等對老百姓合法權(quán)益的損害是顯而易見甚至是相當(dāng)嚴(yán)重的，但是，按照違法歸責(zé)原則，國家并不給予相應(yīng)的賠償。這不僅背離了憲法第41條“由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”規(guī)定的基本精神，甚至也與國家賠償法自身的某些條款相沖突。

從國家賠償制度發(fā)展現(xiàn)狀來看，除極個別國家采取單一的歸責(zé)原則外，西方絕大多數(shù)國家都采取了多元化的賠償歸責(zé)原則，如德國就有違法原則、過錯原則、無過錯原則和責(zé)任相抵原則等四種之多。鑒于國家賠償法歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)統(tǒng)領(lǐng)整部法律，總則應(yīng)與具體規(guī)定相銜接的要求，可以考慮確立以違法歸責(zé)原則為主，輔之以明顯不當(dāng)原則和結(jié)果責(zé)任原則的多元化歸責(zé)原則體系；除了國家機(jī)關(guān)違法行為造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償外，對于裁量行為即便不違法，但只要達(dá)到了明顯不當(dāng)?shù)某潭龋昧繖C(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對該行為造成的損害予以賠償；而對于公有公共設(shè)施設(shè)置或管理以及刑事賠償來說，則適用結(jié)果責(zé)任原則，即不管司法機(jī)關(guān)的行為或者公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理行為是否有錯、有無違法，只要這種行為給某個無辜者造成了傷害，國家都應(yīng)當(dāng)賠償。

第二，在國家賠償范圍方面，重點(diǎn)解決行政不作為和抽象行政行為致害賠償以及間接損失和精神損害的賠償?shù)葐栴}。

對國家來說，賠償范圍意味著國家對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的哪些行為造成的損害給予賠償；從受害人的角度看，賠償范圍表明賠償責(zé)任成立后，受害人哪些損害能夠得到國家的賠償。從國家賠償法第3、4、15、16條的規(guī)定來看，國家賠償?shù)姆秶^為狹窄，尤其在刑事賠償方面更為突出。因此，擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶呀?jīng)成為國家賠償法修改時不容回避的重要問題。

從國家機(jī)關(guān)行為的角度看，以下三個問題值得關(guān)注：一是行政不作為的國家賠償問題。從國家賠償法的規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)的行政不作為造成公民的人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)受損，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任，立法上并沒有明確規(guī)定。然而從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，受害人對國家機(jī)關(guān)不作為造成的損害是難以獲得國家賠償?shù)摹＠纾凇叭埂蹦谭凼录校芎φ呒覍偃粢試矣嘘P(guān)部門監(jiān)管不力為由申請國家賠償，最大的可能就是被否決。這將使得受害人處于非常不利的境地。因此，我們主張在奶粉事件中，倘若三鹿集團(tuán)無力支付賠償，受害者家屬就可以向有關(guān)部門請求國家賠償。在此，國家賠償至少應(yīng)當(dāng)起到一種“補(bǔ)償性”的作用；二是行政機(jī)關(guān)制發(fā)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件的國家賠償問題。實(shí)踐中，這些規(guī)范性文件往往制定主體混亂、越權(quán)情況嚴(yán)重、制定程序不規(guī)范、隨意性大，因而違法現(xiàn)象非常嚴(yán)重。若對其造成的損害不予賠償，是難以保障老百姓合法權(quán)益的，并且也不符合依法行政原則要求；三是刑事賠償中免責(zé)條款問題。國家賠償法在刑事賠償范圍方面過多的免責(zé)條款，明顯不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。例如，第17條“因公民自己故意作虛偽供述，或者偽造其他有罪證據(jù)被羈押或者判處刑罰的”國家不承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定，已經(jīng)成為實(shí)踐中公檢法機(jī)關(guān)鉆漏洞最多的一個條款。此外，如輕罪重判、司法機(jī)關(guān)工作人員縱容他人打人造成嚴(yán)重后果等，國家都應(yīng)當(dāng)予以賠償。

在受害人權(quán)益保障范圍方面，急需將間接損失和精神損害納入賠償?shù)姆秶屹r償法規(guī)定，國家對于受害人的財產(chǎn)損失只賠償直接損失而不包括間接損失。例如，對于違法沒收的財物，若已經(jīng)拍賣，即便拍賣的價格明顯低于實(shí)際價格，也只付給拍賣所得的價款。國家賠償法第30條規(guī)定，造成受害人名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)損害的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠償?shù)狼浮１砻嫔峡矗@里似乎已經(jīng)注意到了精神損害的賠償問題，但由于缺乏現(xiàn)實(shí)的應(yīng)對性手段作保證，特別是沒有將精神損害物化為一定的金錢性質(zhì)的賠償，因而這一規(guī)定對于受害人而言幾乎形同虛設(shè)。值得關(guān)注的是，在國家賠償法修正案草案中，已經(jīng)包含了“致人精神損害的，……應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金”的內(nèi)容。

第三，在國家賠償標(biāo)準(zhǔn)方面，可以考慮適當(dāng)提高人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，并避免全國“一刀切”的機(jī)械做法。

國家賠償標(biāo)準(zhǔn)是指國家支付受害人賠償金時適用的標(biāo)準(zhǔn)。由于國家侵權(quán)損害的類型多種多樣，損害造成的結(jié)果也不相同，因而計算標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定及其科學(xué)性就顯得非常重要了。從各國的情況來看，國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般有懲罰性標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)和撫慰性標(biāo)準(zhǔn)三種形式。我國目前實(shí)行的基本上是撫慰性的標(biāo)準(zhǔn)，國家賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低是普遍性的問題。例如，對于侵犯人身自由權(quán)的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，并且還規(guī)定有上限，如誤工損失賠償最多為日平均工資的5倍、全部喪失勞動能力的賠償最多為20倍。以全國日平均工資作為賠償基準(zhǔn)的規(guī)定對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還很不公平，往往直接造成受害人生活水準(zhǔn)的下降，并且與刑事、民事、勞動、工傷保障等法律規(guī)定的照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定相應(yīng)賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在沖突。基于此，可以考慮以省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的在職工日平均工資為賠償基準(zhǔn)并增加若干調(diào)節(jié)因素，在此基礎(chǔ)上還要規(guī)定，國家機(jī)關(guān)及其工作人員有重大過失或故意違法而造成受害人重大損失或傷亡的，增加懲罰性賠償條款；對于受害人因請求賠償而支付的各種費(fèi)用，有證據(jù)證明是因國家賠償引發(fā)的，應(yīng)予賠償；對于國家賠償法標(biāo)準(zhǔn)中未規(guī)定的，可依據(jù)民事?lián)p害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)予以賠償。

第四，在國家賠償程序方面，以“高效便民”原則為宗旨，重點(diǎn)改革國家賠償?shù)南刃写_認(rèn)程序。

國家賠償?shù)某绦蚴菄屹r償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)過程，更是受害人的權(quán)益得到救濟(jì)或恢復(fù)的途徑。我國國家賠償程序方面存在的最大問題在于，立法不加區(qū)別地規(guī)定受害人的賠償申請一律應(yīng)先經(jīng)確認(rèn)程序，亦即受害人必須先請求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承認(rèn)自己有違法侵權(quán)行為，并進(jìn)行書面確認(rèn)，然后才能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的索賠程序。事實(shí)證明，這種讓賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自我確認(rèn)的做法在實(shí)踐中幾無可能。其實(shí)，有些受害人的賠償請求是無需經(jīng)過確認(rèn)程序的。例如，在刑事賠償中，人民法院生效法律文書宣告被告人無罪的、人民檢察院作出不起訴決定的、公安機(jī)關(guān)作出拘留決定后又發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)拘留，或者檢察院不批準(zhǔn)逮捕而發(fā)給釋放證明的，這些法律文書本身就是司法機(jī)關(guān)作出的，具有法律效力。如果受害人已經(jīng)提供了這些法律文書卻仍然還要經(jīng)過確認(rèn)程序，在白白浪費(fèi)公共資源的同時，也為受害人申請國家賠償設(shè)置了人為障礙。更要命的是，這種讓當(dāng)事國家機(jī)關(guān)先行處理的程序還違背了“自己不能做自己案件法官”這一最低限度的程序公正的要求。因此，在行政賠償程序中，應(yīng)當(dāng)允許賠償請求人自由選擇向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院提出賠償請求；在刑事賠償程序中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定受害人可以持司法機(jī)關(guān)生效法律文書直接要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償。而對于涉案財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等未能在刑事訴訟中完成確認(rèn)的行為，可設(shè)置專門的確認(rèn)程序，規(guī)定確認(rèn)主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)等。由于法院可能就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，可以考慮在人大設(shè)立專門的國家賠償委員會來處理，若是仍由現(xiàn)行的賠償委員會處理，則要提高它的級別，如由高級法院的賠償委員會來處理則較為得當(dāng)。■

編輯：董曉菊